ECLI:NL:RBMNE:2024:276

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummers: UTR 23/608 en UTR 23/676 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 januari 2024 in de zaak tussen 1. [eisers 1] en 62 anderen allen uit [plaats] , eisers (UTR 23/608) 2. [eiser 2]uit [plaats] , eiser (UTR 23/676) (gemachtigde: mr. M.A. de Boer), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder (gemachtigde: mr. H. van Gellekom). Als derde-partijen nemen aan de zaken deel: 1. [derde partij sub 1] B.V.gevestigd in [vestigingsplaats 1] 2. [derde partij sub 2] B.V.gevestigd in [vestigingsplaats 2] Partijen worden hierna aangeduid als eisers 1, eiser 2, het college, [derde partij sub 1] en [derde partij sub 2] . Inleiding 1. Deze zaken gaan over de omgevingsvergunning voor het toestaan van het gebruik van de verdiepingen van het pand [adres] en [nummer 1] in [plaats] als zelfstandige kantoorruimte. 2. Op de begane grond van het pand is een kinderdagverblijf gevestigd. Dat deel van het pand en de eerste verdieping hebben huisnummer [nummer 2] . In 2021 is aan de tweede verdieping huisnummer [nummer 3] toegekend en aan de derde verdieping en de zolder huisnummer [nummer 1] . Het pand heeft een maatschappelijke bestemming en ligt in het gebied dat in 2013 als beschermd stadsgezicht is aangewezen. 3. [derde partij sub 1] is eigenaar van het hele pand. [derde partij sub 2] is hoofdhuurder van de verdiepingen van het pand en heeft op 13 juli 2022 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruik van de verdiepingen als zelfstandige kantoorruimte. Op 3 augustus 2022 heeft het college de omgevingsvergunning verleend. 4. Eisers zijn omwonenden van het pand en zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunning. Het college heeft het bezwaar van eisers met een besluit van 20 december 2022 ongegrond verklaard. Eisers 1 en eiser 2 hebben daartegen beroep ingesteld. 5. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 6. De rechtbank heeft de beroepen op 12 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben van eisers 1 de volgende personen deelgenomen: [eisers 1] , [eiser 3] , [A] en [B] . Verder waren eiser 2 en zijn gemachtigde aanwezig, de gemachtigde van het college, [C] en [D] , eigenaren van [derde partij sub 2] en [E] namens [derde partij sub 1] .

7. Voordat de rechtbank toekomt aan de inhoudelijke beoordeling van het geschil, moet zij beoordelen of alle eisers in beroep kunnen worden ontvangen. Eerst bezwaar maken is vereist 8. In artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is geregeld dat voordat beroep kan worden ingesteld tegen een besluit, eerst bezwaar dient te worden gemaakt. Verder bepaalt artikel 6:13 Awb dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft ingesteld. 9. Uit het dossier blijkt dat het bezwaarschrift is ingediend door 44 omwonenden. In het door eiser [eisers 1] ingediende pro forma beroepschrift van 25 januari 2023 staat dat het beroep is ingediend namens 44 omwonenden, maar later in beroep is deze groep omwonenden uitgebreid naar 62. De rechtbank stelt vast dat de volgende eisers geen bezwaar hebben gemaakt: [eiser 3] , [eiser 4] , [eiser 5] , [eiser 6] , [eiser 7] , [eiser 8] , [eiser 9] , [eiser 10] , [eiser 11] , [eiser 12] , [eiser 13] , [eiser 14] , [eiser 15] , [eiser 16] , [eiser 17] , [eiser 18] , [eiser 19] , [eiser 20] , [eiser 21] en [eiser 22] . Er zijn geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de rechtbank aanleiding ziet te oordelen dat het hen redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen bezwaar hebben gemaakt. De rechtbank zal het beroep voor zover ingediend door deze eisers daarom niet-ontvankelijk verklaren. Ontbrekende handtekeningen 10. Iemand die namens een ander beroep instelt, moet op verzoek van de rechtbank een machtiging indienen om aan te tonen dat hij namens die ander beroep mag instellen. Dit staat in artikel 8:24, tweede lid, van de Awb. Als dat niet gebeurt, kan de rechtbank het beroep op grond van artikel 6:6 van de Awb niet-ontvankelijk verklaren. 11. De rechtbank heeft eiser [eisers 1] op 14 februari 2023 en 3 mei 2023 schriftelijk in de gelegenheid gesteld om machtigingen over te leggen waaruit blijkt dat hij gemachtigd is om namens de groep omwonenden beroep in te stellen. Binnen de laatst gestelde termijn is een lijst met handtekeningen overgelegd. Omdat op deze lijst verschillende handtekeningen van eisers ontbreken, kan de rechtbank niet vaststellen of [eisers 1] bevoegd was om ook namens deze eisers beroep in te stellen. In november 2023 is nog een geactualiseerde handtekeningenlijst toegezonden, maar ook daaruit kan de bevoegdheid niet worden afgeleid, omdat deze lijst slechts een overzicht bevat van de omwonenden die bezwaar hebben gemaakt tegen de omgevingsvergunning en de recent verleende omgevingsvergunning voor het pand. Daaruit volgt niet dat [eisers 1] ook gemachtigd was om beroep in te stellen namens deze eisers. Omdat de eisers van wie de handtekening ontbreekt ook niet op de zitting aanwezig waren, verklaart de rechtbank het beroep ook niet-ontvankelijk voor zover ingediend namens [eiser 23] , [eiser 24] , [eiser 25] , [eiser 26] en [eiser 27] . Overige eisers zijn belanghebbenden 12. De overige eisers wonen aan de [straat 1] of aan de [straat 2] . De rechtbank oordeelt dat deze eisers mogelijk ruimtelijke gevolgen van enige betekenis kunnen gaan ondervinden van het gebruik van de verdiepingen van het pand de [adres] en [nummer 1] als zelfstandige kantoor. Zij kunnen daarom als belanghebbenden worden aangemerkt. Dit betekent dat de overige eisers wel in beroep kunnen worden ontvangen. Wettelijk kader (kruimelgeval) 13. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit planologisch strijdig gebruik. Het college heeft toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2 º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang gezien met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Het gaat om een zogeheten kruimelgeval. 14. Op grond van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Bor komen voor verlening van een omgevingsvergunning in aanmerking: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein. Wabo blijft van toepassing 15. Op 1 januari 2024 is de Wabo ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet. Toetsingskader 16. Een omgevingsvergunning kan bij toepassing van de afwijkingsbevoegdheid via een kruimelgeval slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat het college bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft. Dat betekent dat het college, indien de activiteit niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening is, de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechtbank toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. De rechtbank beoordeelt dit aan de hand van de beroepsgronden van eisers. Procedure zorgvuldig verlopen 17. Eisers 1 vinden dat het besluit onzorgvuldig en niet transparant tot stand is gekomen. De omgevingsvergunning is kort na de aanvraag al verleend en de omwonenden zijn daar in het geheel niet bij betrokken. Zij menen dat het college ten onrechte geen toepassing gegeven aan artikel 4:8 van de Awb, en stellen dat in strijd met het Gemeentelijke Coalitieakkoord 2022-2026 geen burgerparticipatie heeft plaatsgevonden. Eisers 1 voeren verder aan dat sprake is van ontoelaatbare gunning. Op de zitting is toegelicht dat daarmee de gang van zaken rondom de koop van het pand en het verzoek om splitsing van het pand in meerdere huisnummers is bedoeld. 18. De rechtbank oordeelt dat de door het college gevolgde procedure niet in strijd is geweest met enig wettelijk voorschrift of rechtsbeginsel. In dit geval is de reguliere voorbereidingsprocedure uit de Wabo van toepassing. Deze procedure is door het college ook gevolgd. Op grond van deze procedure hoeft geen inspraak of burgerparticipatie plaats te vinden voorafgaande aan de besluitvorming. Artikel 4:8 van de Awb, waar eisers op wijzen, verplicht evenmin tot het betrekken van de omwonenden bij de besluitvorming. Dit artikel gaat over het vooraf horen van andere belanghebbenden dan de aanvrager ter verificatie van gegevens die op hen betrekking hebben. Uit de wetsgeschiedenis van dit artikel volgt dat een beperkte hoorplicht is beoogd, in die zin dat voornoemde hoorplicht wordt beperkt tot de gevallen waarin het standpunt van de belanghebbende betekenis kan hebben voor een juiste vaststelling van de relevante feiten en belangen. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat dit artikel de strekking heeft een zorgvuldige voorbereiding te bevorderen en niet zozeer het bieden van de gelegenheid van inspraak. 19. Dat voordat de omgevingsvergunning werd verleend een huisnummerbesluit is genomen en dat de gemeente overleg heeft gehad met [derde partij sub 1] en [derde partij sub 2] over de invulling van het pand, geeft ook geen aanleiding voor het oordeel dat de besluitvorming onzorgvuldig is geweest. Eisers 1 hebben ook beroepsgronden aangevoerd tegen het huisnummerbesluit, maar dit huisnummerbesluit ligt niet in deze procedure ter beoordeling voor, zodat de rechtbank daarover niet kan oordelen. 20. Eisers 1 vinden de beslissing op bezwaar onzorgvuldig, omdat niet duidelijk is of de functiewijziging ook betrekking heeft op het aansluitend terrein.

34. De conclusie is dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. De beroepen van eisers 1, voor zover ontvankelijk, en eiser 2 zijn ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft en [adres] en [nummer 1] gebruikt mogen worden als zelfstandige kantoorruimte. 35. Eisers 1 en eiser 2 krijgen het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep: voor zover ingediend door [eiser 3] , [eiser 4] , [eiser 5] , [eiser 28] , [eiser 7] , [eiser 8] , [eiser 9] , [eiser 10] , [eiser 11] , [eiser 12] , [eiser 13] , [eiser 14] , [eiser 15] , [eiser 16] , [eiser 17] , [eiser 18] , [eiser 19] , [eiser 20] , [eiser 21] , [eiser 22] , [eiser 23] , [eiser 24] , [eiser 25] , [eiser 26] en [eiser 27] niet-ontvankelijk; voor het zover het is ingediend door de overige eisers 1 en eiser 2 ongegrond Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W.A. Schimmel, rechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: overzicht indieners van het beroep in zaak UTR 23/608 [eisers 1] [belanghebbende 1] [belanghebbende 2] [belanghebbende 3] [eiser 3] [belanghebbende 4] [belanghebbende 5] [eiser 4] [belanghebbende 6] [belanghebbende 7] [belanghebbende 8] [belanghebbende 9] [belanghebbende 10] [belanghebbende 11] [eiser 23] [belanghebbende 12] [eiser 24] [belanghebbende 13] [belanghebbende 14] [belanghebbende 15] [belanghebbende 16] [eiser 5] [eiser 6] [belanghebbende 17] [belanghebbende 18] [belanghebbende 19] [belanghebbende 20] [eiser 7] [belanghebbende 21] [belanghebbende 22] [belanghebbende 23] [belanghebbende 24] [belanghebbende 25] [belanghebbende 26] [belanghebbende 27] [belanghebbende 28] [belanghebbende 29] [belanghebbende 30] [eiser 25] [eiser 26] [belanghebbende 31] [belanghebbende 32] [eiser 8] [eiser 9] [eiser 10] [eiser 11] [eiser 12] [eiser 13] [eiser 14] [eiser 16] [eiser 15] [eiser 17] [eiser 18] [belanghebbende 33] [belanghebbende 34] [eiser 19] [belanghebbende 35] [eiser 20] [eiser 21] [belanghebbende 36] [belanghebbende 37] [belanghebbende 38] [eiser 22] Alle indieners van het beroep staan in de bijlage bij deze uitspraak vermeld. Kamerstukken II, 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 12, en Kamerstukken II, 1990/91, 21 221, nr. 5, blz. 67 en 70. Bijvoorbeeld de uitspraak van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1473. Bijvoorbeeld de uitspraak van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2779.

De rechtbank oordeelt dat voldoende duidelijk is dat het gebruik als zelfstandig kantoor vergund is voor de tweede en derde verdieping van het pand en de zolder. Het college heeft in de beslissing op bezwaar terecht vermeld dat voor de kelder, de begane grond, de eerste verdieping en het omliggende terrein de maatschappelijke bestemming blijft gelden. Verslag hoorzitting 21. Eisers 1 voeren aan dat het verslag van de hoorzitting niet compleet is. 22. In artikel 7:7 van de Awb staat dat van het horen een verslag wordt gemaakt. Dit verslag hoeft geen letterlijke weergave van het horen te bevatten. Voldoende is dat het verslag een zakelijke weergave inhoudt van wat op de hoorzitting is besproken. Artikel 7:7 van de Awb schrijft niet voor in welke vorm het verslag wordt opgemaakt. Omdat een verslag van de hoorzitting is gemaakt, is aan artikel 7:7 van de Awb voldaan. Dat dit verslag volgens eisers niet volledig is, geeft de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid. Eisers 1 hebben schriftelijk commentaar gegeven op het verslag en dit zal de rechtbank meenemen bij de inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit. Feitelijke gebruik omvat meer dan de kantoorfunctie 23. Eiser 2 en eisers 1 voeren aan dat de activiteiten van de huurders niet voldoen aan de definitie van zelfstandige kantoorruimte, omdat er ook productieactiviteiten plaatsvinden. Eiser 2 voert aan dat het college in ieder geval in de heroverweging redelijkerwijs had kunnen weten dat de verdiepingen voor ander doeleinden worden gebruikt. 24. Uitgangspunt is dat het college moet beslissen op een aanvraag zoals die is ingediend. Dat is vaste rechtspraak. [derde partij sub 2] is in het pand gevestigd en uit de stukken en de zitting is naar voren gekomen dat overige ruimtes door [derde partij sub 2] verhuurd (zullen) worden aan bedrijven in de creatieve sector. Omdat daarvoor geen passende gebruiksfunctie bestaat, heeft [derde partij sub 2] na overleg met de gemeente een aanvraag ingediend voor een kantoorfunctie. 25. De rechtbank volgt eiser 2 niet in zijn standpunt dat het college de aanvraag had moeten weigeren omdat duidelijk was dat de verdiepingen niet als zelfstandig kantoor zouden worden gebruikt. De verdiepingen worden in ieder geval deels gebruikt als kantoor en aan deze functie bestaat ook behoefte. Eiser 2 verwijst in dit verband nog naar de vaste rechtspraak van de Afdeling, die inhoud dat bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts dient te worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar dat mede dient te worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt gebouwd. Deze rechtspraak gaat hier echter niet op, omdat het daarbij gaat om de toetsing van het beoogde gebruik van een bouwplan. De strekking van deze rechtspraak is dat als redelijkerwijs valt aan te nemen dat een bouwwerk gebruikt gaat worden voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet, dit reden is om dat bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan te oordelen. In dit geval staat niet ter discussie dat het beoogde gebruik in strijd is met het bestemmingsplan, en is juist een omgevingsvergunning aangevraagd voor gebruik dat in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank ziet dan ook geen reden om de door eiser 2 aangehaalde rechtspraak analoog toe te passen bij een aanvraag als hier aan de orde, zoals eiser 2 op zitting heeft verzocht. 26. Verder oordeelt de rechtbank dat het college geen aanleiding heeft hoeven zien om [derde partij sub 2] in de gelegenheid te stellen om de aanvraag aan te passen zodat deze ook op gebruik voor kleinschalige bedrijfsactiviteiten zou zien. Dat op enig moment duidelijk is geworden dat de activiteiten van sommige huurders niet (volledig) binnen de kantoorfunctie passen, maakt dat niet anders. De vraag of het feitelijke gebruik in overeenstemming is met de vergunde situatie kan aan de orde gesteld worden in een handhavingszaak. Dat is overigens ook gedaan door eiser 2 en dat heeft tot een afwijzing van het handhavingsverzoek geleid vanwege concreet zicht op legalisatie. Inmiddels is een omgevingsvergunning verleend voor kleinschalige productieactiviteiten. Eisers zijn het daar ook niet mee eens, maar daarover kan de rechtbank in deze procedure niet oordelen nu die vergunningverlening in deze procedure niet voorligt. Ruimtelijke aanvaardbaarheid 27. Eisers 1 vinden de wijziging naar een kantoorfunctie niet passend. Zij vrezen voor verkeersaantrekkende werking en een toename van de parkeerdruk in de wijk als gevolg van de uitgifte van veel (bedrijfs)parkeervergunningen. 28. Bij de beoordeling van het parkeren heeft het college gekeken naar de maximale planologische mogelijkheid die het bestemmingsplan nu biedt. Binnen de maatschappelijke bestemming is een cultureel centrum/wijkgebouw mogelijk. Uit de bij het verweerschrift gevoegde Tabel Utrechtse auto parkeernormen 2012 volgt dat daarbij een parkeernorm geldt van minimaal 1 en maximaal 3 parkeerplaatsen per 100 m² bvo (bruto vloeroppervlak). De parkeernorm bij een kantoorfunctie bedraagt minimaal 0,60 en maximaal 1,3 parkeerplaatsen per 100 m² bvo en daardoor zal volgens het college geen sprake zijn van een toename van de parkeerdruk ten opzichte van wat onder de huidige bestemming mogelijk is. Gelet op de systematiek van het gemeentelijke parkeerbeleid, waarbij gekeken wordt naar de parkeerbehoefte per 100 m² bvo, heeft het college terecht geen rekening hoeven houden met het aantal bedrijven dat zich in het pand kunnen vestigen. In de vrees van eisers 1 dat veel parkeervergunningen verleend kunnen gaan worden voor het pand, heeft het college geen aanleiding hoeven zien om de functiewijziging als ruimtelijk onaanvaardbaar te beoordelen of een voorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden ter beperking van de uitgifte van parkeervergunningen, omdat ook binnen de maatschappelijke bestemming al meerdere parkeervergunningen (hadden) kunnen worden verleend. 29. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat de wijziging van het gebruik naar een kantoorfunctie niet tot een onevenredige parkeerdruk in de wijk zal leiden. Daarbij merkt de rechtbank ook nog op dat bij het verlenen van de omgevingsvergunning alleen rekening hoeft te worden gehouden met de parkeerbehoefte van de wijziging van het gebruik en niet met een eventueel al bestaand parkeerprobleem. Verder is ook niet gebleken dat als gevolg van de functiewijziging een onevenredig nadelig effect valt te verwachten op de verkeerssituatie op de [straat 1] of de [straat 2] . 30. Volgens eisers 1 is onvoldoende rekening gehouden met de ligging van het pand in beschermd stadsgezicht. Niet in geschil is dat het pand in het gemeentelijk beschermde stadsgezicht ‘ [stadsgezicht] ’ ligt. In het verweerschrift staat dat met de aanwijzing tot gemeentelijk beschermd stadsgezicht voornamelijk is beoogd om de historische bebouwing en de oude historisch structuren van [straat 1] en [straat 2] , waarvan de karakteristieke eind 19e- en vroeg 20e-eeuwse bebouwing deel uitmaakt, te beschermen. De rechtbank volgt het college in zijn standpunt dat de bestaande structuur en het uiterlijk van de bebouwing behouden blijven, omdat de omgevingsvergunning alleen ziet op een inpandige functiewijziging. Dat in de zolder een raam gerealiseerd moet worden om de ruimte als kantoor te kunnen gebruiken waardoor het beschermde stadsgezicht wordt aangetast, zoals eisers 1 stellen, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. De omgevingsvergunning ziet hier namelijk niet op. 31. Bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid heeft het college ook kunnen betrekken dat de functiewijziging past binnen het provinciaal beleid, omdat de oppervlakte kleiner is dan 1.500 m² en dat de functiewijziging vanuit economisch perspectief goed is voor de werkgelegenheid.