ECLI:NL:RBMNE:2025:2673

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummers: UTR 23/4919 en 23/6030 uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juni 2025 in de zaken tussen 1. [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres (gemachtigde: mr. J.A.N. Baas), 2Fastned B.V.uit Amsterdam (gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. J. Siskina), eiseres en de minister van Infrastructuur en Waterstaat, namens deze Rijkswaterstaat (gemachtigden: mr. M.J.A. Ferdinandus, mr. E.W. Vervelde en mr. I. Kabbouti). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van [eiseres] en Fastned tegen de vergunning verleend op grond van artikel 2 van de Wet beheer Rijkswaterstaatswerken (Wbr) aan [eiseres] voor het aanleggen, behouden en onderhouden van twee elektrische laadpunten (4 laadplekken) als aanvullende voorziening bij haar wegrestaurant, het leggen van een verhard voetpad en het verplaatsen van een bestaande picknicktafel op verzorgingsplaats Ruyven langs de rijksweg A13 in de gemeente Pijnacker-Nootdorp. De vergunning is verleend tot 22 januari 2030. 1.1. [eiseres] heeft op 30 mei 2022 een aanvraag gedaan voor de vergunning. De minister heeft op 10 oktober 2022 een ontwerpvergunning opgesteld, waarin de gevraagde vergunning is toegewezen. Met het bestreden besluit van 29 augustus 2023 is de minister bij deze toewijzing gebleven. 1.2. [eiseres] is het niet eens met de looptijd van de vergunning en heeft tegen het besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer UTR 23/4919 1.3. Ook Fastned heeft tegen het besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer UTR 23/6030. 1.4. De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 1.5. Fastned en [eiseres] hebben op elkaars beroepen een reactie gegeven. 1.6. De rechtbank heeft de beroepen op 13 maart 2025 gevoegd op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] , namens [eiseres] , de gemachtigde van [eiseres] , de gemachtigden van Fastned en de gemachtigden van de minister.

Relevante regelgeving 2. Op 1 januari 2024 is hoofdstuk 1 van de Wbr vervallen en is de Omgevingswet in werking getreden. Voor de door eiseres gewenste activiteiten is nu geen Wbr-vergunning meer vereist, maar een omgevingsvergunning voor een beperkingengebiedactiviteit. Omdat voor 1 januari 2024 de aanvragen om de vergunningen zijn ingediend, is in deze zaken echter de Wbr met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet. 3. Op deze zaak is ook de Crisis- en herstelwet van toepassing. Helaas is het de rechtbank niet gelukt om uitspraak te doen binnen zes maanden na afloop van de beroepstermijn, zoals de Crisis- en herstelwet voorschrijft. 4. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr mag de minister de gevraagde vergunningen slechts weigeren ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken. 5. Bij de invulling van de begrippen ‘bescherming van waterstaatswerken’ en ‘verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken’ heeft de minister beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte heeft hij ingevuld met beleidsregels, die zijn neergelegd in de ‘Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’ (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021, 2022 en 2024 gewijzigd. In de Kennisgeving wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen, waarbij – sinds de wijziging van de Kennisgeving uit 2022 – zeven criteria gelden om te beoordelen of iets als aanvullende voorziening kan worden aangemerkt. Aan de beleidsregels ligt ten grondslag dat voorzieningen op een verzorgingsplaats uit een oogpunt van verkeersveiligheid zoveel mogelijk moeten worden gegroepeerd en dat aanvullende voorzieningen geclusterd moeten worden gerealiseerd. 6. Op 24 december 2022 is de Tijdelijke beleidsregel inzake de toepassing van de Wbr op elektrische laadpunten op verzorgingsplaatsen (Tijdelijke beleidsregel) in werking getreden. Deze beleidsregel houdt verband met de beleidsvisie Verzorgingsplaats van de Toekomst en schrijft de wijze voor waarop de looptijd van de op 23 december 2022 voorliggende en toekomstige aanvragen beperkt wordt. 7. De rechtbank beoordeelt of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de vergunning met een looptijd tot 22 januari 2030 aan [eiseres] te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres] en Fastned. Het beroep van [eiseres] met zaaknummer UTR 23/4919 8. [eiseres] voert aan dat de minister de looptijd van de vergunning ten onrechte heeft beperkt. De concessie voor het exploiteren van haar wegrestaurant is 99 jaar geldig en daar had de minister bij moeten aansluiten. De aan [eiseres] verleende concessie bestaat immers uit zowel de privaatrechtelijke als de publiekrechtelijke vergunning. Een mogelijke toekomstige herverdeling, zoals voorgestaan in de Tijdelijke beleidsregel, kan niet afdoen aan bestaande rechten. Daarbij wijst [eiseres] op het Besluit Intrekking beleidsregels voor uitgifte locaties ter vestiging wegrestaurants langs rijkswegen en de daarin opgenomen overgangsregeling (Besluit Intrekking beleidsregels). Volgens [eiseres] volgt daaruit dat het recht zoals dat destijds gold, van toepassing blijft op de exploitatie van wegrestaurants. Aangezien laadplekken tegenwoordig een belangrijk onderdeel zijn van het kunnen blijven exploiteren van wegrestaurants, strekt het recht van [eiseres] dat volgt uit de concessie zich ook uit tot de aangevraagde aanvullende voorziening. Verder had de minister op de aanvraag moeten beslissen naar de stand van de regelgeving van dat moment; de Tijdelijke beleidsregel was op dat moment nog niet in werking getreden. Daar komt nog bij dat de Tijdelijke beleidsregel niet van toepassing is op wegrestaurants als basisvoorziening. Deze worden niet expliciet genoemd. [eiseres] voert verder aan dat het in strijd is met de Dienstenrichtlijn en -wet om de looptijd van de vergunning te beperken. De Wbr-vergunning voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening is geen schaarse vergunning, zodat de geldigheidsduur alleen beperkt kan worden als dat noodzakelijk en evenredig is. Dat is niet het geval volgens [eiseres] . In haar aanvullende gronden van beroep wijst [eiseres] er nog op dat ook sprake is van strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn, omdat de beperkte looptijd van de vergunning niet vooraf openbaar is bekend gemaakt. Het beperken van de looptijd van de vergunning is in strijd met privaatrechtelijke concessie 9. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat het feit dat aan [eiseres] het privaatrechtelijk beheer en de exploitatie van een wegrestaurant op de verzorgingsplaats zijn uitgegeven, niet betekent dat het publiekrechtelijke vergunningenstelsel van de Wbr niet van toepassing is. De minister wijst er verder terecht op dat uit het Besluit Intrekking beleidsregels ook niet volgt dat de looptijd van een op grond van de Wbr verleende publiekrechtelijke vergunning voor een aanvullende voorziening bij een wegrestaurant niet beperkt zou mogen worden. Dat Besluit Intrekking beleidsregels heeft geen betrekking op publieke rechten, maar op de civielrechtelijke rechtsbetrekking tussen exploitanten en de Staat. De stelling dat met de beperking van de looptijd afgedaan wordt aan bestaande rechten is niet juist. De aan [eiseres] verleende concessie omvat niet het recht op de exploitatie van aanvullende voorzieningen maar enkel het wegrestaurant en daar wordt niets aan afgedaan. 10. De verwijzing naar de vonnissen in kort geding van de voorzieningenrechters van de rechtbank Den Haag van 29 januari 2025 (C/09/675614/KG ZA 24-1058) en de rechtbank Midden-Nederland van 7 maart 2025 helpt [eiseres] niet. In deze procedure biedt de Wbr en het daarop gebaseerde beleid het toetsingskader voor de minister en de rechtbank. Dat aan het al dan niet verlenen van een Wbr-vergunning consequenties zijn verbonden voor het kunnen verkrijgen van een huurovereenkomst voor de grond waarop de vergunde voorziening kan worden gerealiseerd (‘de grond volgt de vergunning’) verandert daar niets aan. De voorzieningenrechters hebben bovendien enkel geoordeeld dat het criterium dat een exploitant over een Wbr-vergunning moet beschikken om in aanmerking te komen voor de huur van grond, geen onredelijk criterium is. Hoe hieruit volgt dat de bestuursrechter om die reden moet oordelen over de omvang van de concessie ziet de rechtbank niet in. Het beperken van de looptijd van de vergunning is in strijd met Dienstenrichtlijn en -wet 11. Het betoog van [eiseres] dat het beperken van de looptijd van de vergunning in strijd is met de Dienstenrichtlijn- en wet volgt de rechtbank evenmin. Het is juist dat het hier gaat om een vergunning voor een niet schaars recht en dat het uitgangspunt daarvoor is dat de geldigheidsduur van de vergunning niet wordt beperkt. Een beperkte duur kan echter om een dwingende reden van algemeen belang toch gerechtvaardigd zijn. Deze beperking moet wel evenredig zijn met die reden van algemeen belang. In dat verband moet worden bezien of de beperking geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister afdoende gemotiveerd dat daarvan in dit geval sprake is. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt. 12. De minister ziet een dwingende reden van algemeen belang in de noodzaak om nieuw beleid te implementeren dat ziet op de inrichting van de verzorgingsplaatsen die voorzien in de (energie)behoeften van een zero-emissie wagenpark in 2050 en gedurende de transitiefase daar naar toe.

28. De beroepen zijn ongegrond. [eiseres] en Fastned krijgen daarom het griffierecht niet terug. Er is ook geen aanleiding voor vergoeding van de proceskosten.

De rechtbank: - verklaart het beroep van [eiseres] ongegrond;- verklaart het beroep van Fastned ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J. Blok, voorzitter, en mr. I. Helmich en mr. P.J.M. Mol, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2025. De voorzitter is verhinderd om de uitspraak te ondertekenen griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. van The Fast Charging Network B.V., eigendom van Fastned. Zie onder meer de uitspraak van 4 december 2024 van de Afdeling, ECLI:NL:RVS:2024:4990.

Met het nieuwe beleid wil de minister verzekeren dat er in 2050 voldoende voorzieningen zijn voor snelladen. De rechtbank onderschrijft dat dit doel als dwingende reden van algemeen belang kan worden aangemerkt en vindt hiervoor steun in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU , waaruit volgt dat het waarborgen van de zekerheid van de energievoorziening een dwingend vereiste van algemeen belang is dat een rechtvaardiging kan vormen voor een beperking van het vrij verkeer van kapitaal. Naar het oordeel van de rechtbank geldt dit ook voor een beperking als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn. 13. De rechtbank acht in dit kader aannemelijk dat voor het verzekeren van voldoende voorzieningen voor snelladen in 2050, van belang is om de inrichting van verzorgingsplaatsen aan te passen. Daarbij heeft de minister gewezen op de brief aan de Tweede Kamer waarin – kort samengevat – uiteen is gezet dat gestreefd wordt naar concurrentie tussen verzorgingsplaatsen in plaats van op verzorgingsplaatsen en dat exclusiviteit duidelijkheid schept en de investeringsbereidheid bevordert. Het is volgens de minister dan ook van belang om over te gaan op een nieuwe verdelingssystematiek van Wbr-vergunningen voor elektrisch laden. Om het invoeren van die nieuwe verdelingssystematiek mogelijk te maken is het nodig om tot die invoering de looptijd van nieuw aangevraagde vergunningen te beperken. Vóór de invoering van de Tijdelijke beleidsregel werden vergunningen voor laadpunten als aanvullende voorziening verleend voor de duur van 15 jaar. Als daarbij aangesloten zou blijven worden, zou de implementatie van nieuw beleid vertragen, hetgeen ten koste zou gaan van de daarmee te dienen publieke doelen. 14. De minister heeft ter onderbouwing van zijn standpunt in zijn brief aan de Tweede Kamer van 12 juli 2022 verwezen naar onderzoeken door Radicand en ImpulsEconomen waaruit naar voren komt dat een nieuwe verdelingssystematiek aangewezen is en dat het wenselijk is om de timing van de vergunningverlening onder het bestaande en nieuwe regime op elkaar af te stemmen. [eiseres] heeft hier niets concreets tegenover gesteld. De stelling dat de beperkte geldigheidsduur juist op gespannen voet staat met de doelen van het toekomstige beleid heeft [eiseres] , bezien in het licht van de onderbouwing door de minister, niet aannemelijk gemaakt. Uit de toelichting bij de Tijdelijke beleidsregel blijkt verder dat de minister zorgvuldig heeft afgewogen op welke manier het doel het beste bereikt kan worden en waarom ervoor is gekozen om vergunningen te verlenen met een beperkte looptijd. Enerzijds is van belang om het transitieproces niet te vertragen en anderzijds is van belang dat ook in de overgangsfase niet een tekort aan laadvoorzieningen ontstaat. De minister heeft gezocht naar een goede balans en de gemaakte keuze komt de rechtbank voor als een geschikt middel om het uiteindelijke doel te bereiken. De omstandigheid dat het wetgevingsproces vertraging heeft opgelopen, waardoor de Tijdelijke beleidsregel verlengd moest worden, maakt dit niet anders. 15. Van strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn is naar het oordeel van de rechtbank evenmin sprake. Dit artikel schrijft voor dat vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. Op grond van het tweede lid, onder f, zijn deze criteria vooraf openbaar bekendgemaakt. In dit geval is weliswaar na het indienen van de aanvraag door [eiseres] , maar ruim voor het nemen van het bestreden besluit het beleid aangaande de looptijd aangepast. Dit beleid gold vanaf dat moment voor iedere aanvrager. Van willekeur is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. Verder is ook niet gebleken dat [eiseres] als gevolg van de aanpassing van het beleid wijzigingen in haar aanvraag heeft moeten aanbrengen dan wel daartoe kosten heeft moeten maken. Ook overigens is niet gebleken dat [eiseres] nadeel heeft ondervonden vanwege de omstandigheid dat eerst na het indienen van de aanvraag het beleid aangaande de looptijd is gewijzigd. De Tijdelijke beleidsregel is niet van toepassing op wegrestaurants 16. [eiseres] stelt dat de Tijdelijke beleidsregel niet van toepassing zou zijn op wegrestaurants, omdat die niet genoemd worden in artikel 3. De rechtbank overweegt hierover dat artikel 3 de geldigheidsduur van een vergunning voor het maken en behouden van elektrische laadpunten als basisvoorziening of aanvullende voorziening regelt, ongeacht de aanvrager. Niet valt in te zien waarom dit niet van toepassing zou zijn op exploitanten van wegrestaurants. De regelgeving op moment van aanvraag is van toepassing en bijzondere omstandigheden 17. De rechtbank volgt [eiseres] ook niet in zijn standpunt dat de minister op de aanvraag had moeten beslissen met inachtneming van de regelgeving zoals die gold op het moment van de aanvraag. Als hoofdregel geldt dat het bestuursorgaan rekening moet houden met het recht zoals dit geldt ten tijde van het nemen van het besluit (op bezwaar). Dit geldt ook voor beleidsregels. In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. [eiseres] heeft niet uiteengezet wat in dit geval bijzondere omstandigheden zijn die een afwijking rechtvaardigen. De enkele stelling dat [eiseres] naar eigen zeggen zo goed als zeker aanspraak had kunnen maken op een Wbr-vergunning met een langere looptijd dan tot 17 november 2031, is niet als een dergelijke bijzondere omstandigheid aan te merken, omdat het voortbouwt op een scenario dat niet heeft plaatsgevonden en bovendien niet is gebleken van een rechtstreekse aanspraak. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden die een afwijking rechtvaardigen. 18. [eiseres] heeft evenmin geconcretiseerd welke omstandigheden maken dat de minister toepassing had moeten geven aan artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. Dat [eiseres] wil inspelen op de transitie naar elektrisch rijden, maar dat het realiseren van de laadpunten gelet op de beperkte looptijd financieel zeer ongunstig is, heeft zij op geen enkele wijze onderbouwd. Bovendien heeft [eiseres] tijdens de zitting verklaard dat de laadplekken inmiddels zijn gerealiseerd. De financiële impact was kennelijk niet van dien aard, dat [eiseres] van het realiseren heeft afgezien. Europese regelgeving: AFIR en EPBD III 19. Tot slot heeft [eiseres] een beroep gedaan op de Alternative Fuels Infrastructure Regulation (AFIR) en de Energy Performance of Buildings Directive (EPBD III) en aangevoerd dat de beperkte looptijd van de vergunning hiermee in strijd is. Daarbij wijst [eiseres] er op dat uit de AFIR volgt dat specifieke uitroldoelen gehaald moeten worden in 2050. De EPBD III brengt mee dat de aanleg van laadpunten op parkeerterreinen van bestaande utiliteitsgebouwen, waaronder horeca, vanaf 2025 verplicht is. Volgens [eiseres] leidt de beperking van de looptijd er toe dat het realiseren van deze plicht financieel niet goed haalbaar is. 20. Deze gronden slagen niet. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de beperkte looptijd van de vergunning een geschikt en noodzakelijk middel om de doelen te bereiken die ook met de AFIR worden nagestreefd. Bovendien leidt het bestreden besluit er toe dat [eiseres] laadpalen bij het wegrestaurant kan realiseren en is gebleken dat [eiseres] deze laadpalen inmiddels ook daadwerkelijk heeft gerealiseerd. Van strijd met de AFIR en de EPBD III is dan ook geen sprake. Het beroep van Fastned met zaaknummer UTR 23/6030 21. Fastned voert aan dat het aan [eiseres] vergunde laadstation gelet op de positionering pal voor het laadstation MisterGreen, niet doelmatig is. Daardoor is de basisvoorziening van Fastned minder goed zichtbaar en vindbaar voor haar klanten, die geen gebruik (willen) maken van het wegrestaurant.