ECLI:NL:RBMNE:2025:5613

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: UTR 24/7909 uitspraak van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 30 oktober 2025 op het beroep in de zaak tussen [eiseres] h.o.d.n. [handelsnaam] uit [plaats] , eiseres (gemachtigde: mr. G.L.M. Teeuwen) en de burgemeester van de gemeente Stichtse Vecht (de burgemeester), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht (het college), hierna samen: verweerders (gemachtigde: mr. R. Orie) Inleiding 1. Eiseres is eigenaar van [handelsnaam] aan het [adres] in [plaats] . Zij heeft hiervoor van de burgemeester op 13 oktober 2023 een horecaexploitatievergunning en een alcoholvergunning toegekend gekregen. De horecagelegenheid van eiseres bestaat uit een restaurant en een snackbar. 2. Na klachten en meldingen over overlast hebben twee controleurs van de gemeente op 25 april 2024 om 20:08 uur het restaurant gecontroleerd. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in een proces-verbaal van 26 april 2024. De controleurs hebben onder meer geconstateerd dat er twee kansspelautomaten werden aangeboden in het restaurant, dat er waterpijpen werden verstrekt en dat er door de aanwezige gasten op dat moment niet werd gedineerd. 3. Volgens de burgemeester is het aanbieden van kansspelautomaten en het verstrekken van waterpijpen in strijd met de Algemene plaatselijke verordening Stichtse Vecht (APV) en met de aan eiseres verleende horecaexploitatievergunning, zodat er sprake is van overtredingen. Ook is volgens het college het aanbieden van kansspelautomaten en het verstrekken van waterpijpen zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunningen in strijd met het Omgevingsplan Stichtse Vecht, zodat er sprake is van overtredingen. Bij brief van 11 juni 2024 hebben verweerders eiseres daarom laten weten dat zij voornemens zijn om handhavend op te treden. Eiseres heeft hierop haar zienswijze gegeven. 4. Op 21 juli 2025 om 17:31 uur is het restaurant opnieuw gecontroleerd. De controleurs hebben hun bevindingen wederom neergelegd in een proces-verbaal. Bij deze controle hebben zij onder meer geconstateerd dat er nog steeds twee kansspelautomaten werden aangeboden in het restaurant, dat er nog steeds waterpijpen werden verstrekt en dat er door de aanwezige gasten op dat moment niet werd gedineerd. 5. Met het besluit van 30 juli 2024 (de last onder dwangsom) hebben verweerders eiseres gelast om de genoemde overtredingen te beëindigen door uiterlijk binnen één week:  het exploiteren van een shisha lounge te staken en gestaakt te houden, door de waterpijpen uit de horecagelegenheid te verwijderen en verwijderd te houden, of het aanbieden dan wel verstrekken van (waterpijp)rook- en tabakswaren te staken en gestaakt te houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 20.000,-- ineens, met een maximum van € 20.000,--, en;  het exploiteren van een speelgelegenheid te staken en gestaakt te houden, door de speelautomaten uit de horecagelegenheid te verwijderen en verwijderd te houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 10.000,-- ineens, met een maximum van € 10.000,--. 6. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom. Daarnaast heeft zij de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om de last onder dwangsom te schorsen tot verweerders een beslissing hebben genomen op haar bezwaar. Met het besluit van 8 augustus 2024 hebben verweerders de begunstigingstermijn van één week, verlengd tot één week na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Op 14 augustus 2024 heeft de voorzieningenrechter uitspraak gedaan en het verzoek van eiseres afgewezen. 7. Verweerders hebben de Adviescommissie bezwaarschriften Stichtse Vecht gevraagd om over het bezwaarschrift van eiseres te adviseren. Op 7 oktober 2024 heeft de commissie verweerders geadviseerd om de last onder dwangsom in stand te laten. Dat hebben verweerders met de beslissing op bezwaar van 14 oktober 2024 (het bestreden besluit) gedaan. 8. Eiseres heeft vervolgens beroep ingesteld. Verweerders hebben een verweerschrift ingediend. Het beroep is op 18 september 2025 bij de rechtbank op een zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerders hebben zich op de zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en [A] . 9. Op de zitting is aan de orde gekomen dat er geen dwangsommen zijn verbeurd, omdat eiseres aan de last heeft voldaan. Verder is naar voren gekomen dat eiseres een omgevingsvergunning voor gok- of kansspelautomaten had aangevraagd, maar dat die aanvraag is afgewezen en dat daarover inmiddels een aparte beroepsprocedure loopt bij deze rechtbank onder het zaaknummer UTR 25/4401. Verder is aan de orde gekomen dat de aan eiseres verleende horecaexploitatievergunning en alcoholvergunning zijn ingetrokken na een onderzoek op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet bibob), en dat ook daarover een aparte beroepsprocedure loopt bij deze rechtbank onder het zaaknummer UTR 25/4090. 10. Verder heeft eiseres op de zitting haar beroepsgronden over de kansspelautomaten ingetrokken. De rechtbank zal daar in deze uitspraak dan ook verder niet op ingaan.

Overschrijding van de beroepstermijn 11. Voordat de rechtbank toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van de zaak staat zij voor de vraag gesteld of eiseres wel ontvankelijk is in haar beroep. Een beroepschrift moet binnen zes weken worden ingediend nadat het besluit (waar dat beroep tegen is gericht) bekend is gemaakt.Het bestreden besluit zou gelet op de verzenddatum die daarop is gestempeld, op 16 oktober 2024 bekend zijn gemaakt door niet-aangetekende verzending daarvan aan de gemachtigde van eiseres. Dat betekent dat eiseres uiterlijk op 27 november 2024 beroep kon instellen. Eiseres heeft pas op 9 december 2024 beroep ingesteld. Dat is te laat. Volgens eiseres heeft zij het bestreden besluit echter niet eerder dan op 5 december 2024 ontvangen. 12. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat als de geadresseerde stelt dat hij een niet-aangetekend verzonden besluit niet heeft ontvangen, het bestuursorgaan de verzending aannemelijk moet maken. Daartoe volstaat in eerste instantie het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres door een bij de Autoriteit Consument en Markt (ACM) geregistreerd postvervoerbedrijf. Omdat de bij deze postvervoerbedrijven aangeboden stukken in de regel op het daarop vermelde adres worden bezorgd, rechtvaardigt het gebruik maken van deze bedrijven het vermoeden van ontvangst van het besluit op dat adres. Vereist is wel dat het besluit is voorzien van het juiste adres en een verzenddatum, en dat er een deugdelijke verzendadministratie wordt overgelegd. Als het bestuursorgaan de verzending van het besluit aannemelijk heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van de geadresseerde om het vermoeden van ontvangst te ontzenuwen. De geadresseerde hoeft daarvoor niet aannemelijk te maken dat het besluit niet op zijn adres is ontvangen. Het is voldoende dat op grond van wat hij aanvoert de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld. 13. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit is voorzien van een verzenddatumstempel van 16 oktober 2024 en het juiste adres van de gemachtigde van eiseres en dat verweerders gebruik hebben gemaakt van het reguliere postbedrijf PostNL dat is geregistreerd bij de ACM. Ook hebben verweerders naar het oordeel van de rechtbank een deugdelijke verzendadministratie overgelegd. Verweerders hebben toegelicht dat besluiten bij de gemeente Stichtse Vecht worden aangemaakt in het systeem Octopus en (digitaal) ter ondertekening worden aangeboden aan de gemandateerde. Na ondertekening wordt het besluit, als dat al niet is gebeurd, geprint en naar het team Interne Dienstverlening Archief gebracht. Op de dag waarop het besluit wordt verzonden wordt het door een medewerker van dit team achtereenvolgens en zonder onderbreking voorzien van een verzenddatumstempel, gescand (met bijlagen) en aan Octopus toegevoegd waarbij de medewerker de documentdata (omschrijving en verzenddatum) ook invult in Octopus. Deze stappen worden vervolgens op diezelfde dag gecontroleerd door een andere medewerker van het team die het besluit in een envelop ter post aanbiedt. Als de post op die dag niet meer wordt verzonden, wordt het besluit vernietigd en worden de stappen de volgende werkdag opnieuw doorlopen. Ter onderbouwing hebben verweerders een schermafdruk van het systeem Octopus overgelegd, waarop 16 oktober 2024 als verzenddatum van het bestreden besluit is vermeld. Die datum komt overeen met de op het bestreden besluit vermelde verzenddatumstempel. Naar het oordeel van de rechtbank hebben verweerders hiermee de verzending van het bestreden besluit op 16 oktober 2024 aan de gemachtigde van eiseres voldoende aannemelijk gemaakt. 14. Vervolgens is het aan eiseres om de ontvangst van het bestreden besluit te ontzenuwen. Eiseres heeft hiervoor onder meer gewezen op de infrastructurele werkzaamheden die rond 16 oktober 2024 plaatsvonden aan de Foeliestraat te Amsterdam, ter hoogte van het kantoor van haar gemachtigde. Dat dit ook problemen met de postbezorging tot gevolg had heeft zij onderbouwd met een brief van 12 november 2024 van een kantoorgenoot van haar gemachtigde. De kantoorgenoot schrijft daarin (aangaande een andere zaak) over verschillende poststukken die, waarschijnlijk door de opengebroken weg, niet bij het kantoor zijn bezorgd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres hiermee voldoende twijfel gezaaid over de ontvangst van het bestreden besluit. De rechtbank heeft via de website van de gemeente Amsterdam kunnen vaststellen dat de Valkenburgerstraat van het mr. Visserplein tot aan de IJtunnel (dus ook ter hoogte van het kantoor van de gemachtigde aan de Foeliestraat) in de betreffende periode inderdaad geheel is vernieuwd. Verweerders hebben zich nog op het standpunt gesteld dat eiseres zelf maatregelen had moeten nemen om de problemen rond de postbezorging in die periode op te lossen, maar daar gaat de rechtbank niet in mee. Niet valt in te zien welke maatregelen eiseres hiertoe zou moeten hebben genomen. 15. Dit betekent dat de rechtbank ervan uitgaat dat eiseres er inderdaad niet mee bekend was dat het bestreden besluit was genomen en daar redelijkerwijs ook niet bekend mee kon zijn. In dat geval is eiseres in ieder geval niet verwijtbaar te laat met instellen van beroep als zij binnen een redelijke termijn, nadat zij alsnog met het bestreden besluit bekend is geraakt, beroep instelt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het beroep in elk geval tijdig ingediend als het wordt ingediend binnen twee weken nadat men bekend is geworden met het besluit. 16. De gemachtigde van eiseres heeft verweerders bij e-mail van 4 december 2024 gevraagd wanneer er een besluit op het bezwaar zou worden genomen. Hierop hebben verweerders hem bij e-mail van 5 december 2024 een kopie van het bestreden besluit toegestuurd. Binnen twee weken daarna, namelijk op 9 december 2024, heeft eiseres beroep ingesteld. 17. Verweerders hebben zich nog op het standpunt gesteld dat de gemachtigde van eiseres eerder dan pas op 4 december 2024 navraag had moeten doen naar het besluit op bezwaar. De rechtbank gaat daar niet in mee, omdat de beslistermijn van verweerders op dat moment nog niet was verstreken. Er was dus geen aanleiding voor de gemachtigde om te informerem naar het besluit. Tot slot had eiseres volgens verweerders niet binnen twee weken, maar binnen twee dagen, dus uiterlijk op 7 december 2024, beroep moeten instellen. Ook daarin volgt de rechtbank verweerders niet. Zoals gezegd is de redelijke termijn, ook in geval van een professionele gemachtigde, volgens vaste rechtspraak twee weken. 18. Het voorgaande betekent dat de termijnoverschrijding in geval van eiseres verschoonbaar moet worden geacht. De rechtbank komt daarom toe aan een inhoudelijke beoordeling van de zaak. Inhoudelijk beoordeling van de zaak 19. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden (de beginselplicht tot handhaving). De rechtszekerheid vergt immers dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Dit is het algemeen belang dat met handhaving is gediend. Van handhaving kan alleen worden afgezien als dat onevenredig is, met andere woorden: als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Zo’n bijzonder geval kan zich voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen aanleiding zijn om van handhaving af te zien, bijvoorbeeld bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. Was er sprake van overtreding van de APV? 20. Eiseres voert aan dat de burgemeester niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen het verstrekken van waterpijpen, omdat er geen sprake was van een overtreding van de APV. 21.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H. G. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. Boer - de Bruin. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2025. (de griffier is verhinderd om de uitspraak te ondertekenen) griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep De partij die het niet eens is met deze uitspraak kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het in zoverre niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. De uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan diegene de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Artikel 2.28, eerste lid van de APV, respectievelijk artikel 2.39, eerste lid van de APV. Artikel 8.1, aanhef en onder a, van de planregels bij het bestemmingsplan ‘Maarsseveense Plassen e.o. 2e herziening’, dat gelet op de artikelen 22.1 en 22.2 van de Omgevingswet onderdeel is van het tijdelijke deel van het Omgevingsplan Stichtse Vecht. ECLI:NL:RBMNE:2024:5002. Dat staat in de artikelen 6:7 en 6:8 van de Algemene wet bestuursrecht. Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3982. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:84. Zie de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.

Volgens eiseres was het verstrekken van waterpijpen in het restaurant toegestaan op grond van de aan haar verleende horecaexploitatievergunning. Deze vergunning zag volgens eiseres op het exploiteren van een openbare inrichting in het algemeen, omdat daarin niet was gespecificeerd voor welke soort inrichting de vergunning gold. Eiseres mocht op grond van de horecaexploitatievergunning in feite dus ook een waterpijpcafé exploiteren in het pand. Verder heeft eiseres in haar ondernemingsplan dat zij bij de aanvraag om de horecaexploitatievergunning heeft ingediend, twee keer duidelijk vermeld dat er een mediterrane waterpijp kon worden genuttigd in het restaurant na afloop van de maaltijd (als dessert). Het ondernemingsplan werd in de tekst van de horecaexploitatievergunning aangehaald, zodat het ondernemingsplan daar deel van uitmaakte. Ook dit betekent volgens eiseres dat het verstrekken van waterpijpen (als dessert) vergund was. Hier komt nog bij dat eiseres het mediterrane concept van haar restaurant in de aanvraagfase uitgebreid heeft besproken met de heer [B] , medewerker vergunningen APV/bijzondere wetten bij de gemeente, en hij op geen enkel moment heeft aangegeven dat het verstrekken van waterpijpen als dessert niet zou zijn toegestaan. Eiseres mocht er daarom op vertrouwen dat dit gewoon was toegestaan. 22. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Ingevolge artikel 2.27, eerste lid van de APV is het verboden om een ‘openbare inrichting’ te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Op grond van artikel 2.28, eerste lid van de APV wordt onder openbare inrichting verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, waterpijpcafé, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis of elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie ter plaatse worden bereid of verstrekt. De rechtbank stelt vast dat waterpijpcafé hierin apart wordt genoemd en op grond van de APV dus een andere openbare inrichting is dan een restaurant. 23. Eiseres exploiteerde een restaurant. In artikel 2.34a van de APV wordt voor de definitie van een ‘horecabedrijf’ verwezen naar artikel 1, eerste lid van de Alcoholwet, waarin een horecalokaliteit is gedefinieerd als een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse. De rechtbank stelt vast dat hierin niets wordt vermeld over het verstrekken van waterpijpen. 24. De rechtbank ziet niet dat de aan eiseres verleende horecaexploitatievergunning zou zien op het exploiteren van alle soorten openbare inrichtingen, dus ook een waterpijpcafé. De aanvraag is immers leidend en eiseres heeft daarop ‘b: hotel/pension/bed&breakfast, restaurant, eetcafé, snackbar’ aangekruist, en niet ‘i: anders’ waar eiseres waterpijpcafé had kunnen invullen. De horecaexploitatievergunning is dus niet verleend voor het exploiteren van een openbare inrichting in het algemeen. 25. Dat de horecaexploitatievergunning ook zou zien op het verstrekken van waterpijpen in het restaurant als dessert, gelet op het ondernemingsplan dat eiseres bij de aanvraag heeft ingediend volgt de rechtbank evenmin. Het ondernemingsplan wordt weliswaar genoemd, maar in de vergunning staat niet vermeld dat het ondernemingsplan daar deel van uitmaakt. Bovendien is een ondernemingsplan niet verplicht bij het aanvragen van een horecaexploitatievergunning. Dat eiseres het mediterrane concept van haar restaurant vooraf uitgebreid zou hebben besproken met een medewerker van de gemeente, maakt dit niet anders. Een onderbouwing hiervan ontbreekt, waardoor niet duidelijk is hoe dat gespreek is verlopen en of daarbij relevante toezeggingen zijn gedaan vanuit de gemeente. De aanvraag en de daarop verleende horecaexploitatievergunning zijn leidend en die zien niet op het verstrekken van waterpijpen. Naar het oordeel van de rechtbank is met de processen-verbaal voldoende onderbouwd dat er waterpijpen werden verstrekt in het restaurant van eiseres, en dat er dus sprake is van een overtreding van de APV op dit punt. De beroepsgrond slaagt niet. Was er sprake van overtreding van het Omgevingsplan? 26. Eiseres voert aan dat ook het college niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen het verstrekken van waterpijpen, omdat er geen sprake was van een overtreding van het Omgevingsplan. 27. Volgens eiseres wordt het verstrekken van waterpijpen in een horecaonderneming in het Omgevingsplan niet verboden. Gelet op artikel 1.63 van de planregels bij het bestemmingsplan ‘Maarsseveense Plassen e.o. 2e herziening’ moet een horecaonderneming in de categorie h4 (zoals het restaurant van eiseres) namelijk in hoofdzaak bestaan uit het verstrekken van maaltijden voor gebruik ter plaatse. Het verstrekken van waterpijpen is volgens eiseres dus toegestaan, mits ondergeschikt aan het verstrekken van maaltijden. Bovendien heeft de burgemeester eiseres een horecaexploitatievergunning verleend, en had de burgemeester die vergunning moeten weigeren als de exploitatie in strijd zou zijn met het Omgevingsplan, zo staat in artikel 2.28, tweede lid, aanhef en onder a van de APV. Ook hieruit volgt dus dat het verstrekken van waterpijpen niet in strijd is met het Omgevingsplan. 28. De rechtbank volgt eiseres hierin evenmin. Op het perceel rust op grond van het bestemmingsplan de bestemming ‘Horeca’. Deze gronden zijn ingevolge artikel 8.1, aanhef en onder a van de planregels onder meer bestemd voor horeca in de categorieën h4 (restaurant/eetcafé). Ingevolge artikel 1.63 van de planregels is een horecaonderneming een onderneming die in zijn algemeenheid is gericht op het verstrekken van nachtverblijf, het verstrekken en/of ter plaatse nuttigen van voedsel en/of dranken, en/of het exploiteren van zaalaccommodatie. De rechtbank stelt vast dat in deze definitie al geen melding wordt gemaakt van rookwaar. Eiseres exploiteerde een restaurant, zodat ‘categorie h4 een restaurant/eetcafé’ hier van toepassing is. Onder deze categorie wordt verstaan een horecaonderneming, die in hoofdzaak bestaat uit het verstrekken van maaltijden voor gebruik ter plaatse en waarbij het verstrekken van dranken (daaraan) ondergeschikt is; alsmede tot het exploiteren van een ondergeschikte zaalaccommodatie. De rechtbank stelt vast dat de hier vermelde ondergeschiktheid dus betrekking heeft op de verhouding maaltijden en dranken, en niet op de verhouding maaltijden en rookwaar. Dat staat er niet en kan er redelijkerwijs ook niet in worden gelezen. 29. Dat betekent dat op dit perceel het verstrekken van waterpijpen (rookwaar) in een restaurant, in welke vorm dan ook (dus ook ondergeschikt), ingevolge het Omgevingsplan niet is toegestaan. Naar het oordeel van de rechtbank is met de processen-verbaal voldoende onderbouwd dat er waterpijpen werden verstrekt in het restaurant van eiseres, en dat er dus sprake is van een overtreding van het Omgevingsplan op dit punt. Dat de controles door de korte duur slechts een momentopname waren en daarom niet bruikbaar zouden zijn volgt de rechtbank niet. De controles zijn allebei rond dinertijd verricht (om 20:08 uur en om 17:31 uur) en geven samen dus juist een goed beeld van het gebruik van het restaurant op het (voor het restaurant) hoogtepunt van de dag. De controleurs hebben beide keren geconstateerd dat er waterpijpen werden verstrekt. De rechtbank ziet niet in wat een langer durende controle daaraan zou hebben toegevoegd of veranderd. 30. Dat er geen sprake zou zijn van strijd met het Omgevingsplan omdat de burgemeester eiseres een horecaexploitatievergunning heeft verleend voor haar restaurant, volgt de rechtbank evenmin. Zoals de rechtbank hiervoor al heeft geoordeeld ziet de horecaexploitatievergunning namelijk niet op het verstrekken van waterpijpen.