ECLI:NL:RBMNE:2024:5261

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: UTR 23/1015 uitspraak van de meervoudige kamer van 11 september 2024 in de zaak tussen [eiser] , uit [woonplaats] , eiser (gemachtigde: mr. D. op de Hoek) en de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit, verweerder (gemachtigden: mr. drs. R.G.J. Wildemors en mr. drs. M. IJzerman). Inleiding Deze uitspraak gaat over de intrekking door de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit (Ksa) van de vergunningen van [onderneming 1] B.V. en [onderneming 2] B.V. (hierna: [ondernemingen 1 en 2] ) voor het exploiteren van speelautomaten op grond van de Wet op de kansspelen (Wok) en de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet bibob). De rechtbank komt in deze uitspraak tot de conclusie dat deze vergunningen mochten worden ingetrokken, omdat [ondernemingen 1 en 2] (indirect) vermogen hebben ontvangen van [A] (hierna: [A] ) en daarmee in relatie staan tot strafbare feiten die [A] heeft gepleegd. [eiser] (hierna: [eiser] ) heeft samen met [ondernemingen 1 en 2] beroep ingesteld bij de rechtbank Amsterdam. De rechtbank Amsterdam heeft de zaak naar deze rechtbank verwezen, omdat het gewenst is dat één rechtbank dit beroep en de andere beroepen waarin de rechtbank vandaag ook uitspraak doet, behandelt. Op de zitting zijn de beroepen van [ondernemingen 1 en 2] ingetrokken. Het beroep is – samen met het beroep van [onderneming 3] B.V. (hierna: [onderneming 3] ) met zaaknummer UTR 23/1016 – behandeld op de zitting van 28 mei 2024. [eiser] was daarbij aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. De Ksa heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De rechtbank heeft bepaald dat de zitting met gesloten deuren plaatsvond, voor zover de adviezen in verband met de Wet bibob zijn besproken. De Wet bibob kent een geheimhoudingsplicht in artikel 28, die ziet op de gegevens van een derde. Dit was voor de rechtbank de reden om de zitting deels met gesloten deuren te laten plaatsvinden. De rechtbank doet vandaag ook uitspraak over de intrekking door de Ksa van de vergunningen van [onderneming 4] B.V. en [onderneming 5] B.V. (hierna: [ondernemingen 4 en 5] ), ECLI:NL:RBMNE:2024:5260, en over de weigering van de Ksa om [onderneming 3] een vergunning te verlenen, ECLI:NL:RBMNE:2024:5262.

1Achtergrond en besluitvorming 1.1 Achtergrond 1.1.1 [B] (hierna: [B] ) is enig bestuurder en enig aandeelhouder van [ondernemingen 4 en 5] . [eiser] is middellijk enig bestuurder en middellijk enig aandeelhouder van [onderneming 6] B.V. (hierna: [onderneming 6] ). 1.1.2 [onderneming 6] is enig aandeelhouder van [ondernemingen 1 en 2] . [eiser] is middellijk enig bestuurder van [ondernemingen 1 en 2] . [onderneming 6] is de eigenaar van twee panden in [plaats] die in het verleden als gokhallen met kansspelautomaten in gebruik zijn geweest. De gokhallen werden geëxploiteerd door [ondernemingen 1 en 2] . De burgemeester van [plaats] heeft in 2011 op grond van de Wet bibob geweigerd om de vergunningen voor de exploitatie van de gokhallen te verlengen. 1.1.3 Een bedrijf van [A] heeft in 2003 geld uitgeleend aan [onderneming 6] . Het bedrijf heeft de vordering op [onderneming 6] later aan [A] zelf overgedragen. 1.1.4 [A] is door de strafrechter veroordeeld voor witwassen, (mede)plegen van valsheid in geschrifte, oplichting, opzettelijk doen van een onjuiste aangifte en handelen in strijd met de belastingregelgeving . Later is door de strafrechter bij [A] ruim 24 miljoen euro aan wederrechtelijk verkregen voordeel ontnomen. 1.1.5 [C] (hierna: [C] ) is door de strafrechter veroordeeld voor het uitlokken van vijf moorden, van een doodslag, van een poging tot moord, van zware mishandeling en voor deelneming aan een criminele organisatie . 1.1.6 Op 2 mei 2011 hebben [ondernemingen 1 en 2] van de Ksa vergunningen gekregen om speelautomaten te exploiteren (met een looptijd van tien jaar) – dat zijn de vergunningen waar deze uitspraak over gaat. 1.1.7 In 2018 hebben (onder andere) [onderneming 6] en [ondernemingen 1 en 2] overeenkomsten gesloten met [ondernemingen 4 en 5] voor de verkoop van de panden en de aandelen van [onderneming 6] in [ondernemingen 1 en 2] . In deze overeenkomsten is bepaald dat de verkoop plaatsvindt onder de ontbindende voorwaarde dat [ondernemingen 4 en 5] op het moment van levering beschikken over “de van overheidswege benodigde onherroepelijke vergunning(en) c.q. toestemming(en) voor het kunnen exploiteren van speelautomaten(hallen)”. Die levering heeft nooit plaatsgevonden, omdat [ondernemingen 4 en 5] niet over alle benodigde vergunningen beschikten. [ondernemingen 4 en 5] hebben uiteindelijk nooit speelautomaten of gokhallen geëxploiteerd. 1.2 Besluitvorming 1.2.1 Met het besluit van 17 februari 2020 heeft de Ksa de aan [ondernemingen 1 en 2] in 2011 verleende vergunningen ingetrokken. Met het besluit van 11 januari 2022 heeft de Ksa de bezwaren van [eiser] en van [ondernemingen 1 en 2] ongegrond verklaard. Daarmee is de intrekking van de vergunningen door de Ksa gehandhaafd. 1.2.2 De Ksa heeft de intrekking van de vergunningen gebaseerd op de volgende grondslagen. Volgens de Ksa bestaat er een ernstig gevaar dat de vergunningen ook zullen worden gebruikt om: a) op geld waardeerbare voordelen te benutten die zijn verkregen uit gepleegde strafbare feiten; en b) strafbare feiten te plegen. Deze intrekkingsgrondslag staat in artikel 30l, derde lid, van de Wok, in samenhang met artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob. Het ernstig gevaar houdt volgens de Ksa verband met een zakelijk samenwerkingsverband tussen enerzijds [B] en [eiser] en anderzijds [C] , terwijl hij strafbare feiten heeft gepleegd en met de (indirecte) vermogensverschaffing van [A] aan [ondernemingen 1 en 2] , terwijl [A] strafbare feiten heeft gepleegd. Dit baseert de Ksa op verschillende adviezen van het landelijke Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bureau bibob). 2De belanghebbendheid en het procesbelang van [eiser] 2.1 Algemeen 2.1.1 Alleen een belanghebbende kan tegen een besluit bezwaar maken en daarna beroep instellen bij de bestuursrechter. Dat volgt uit artikel 7:1, eerste lid en artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een belanghebbende is iemand wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 2.1.2 Het is de taak van de bestuursrechter om een geschil te beslechten. Om die reden zal de rechtbank een beroep van een belanghebbende tegen een besluit van een bestuursorgaan in beginsel alleen inhoudelijk beoordelen, als het resultaat dat met de procedure wordt nagestreefd ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat feitelijke betekenis kan hebben. Dat wordt het procesbelang genoemd. Als dat belang is vervallen, doet de bestuursrechter geen uitspraak alleen maar vanwege de principiële betekenis daarvan. 2.1.3 De rechtbank beoordeelt uit zichzelf – los van de standpunten van partijen – of partijen belanghebbende zijn in de beroepsfase en in de daaraan voorafgaande bezwaarfase en of zij een procesbelang hebben bij deze procedure. In dat kader is er in deze zaken aanleiding om op het volgende in te gaan. 2.2 [eiser] Belanghebbendheid 2.2.1 [eiser] is (in de beroepsfase) belanghebbende bij de aan hem gerichte beslissing op bezwaar. 2.2.2 De vraag is vervolgens of de Ksa hem in de bezwaarfase terecht als belanghebbende heeft aangemerkt. De rechtbank vindt dat dit zo is. Het gaat hier over de intrekking van aan [ondernemingen 1 en 2] verleende vergunningen. [eiser] is zelf niet de vergunninghouder en heeft in zoverre geen belang dat rechtstreeks bij deze besluiten is betrokken. Een rechtstreeks belang kan echter desondanks aan de orde zijn als er een reële mogelijkheid is dat [eiser] door de intrekking van de vergunningen kan worden geraakt in een belang dat hij ontleend aan het fundamentele recht van de bescherming van zijn eer en goede naam. Dat volgt uit de rechtspraak. Die reële mogelijkheid doet zich hier voor, want de intrekking van de vergunningen steunt in belangrijke mate op de overweging dat [eiser] in verband kan worden gebracht met [C] . De aard van de strafbare feiten die [C] heeft gepleegd, maakt dat die kunnen afstralen op anderen die met deze persoon in verband worden gebracht. Dat [eiser] niet zelf als dader van strafbare feiten wordt genoemd in het dossier, wat de Ksa op de zitting opmerkte, staat daarom in dit geval niet in de weg aan het aannemen van een rechtstreeks belang. De omstandigheid dat de vergunningen inmiddels verlopen waren, maakt dat ook niet anders, omdat het [eiser] niet te doen is om het laten herleven van de vergunningen maar om zijn eer en goede naam. [eiser] was dan ook belanghebbende in de bezwaarfase. Procesbelang 2.2.3 [eiser] heeft ook procesbelang, want met zijn beroep wil hij bereiken dat wordt geoordeeld over de (on)rechtmatigheid van het besluit van de Ksa, en dan met name de overweging die erop ziet dat hij in relatie zou staan tot [C] , waarmee zijn eer en goede naam worden gezuiverd. 3Intrekking op de a-grond van de Wet bibob - vermogensverschaffing 3.1 Algemeen 3.1.1 Een vergunning op grond van de Wok kan worden ingetrokken als er een ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen voordeel te benutten (de zogeheten a-grond die is opgenomen in artikel 3, eerste lid, onder a, van de Wet bibob).

3.4.1 De rechtbank komt tot de conclusie dat de Ksa terecht heeft vastgesteld dat sprake is van een ernstig gevaar dat de vergunningen mede worden gebruikt voor het benutten van voordeel uit strafbare feiten, gelet op de vermogensverschaffing door [A] , de aard van de relatie en de grootte van het voordeel. De ernst van het gevaar rechtvaardigt de intrekking van de vergunningen. De Ksa heeft dus terecht hiertoe besloten. 4. Intrekking op de a-grond – zakelijk samenwerkingsverband en b-grond van artikel 3 van de Wet bibob 4.1 Gelet op de conclusie hiervoor behoeven de beroepsgronden die zien op de vraag of met het oog op de bevoegdheid tot intrekking op grond van de a-grond sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband met [C] geen bespreking meer. De Ksa is namelijk bevoegd om de vergunningen in te trekken omdat er een ernstig gevaar bestaat dat de vergunningen worden gebruikt om voordeel te benutten, gelet op de vermogensverschaffing door [A] . Dat is een zelfstandige grondslag die de besluitvorming van de Ksa kan dragen. Wat [eiser] aanvoert over het door de Ksa geziene zakelijke samenwerkingsverband met [C] kan niet leiden tot een andere conclusie. Zelfs als de rechtbank naar aanleiding daarvan tot de conclusie zou komen dat de vergunning niet op die grondslag uit de Wet bibob had kunnen worden ingetrokken, zou de intrekking op grond van de vermogensverschaffing door [A] immers blijven staan. 4.2 Aangezien de Ksa bevoegd was de vergunningen in te trekken op basis van de a-grond, behoeven de beroepsgronden tegen de b-grond ook geen bespreking meer. Daarvoor geldt ook dat dit niet tot een andere conclusie kan leiden. 4.3 De rechtbank begrijpt dat dit voor [eiser] onbevredigend is. Hij wil immers een oordeel van de rechtbank over de vraag of hem terecht een zakelijk samenwerkingsverband met [C] wordt verweten. De rechtbank ziet dit belang van [eiser] , maar ziet tegelijkertijd geen ruimte voor een beoordeling van deze Bibob-grondslag. Dat de rechtbank de belanghebbendheid en het procesbelang van [eiser] heeft aangenomen vanwege de reële mogelijkheid van aantasting in zijn goede naam en eer, doet hieraan niet af. De rechtbank moet de vraag naar belanghebbendheid en procesbelang namelijk beantwoorden voordat zij toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep.

Het beroep van [eiser] is ongegrond. Dat betekent dat de Ksa-vergunningen van [ondernemingen 1 en 2] ingetrokken blijven en dat zij geen speelautomaten mogen exploiteren. Er bestaat daarom geen aanleiding voor een vergoeding van het betaalde griffierecht en proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.M. Elzakkers, voorzitter, en mr. K. de Meulder en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 september 2024. De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2022, overweging 5.3 en van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2341 en de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal bij de Centrale Raad van Beroep van 26 september 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3474, overweging 8.10. Arresten van het gerechtshof Amsterdam van 13 februari 2018, ECLI:NL:GHAMS:2018:448 en van de Hoge Raad van 12 februari 2019, ECLI:NL:HR:2019:212. Zie ook de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 12 maart 2012 in een eerdere procedure van [eiser] over de exploitatie van de [plaats] gokhallen als speelautomatenhallen, ECLI:NL:CBB:2012:BV8515, overweging 3.5.4. Zie daarnaast ook de vaste rechtspraak van de Afdeling op dit punt, bijvoorbeeld de uitspraak van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2226, overweging 3.4. Zie in dit verband bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:226.

De mate van het gevaar wordt in de eerste plaats vastgesteld aan de hand van feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot de gepleegde strafbare feiten waarmee voordeel is of wordt verkregen. Een betrokkene staat in ieder geval in relatie tot deze strafbare feiten als die strafbare feiten zijn gepleegd door een persoon die de vermogensverschaffer van de betrokkene is of is geweest (artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, en het vierde lid, aanhef en onder c, van de Wet bibob). Daarnaast is relevant – als het om een vermoeden gaat – wat de ernst van dit vermoeden is, wat de aard van de relatie is en wat de grootte van het voordeel is (artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, c en d van de Wet bibob). Als op basis hiervan wordt aangenomen dat er een ernstig gevaar is dat de vergunning mede zal worden gebruikt om voordeel te benutten, dan kan de Ksa de vergunning intrekken als die intrekking evenredig is met de mate van het gevaar (artikel 3, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Wet bibob). 3.1.2 Partijen verschillen in de eerste plaats van mening of sprake is van ernstig gevaar dat de vergunning mede zal worden gebruikt om voordeel te benutten. In dat verband noemt [eiser] specifiek de grootte van het voordeel (sub d). De ernst van een vermoeden (sub b) en de aard van de relatie (sub c) staan niet ter discussie. Datzelfde geldt voor de vermogensverschaffing (sub a). Op de zitting heeft [eiser] namelijk aangegeven dat er strikt genomen sprake is van vermogensverschaffing in bovengenoemde zin. [A] heeft strafbare feiten gepleegd waarmee voordeel is verkregen en [A] is indirect (via [onderneming 6] ) vermogensverschaffer van [ondernemingen 1 en 2] . 3.1.3 Naast de vraag of een ernstig gevaar in voornoemde zin bestaat, verschillen partijen van mening over de vraag of de Ksa niet had moeten volstaan met het verbinden van voorschriften aan de vergunningen in plaats van de intrekking daarvan. 3.2 Ernstig gevaar 3.2.1 [eiser] voert aan dat er geen ernstig gevaar is dat de vergunning zal worden gebruikt om voordeel te benutten. Hij noemt ter onderbouwing van dit standpunt een aantal argumenten die de rechtbank hierna bespreekt. De rechtbank komt tot de conclusie dat de Ksa heeft kunnen aannemen dat sprake is van een ernstig gevaar dat de vergunningen worden gebruikt om voordeel verkregen uit strafbare feiten te benutten. Ontnemingsmaatregel en beslag door het openbaar ministerie 3.2.2 Volgens [eiser] is van belang dat de lening die [onderneming 6] van [A] heeft ontvangen, niet meer kan worden benut. Er ligt beslag op de vordering van [A] op [onderneming 6] en de strafrechter heeft aan [A] een ontnemingsmaatregel opgelegd die inmiddels onherroepelijk is geworden. Dat betekent volgens [eiser] dat de Staat ‘definitief in de rechten van [A] als schuldeiser van [eiser] is getreden’. 3.2.3 De rechtbank stelt voorop dat het voordeel dat is behaald met de criminele activiteiten van [A] nog altijd onderdeel is van het vermogen van [ondernemingen 1 en 2] . [eiser] en [ondernemingen 1 en 2] kunnen de vergunningen gebruiken om dit voordeel te benutten. De onherroepelijke ontnemingsmaatregel die aan [A] is opgelegd, verhindert dat niet. Datzelfde geldt voor het beslag dat door het openbaar ministerie is gelegd op de vordering van [A] op [onderneming 6] . Dit beslag betekent namelijk alleen dat als [onderneming 6] gaat aflossen op de lening, het haar niet vrij staat om aan [A] te betalen. Verder is niet gesteld of gebleken dat het voordeel niet langer onderdeel uitmaakt van het vermogen van [ondernemingen 1 en 2] en/of dat [ondernemingen 1 en 2] dit voordeel niet kunnen benutten. De Ksa heeft daarom terecht aangenomen dat er een ernstig gevaar is dat [ondernemingen 1 en 2] het voordeel uit strafbare feiten met gebruik van de vergunningen kunnen benutten. Doorknippen financiële banden 3.2.4 [eiser] wijst er verder op dat hij probeert om de financiële banden met [A] te doorbreken door verkoop van de gokhallen en de aandelen in [ondernemingen 1 en 2] aan [ondernemingen 4 en 5] , waarbij de verkoopopbrengst direct naar de Staat zal worden overgemaakt ter aflossing van de openstaande schuld. Hiertoe is de koopovereenkomst met [ondernemingen 4 en 5] gesloten, genoemd in overweging 1.1.7. Alleen die koopovereenkomst en daarmee de intentie tot verkoop maakt volgens [eiser] al dat er geen ernstig gevaar bestaat. Voor zover er echter eerst een daadwerkelijke knip in de financieringsrelatie met [A] moet zijn gezet om niet langer van een ernstig gevaar te kunnen spreken, wijst [eiser] erop dat het niet aan hem te wijten is dat het zover nog niet is gekomen. Het openbaar ministerie zit bewust stil om ervoor te zorgen dat hij aan de leningen van [A] gebonden blijft. Daarnaast staan de gemeente [plaats] en de Ksa aan de levering van de gokhallen en aandelen in de weg. Omdat zij niet meewerken aan het verlenen van de benodigde vergunningen aan [ondernemingen 4 en 5] , kan die levering namelijk – gelet op de voorwaarde in de koopovereenkomst – niet plaatsvinden. 3.2.5 De rechtbank vindt niet dat de Ksa de intentie van [eiser] om de financiële banden met [A] te doorbreken voldoende heeft moeten vinden om (de ernst van) het gevaar weg te nemen. Het voordeel is namelijk nog altijd onderdeel van het vermogen van [ondernemingen 1 en 2] en de enkele intentie om hiervan afstand te doen bij wijze van het sluiten van de koopovereenkomst, maakt niet dat [ondernemingen 1 en 2] het voordeel niet langer kunnen benutten. Daarbij vindt de rechtbank relevant dat het de keuze van [onderneming 6] en [ondernemingen 1 en 2] is geweest om de gokhallen en de aandelen te verkopen onder de voorwaarde dat [ondernemingen 4 en 5] over alle vergunningen beschikken. Zij hadden de contractsvrijheid om die afspraak te maken, maar [eiser] kan als (middellijk) bestuurder van deze bedrijven vervolgens niet naar de overheid wijzen als boosdoener. Zij hadden er ook voor kunnen kiezen om de gokhallen en de aandelen aan [ondernemingen 4 en 5] of aan een ander te verkopen zonder deze voorwaarde of om op een andere manier de financiële middelen te regelen om de lening van [A] af te lossen. Dat het openbaar ministerie bewust zou stilzitten betekent verder – wat er van die stelling ook zij – evenmin dat er niet langer een ernstig gevaar bestaat dat de vergunningen worden gebruikt om het voordeel te benutten. De beroepsgrond slaagt niet. Intrekking exploitatievergunningen gokhallen 3.2.6 [eiser] voert verder aan dat geen sprake meer is van ernstig gevaar, omdat de burgemeester de exploitatievergunningen heeft ingetrokken naar aanleiding van de banden met [A] . 3.2.7 De rechtbank deelt dit standpunt niet. [eiser] miskent hiermee namelijk dat de activiteit die was toegestaan met de door de burgemeester ingetrokken vergunningen betrekking had op het exploiteren van de gokhallen, terwijl het hier gaat om het exploiteren van speelautomaten. Ook zonder toestemming voor het exploiteren van de twee gokhallen in [plaats] , konden [ondernemingen 1 en 2] de Ksa-vergunningen gebruiken voor het exploiteren van speelautomaten elders. De intrekking van de burgemeestersvergunningen nemen het ernstige gevaar dus niet weg. Grootte van het voordeel 3.2.8 [eiser] wijst er verder op dat de Ksa niet precies genoeg is geweest bij het vaststellen van de grootte van het verkregen wederrechtelijk voordeel.