ECLI:NL:RBMNE:2025:2763

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummers: UTR 24/4298, 24/4300, 24/4315 en 24/4318 uitspraak van de meervoudige kamer van 9 mei 2025 in de zaken tussen 1. [eiseres 1] B.V. , ( [eiseres 1] ) 2. [eiseres 2] B.V , ( [eiseres 2] ), uit [plaats 2] , eiseressen, (gemachtigde: mr. K. Collée), en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, (gemachtigde: mr. S. Alkema-Notting). Samenvatting Deze uitspraak gaat over de boetes die de minister aan [eiseres 1] en [eiseres 2] heeft opgelegd voor 64 overtredingen van artikel 15a van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). [eiseres 1] en [eiseres 2] moeten ieder een boete van € 256.000,- voldoen, omdat elke overtreding wordt bestraft met een boete ter hoogte van € 4.000,-. Daarnaast heeft de minister aan eiseressen een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven. Deze waarschuwing houdt in dat bij herhaling van een overtreding van artikel 15a van de Wav, of een soortgelijke overtreding, kan worden besloten eiseressen te bevelen hun werkzaamheden te staken (of niet aan te vangen) om verdere herhaling van overtredingen te voorkomen. De waarschuwing vervalt vijf jaar na dagtekening van de primaire besluiten van 20 oktober 2023. Eiseressen zijn het met de besluiten van de minister niet eens. Aan de hand van hun beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de boetes en de waarschuwingen. 2.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Eiseressen krijgen geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Procesverloop 3. Op 4 juli 2022 hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie (de inspecteurs) een bezoek gebracht aan vakantiepark [locatie] in [plaats 1] . Zij hebben er (administratief) onderzoek gedaan naar de naleving van de Wav. Uit dit onderzoek is gebleken dat de inspecteurs de identiteit van 193 arbeidskrachten die schoonmaakwerkzaamheden op het vakantiepark hebben verricht, niet konden vaststellen. De schoonmaakwerkzaamheden waren als volgt georganiseerd: [bedrijf 1] B.V. heeft aan [bedrijf 2] B.V. ( [bedrijf 2] ) opdracht gegeven om de schoonmaakwerkzaamheden op het vakantiepark uit te voeren. [bedrijf 2] heeft vervolgens arbeidskrachten ingeleend bij [eiseres 2] , die arbeidskrachten van [eiseres 1] inleende. [eiseres 1] leende op haar beurt arbeidskrachten in via drie andere uitzendbureaus: [Uitzendbureau1] B.V., [Uitzendbureau2] B.V. en [Uitzendbureau3] B.V.. Er bleek dus sprake te zijn van een keten aan werkgevers die arbeidskrachten inleenden en doorleenden om de schoonmaakwerkzaamheden te verrichten. 3.1. Op 10 augustus 2022 hebben de inspecteurs [eiseres 2] op grond van artikel 15a van de Wav mondeling gevorderd om binnen 48 uur de identiteit van de 193 aangetroffen arbeidskrachten vast te stellen aan de hand van een document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht. Deze vordering is later op schrift gesteld. Ook bij de andere werkgevers in de keten zijn in de periode van 10 augustus tot en met 15 december 2022 vergelijkbare vorderingen gedaan om de identiteit van de arbeidskrachten vast te kunnen stellen. Aan [eiseres 1] is op 26 september 2022 zo’n vordering uitgereikt. In de periode van 11 augustus 2022 tot en met 17 januari 2023 zijn er door de verschillende betrokken werkgevers diverse bescheiden verstrekt over de identiteit van de 193 aangetroffen werknemers. De inspecteurs hebben daarna vastgesteld dat van 64 arbeidskrachten de identiteit nog steeds niet is vastgesteld met een daartoe vereist document. De inspecteurs constateerden om die reden 64 overtredingen van artikel 15a van de Wav. Zij hebben een boeterapport opgesteld op 15 juni 2023. De minister heeft aan eiseressen op 28 juli 2023 het voornemen bekend gemaakt om een boete op te leggen. Op diezelfde datum heeft de minister ook het voornemen tot het geven van een waarschuwing preventieve stillegging uitgebracht. Ei [persoon1] is enig aandeelhouder van [eiseres 2] en enig aandeelhouder van [eiseres 1] is [eiseres 2] B.V., waar [persoon1] ook enig aandeelhouder van is. Omdat de ondernemingen zijn te beschouwen als één onderneming, had de minister niet twee afzonderlijke boetes mogen opleggen, vinden eiseressen. Eiseressen stellen dat zij niet allebei volledig verantwoordelijk zijn voor de 64 overtredingen. 5.1. De rechtbank geeft eiseressen hierin geen gelijk. De minister heeft terecht vastgesteld dat het hier om twee separate ondernemingen gaat, die ook allebei afzonderlijk werkgever in de zin van de Wav zijn. Het gaat hier om twee verschillende handelsondernemingen die afzonderlijk staan ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Zij hebben ook allebei een ander doel; [eiseres 2] is een uitzendbureau en [eiseres 1] is een schoonmaakbedrijf. Eiseressen hebben verder eigen bankrekeningen, beschikken over eigen vermogen en zij nemen zelfstandig deel aan het maatschappelijk verkeer. Bovendien hebben eiseressen ook eigen jaarrekeningen opgesteld en doen zij afzonderlijk aangifte van belasting. Gelet op dit alles, gaat het hier om twee te onderscheiden (juridische) entiteiten. 5.2. Uit de parlementaire geschiedenis van de Wav volgt dat de wetgever gekozen heeft voor een ruim werkgeversbegrip: het feit dat in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht, is voor het feitelijk werkgeverschap voldoende. In een keten van werkgevers zoals hier aan de orde, is elke werkgever te allen tijde verantwoordelijk voor en aanspreekbaar op naleving van de Wav. Dit heeft tot gevolg dat eiseressen allebei afzonderlijk verantwoordelijk zijn voor de naleving van artikel 15a van de Wav. Dat eiseressen een zekere mate van verwevenheid met elkaar hebben en dat zij (middellijk) bestuurd worden door dezelfde natuurlijk persoon, maakt dat niet anders. Is er aanleiding om de boete te matigen? 6. In het bestreden besluit is de hoogte van de boete als volgt gemotiveerd. Conform de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2020 en de daarbij behorende Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete van de Wav bedraagt de bestuurlijke boete voor een rechtspersoon € 8.000,- per overtreding van artikel 15a van de Wav. In dit geval zijn er 64 afzonderlijke overtredingen geconstateerd. Bij normale verwijtbaarheid stelt de minister de boete vast op 50% van het boetenormbedrag. Dit is in lijn met de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, waarin de Afdeling, in afwachting van nieuw beleid van de minister over de differentiatie naar verwijtbaarheid in Wav-zaken, zelf invulling heeft gegeven aan de begrippen opzet, grove schuld, normale en verminderde verwijtbaarheid. De boete per overtreding is daarom vastgesteld op 50% van het boetenormbedrag van € 8.000,-, te weten € 4.000,-. Dat levert dus een boete op van (in totaal) € 256.000,- per werkgever. 6.1. Uit artikel 5:46, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat een bestuursorgaan de bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit betekent dat de minister gehouden is om te kijken of er aanleiding bestaat om de boete te matigen. De boete moet in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister leidt tot een evenredige sanctie. - Verminderde verwijtbaarheid 6.2. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. In dit verband kan een rol spelen dat uit feiten en handelingen blijkt dat de overtreder de overtreding niet opzettelijk heeft begaan. In dat kader hebben eiseressen er nogmaals op gewezen dat sprake is van één enkele misser. De gegevens waren volgens hen in de computer van een medewerker opgenomen, maar zijn per ongeluk na dien De rechtbank ziet in deze aangevoerde omstandigheden echter geen aanleiding voor de conclusie dat de boetes gematigd moeten worden, omdat deze niet evenredig zouden zijn. Dat eiseressen concrete maatregelen hebben getroffen om overtredingen in de toekomst te voorkomen, hebben zij namelijk in het geheel niet onderbouwd. Het is verder niet relevant dat eiseressen de Wav niet eerder hebben overtreden. Artikel 15a van de Wav is een resultaatverplichting die inhoudt dat binnen 48 uur de identiteit van de tewerkgestelde werknemers aangetoond moet worden. Dat de overtreding, zoals eiseressen zelf zeggen, beperkt is geweest in tijd, is dan ook niet relevant. 8.2. De cumulatie van de 64 boetes levert voor eiseressen inderdaad een hoog boetebedrag op. De cumulatie van de boetes volgt echter rechtstreeks uit artikel 19a, tweede lid, van de Wav. De achtergrond van deze cumulatiebepaling ligt in de doelstelling van de bestuurlijke boete van de Wav, waaronder het tegengaan van verdringing van legaal arbeidsaanbod, concurrentievervalsing en het faciliteren van de voortzetting van illegaal verblijf. De cumulatie van de boetes is dus nadrukkelijk beoogd door de wetgever om het doel van de Wav te bereiken. Dat dit in absolute zin een hoog boetebedrag oplevert, is op zichzelf dus geen reden om tot matiging over te gaan De omzetten die eiseressen in korte tijd met het inlenen en doorlenen van personen hebben gerealiseerd zijn ook hoog. Door het niet verstrekken van de benodigde gegevens, is de inspectie verder ook niet in staat gebleken om vast te stellen of er in de vakantieparken andere overtredingen van de Wav of andere wetten zijn begaan. Zo kan niet worden vastgesteld dat de werknemers vreemdelingen waren met een arbeidsmarktaantekening die dus in Nederland mochten werken. Eiseressen hebben gesteld dat bij de beoordeling van de hoogte van de boete moet worden betrokken dat er, los van de overtreding van artikel 15a van de Wav, geen sprake is van andere onregelmatigheden. Daarmee gaan zij er echter aan voorbij dat door het ontbreken van de identiteitsgegevens het juist onmogelijk is gemaakt om vast te stellen of zich andere onregelmatigheden hebben voorgedaan. Getuigenverklaringen over onder andere contante betalingen, het uitblijven ervan, betalen voor vervoer in privéauto’s en werven van mensen op het desbetreffende AZC , wijzen er ook niet zonder meer op dat alles volgens de regels verliep. Het werkt dus niet in het voordeel van eiseressen dat verder geen onderzoek naar de arbeidsomstandigheden van die 64 werknemers kan worden verricht. 8.3. De rechtbank vindt in dit geval verder relevant dat eiseressen, gelet op de tekst van artikel 15a van de Wav, binnen 48 uur aan de vorderingen moesten voldoen, maar dat de inspecteurs eiseressen en de andere werkgevers in totaal vijf maanden de tijd hebben gegund om de vereiste identiteitsdocumenten van in totaal 193 werknemers over te leggen. Eiseressen en de andere werkgevers hebben buiten de gestelde tijdspanne van 48 uur om nog gegevens mogen overleggen van in totaal 129 werknemers. Dit in ogenschouw nemend hadden de boetes dus veel hoger kunnen uitpakken en heeft de minister zich uitermate redelijk opgesteld door uiteindelijk na vijf maanden maar 64 overtredingen vast te stellen, omdat van die personen de identiteit ook na vijf maanden niet is aangetoond. Eiseressen hebben, zoals uit het voorgaande blijkt, ruim de tijd gehad om de boetes te beperken. Ook betrekt de rechtbank bij haar oordeel dat [bedrijf 2] en [bedrijf 1] B.V., twee andere werkgevers in de keten, dezelfde boetes hebben gekregen voor dezelfde 64 overtredingen. Het betoog dat de boetes onevenredig hoog zijn, volgt de rechtbank – gelet op wat hiervoor is overwogen – dan ook niet. 9. Onderdeel van de vraag of een boete evenredig is, is vervolgens of de overtreders voldoende financiële draagkracht hebben om de boetes te kunnen voldoen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete als op ba Eiseressen hebben de voorzieningenrechter destijds ook niet verzocht om de openbaarmaking van de gegevens op te schorten om zo de openbaarmaking tegen te gaan. Eiseressen hebben niet onderbouwd waaruit het onevenredig nadeel thans zou bestaan. De rechtbank ziet dan ook niet in waarom de minister had moeten afzien van toepassing van artikel 19g van de Wav. Verwijdering van de inmiddels openbaar gemaakte gegevens is evenmin aan de orde. De beroepsgrond van eiseressen slaagt niet. Waarschuwingen preventieve stillegging Mocht de minister aan eiseressen de waarschuwing opleggen? 13. De minister heeft aan eiseressen in twee separate besluiten een waarschuwing preventieve stillegging opgelegd om overtreding van de Wav in de toekomst te voorkomen. Omdat de overtredingen als ernstige overtredingen zijn aan te merken, is de minister op grond van artikel 17b, eerste lid, van de Wav, in samenhang bezien met artikel 10.1 van het Besluit uitvoering Wav bevoegd om de waarschuwing te geven. Uit artikel 4 van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten volgt dat de minister bij het toepassen van deze bevoegdheid moet afwegen: de aard en omvang van de overtreding, de maatschappelijke en economische gevolgen van een eventuele stillegging en of een boete is gematigd. 13.1 Eiseressen hebben in beroep naar voren gebracht dat in hun geval moet worden afgezien van de waarschuwing, om dezelfde redenen als waarom de minister moet afzien van de oplegging van de boetes. Mocht de rechtbank daar anders over oordelen dan vinden eiseressen in elk geval dat het opleggen van twee maatregelen, te weten een boete en een waarschuwing, niet proportioneel is. Het opleggen van één van deze maatregelen zal een voldoende punitieve en afschrikkende werking hebben, zo stellen zij. Daarbij komt dat eiseressen volgens hen direct passende maatregelen hebben getroffen om in de toekomst overtredingen te voorkomen. De minister had dat bij de besluitvorming moeten betrekken vinden zij. 13.2 De rechtbank ziet hierin echter geen aanleiding voor de conclusie dat de minister de waarschuwingen niet mocht opleggen. De rechtbank heeft in wat eiseressen heeft aangevoerd geen aanleiding gezien om de boete te matigen. De rechtbank volgt eiseressen verder niet in hun standpunt dat het samengaan van de twee maatregelen disproportioneel zou zijn. Daarbij is van belang dat de boete in hoofdzaak een bestraffende sanctie is, terwijl de waarschuwing er voor is bedoeld om overtredingen van de Wav in de toekomst te voorkomen. Eiseressen hebben, anders dan zij stellen, ook geen concrete maatregelen genomen om overtredingen in de toekomst te voorkomen en dus niet aannemelijk gemaakt dat de waarschuwing geen redelijk doel dient. De beroepsgronden van eiseressen slagen niet. Conclusie en gevolgen 14. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eiseressen de boetes moeten betalen, de boetes en de gegevens van eiseressen openbaar gemaakt blijven, en dat de waarschuwing preventieve stillegging van kracht blijft. Eiseressen krijgen het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten. Beslissing De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door, mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mr. M. Eversteijn en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2025. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van