ECLI:NL:RBMNE:2024:270

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Lelystad Bestuursrecht zaaknummer: UTR 22/666 uitspraak van de meervoudige kamer van 24 januari 2024 in de zaak tussen Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. te Nijmegen, eiseres en het college van gedeputeerde staten van de provincie Lelystad, verweerder (gemachtigde: mr. S.J. van Winzum). Als derde-partij hebben aan de zaak deelgenomen: Hoogweg Paprikakwekerijen B.V. te Lelystad, hierna: de kwekerij (gemachtigde: mr. M.R. Plug) en de Staat der Nederlanden (de Minister voor Rechtsbescherming) Inleiding 1. Derde-partij exploiteert een glastuinbouwkwekerij in biologische blokpaprika’s aan de [adres] in [vestigingsplaats] . De kwekerij is eind 2019 opgericht op basis van een op 19 december 2019 verleende omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen, aanleggen of veranderen van een weg en uitrit, en handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening. Het bedrijf bestaat uit 46 hectare aan teeltruimtes (kassen), twee houtgestookte ketels van 14,9 megawatt, een centrale bedrijfsruimte en overige voorzieningen. Omvang van de kwekerij op het perceel. 2. In de stookketels wordt gemengd hout ingezet als brandstof voor de productie van de warmte in de teeltruimtes (kassen). De stookketels zorgen voor de uitstoot van stikstofoxiden (NOx) en ammoniak (NH3). Daarnaast zorgen de vervoersbewegingen op, van en naar het perceel voor de uitstoot van NOx. Voor de kwekerij is geen vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend. 3. Eiseres vindt dat er wél een Wnb-vergunning nodig is, en heeft het college daarom op 5 februari 2021 gevraagd om handhavend op te treden. Hierop heeft de kwekerij de voortoets ‘Wnb onderdeel stikstofdepositie’ van AAB NL van 10 maart 2021 overgelegd, met bijgevoegd meetrapport ‘Emissiemetingen aan de afgassen van twee biomassa centrales te [vestigingsplaats] ’ van KW3 Emissiemetingen van 9 maart 2021. Uit de voortoets volgt dat de stikstofdepositie van de kwekerij niet hoger is dan de depositie in de referentiesituatie (de akker- en glastuinbouw die op 10 juni 1994 op het perceel plaatsvond) zodat sprake is van intern salderen. Omdat bij intern salderen geen Wnb-vergunning is vereist en er dus geen sprake is van een overtreding, heeft het college het handhavingsverzoek van eiseres bij besluit van 30 juni 2021 (het primaire besluit) afgewezen. 4. Eiseres heeft bezwaar gemaakt. Het bezwaar is door de Bezwarencommissie provincie Flevoland op 28 september 2021 op een hoorzitting behandeld. Naar aanleiding hiervan heeft de kwekerij bij brief van 8 oktober 2021 een nadere toelichting gegeven op het brandstofgebruik in de stookketels. Verder heeft de kwekerij een aanvullende voortoets van AAB NL overgelegd waarin de feitelijke situatie op het perceel vanaf de referentiedatum van 10 juni 1994 nader is onderzocht en een nieuwe Aerius-berekening is gemaakt. Ook hieruit volgt dat de stikstofdepositie van de kwekerij, gelet op de depositie in de referentiesituatie, intern kan worden gesaldeerd op het perceel. Op 11 november 2021 heeft de bezwarencommissie haar advies uitgebracht. Bij besluit van 22 december 2021 (het bestreden besluit) heeft het college de afwijzing van het handhavingsverzoek van eiseres in stand gelaten. 5. Eiseres heeft beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De kwekerij heeft bij brief van 22 november 2022 gereageerd. Hierop heeft eiseres op 6 december 2022 gereageerd, waarna verweerder een aanvullend verweerschrift en een alternatieve voortoets van AAB NL heeft ingediend. De zaak is op 14 december 2023 bij de rechtbank op een zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Het college heeft zich ook laten vertegenwoordigden door zijn gemachtigde en door mr. H.F. Nazir, advocaat. Voor de kwekerij is verschenen haar financieel directeur, [A] , bijgestaan door haar gemachtigde.

Het beoordelingskader 6. Op 1 januari 2024 is de Wnb ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat het handhavingsverzoek van eiseres vóór die datum is ingediend, is in deze zaak de Wnb nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 2.9, eerste lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet. 7. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in geval van de overtreding van een wettelijk voorschrift, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet uitzicht op legalisering bestaat. Ook kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 8. Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden om zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Op grond van artikel 7.2, eerste lid, van de Wnb is het college in dit geval bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. 9. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (intern salderen), op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat die wijziging ‘significante gevolgen’ heeft zoals bedoeld in artikel 2.7 van de Wnb. Het project is dan niet vergunningplichtig op grond van de Wnb. Om vast te stellen of sprake is van significante gevolgen, moet een vergelijking worden gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. Als de wijziging of uitbreiding van een project ten opzichte van de referentiesituatie wél leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000gebied, dan moeten de gevolgen van die toename worden onderzocht (voortoets). Als uit dat onderzoek volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, dan is het project vergunningplichtig en moet alsnog een passende beoordeling worden gemaakt. 10. Als het gaat om bemesten kan de referentiesituatie worden ontleend aan het planologisch regime dat vanaf de referentiedatum voor de betreffende gronden ononderbroken geldt en waaruit volgt dat bemesten is toegestaan. Wel moeten de gronden vóór de referentiedatum al feitelijk worden bemest. Dit wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op de referentiedatum als landbouwgrond in gebruik waren. De referentiedatum is de datum waarop het relevante Natura 2000-gebied onder de bescherming van de Habitatrichtlijn is gekomen. De omvang van de referentiesituatie wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm (die geldt ten tijde van het nemen van het besluit) voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan. Specifiek voor gronden die vóór de referentiedatum als landbouwgrond werden gebruikt en waarvan uit het planologische regime volgt dat sinds de referentiedatum agrarisch grondgebruik en vanaf 2006 het gebruik als grasland is toegestaan, is de referentiesituatie van bemesten gelijk aan het aantal kilo’s stikstof dat volgens de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet op ‘grasland met volledig maaien’ op een bepaalde grondsoort mag worden gebracht. Het beroep 11. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit door het college niet zorgvuldig is voorbereid omdat de aanvullende voortoets niet als bijlage bij het besluit is meegestuurd. Verder voert eiseres aan dat het college ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de stikstofdepositie intern kan worden gesaldeerd. De voortoets met het meetrapport van KW3 Emissiemetingen, die het college daaraan ten grondslag heeft gelegd, is gebaseerd op slechts één dagmeting. Omdat de uitstoot van dag tot dag verschilt, is dat onvoldoende om te kunnen vaststellen of een installatie aan de geldende emissiegrenswaarden voldoet. Voor een betrouwbare beoordeling van de uitstoot op jaarbasis en de te verwachten effecten op omliggende Natura 2000gebieden, had het college de jaarvracht moeten berekenen door de geldende emissiegrenswaarden uit het Activiteitenbesluit te vermenigvuldigen met het jaardebiet. Het voorzorgsbeginsel uit de Habitatrichtlijn schrijft dat volgens eiseres impliciet voor. Bovendien worden bedrijven die wél een natuurvergunning aanvragen nu benadeeld, omdat hun aanvragen wél aan de strenge emissiegrenswaarden worden getoetst. 12. Volgens eiseres voldoet de voortoets met het meetrapport van KW3 Emissiemetingen niet aan de eisen die daaraan wordt gesteld in de NEN-EN 15259 en NEN-14792, zoals artikel 2.22 van de Activiteitenregeling voorschrijft. Een beschrijving van de brandstoffen en grondstoffen die worden gebruikt en een beschrijving van de bedrijfsomstandigheden waaronder de metingen zijn verricht, ontbreken. Ook had het college volgens eiseres geen waarde mogen toekennen aan de toelichting van de kwekerij op het brandstofgebruik in de stookketels (de brief van 8 oktober 2021), omdat de kwekerij niet onafhankelijk is. Bovendien is volgens eiseres aannemelijk dat er op aardgas is gestookt en niet, zoals de kwekerij stelt, op gemengd hout, omdat de aanwezigheid van stof en SO2 (zwaveldioxide) in het afgas niet zijn aangetoond en de meetwaarden voor NOx relatief laag zijn. 13. Op de zitting heeft eiseres zich nog op het standpunt gesteld dat het perceel bestaat uit zandgrond, zodat de omvang van de referentiesituatie niet gelijk kan worden gesteld met de (hogere) stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien op kleigrond. Het bestreden besluit is zorgvuldig voorbereid 14. De rechtbank ziet allereerst niet dat het college het bestreden besluit niet zorgvuldig zou hebben voorbereid. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat een mogelijke onregelmatigheid van ná de datum van het besluit de rechtmatigheid van dat besluit niet kan aantasten. Naar het oordeel van de rechtbank moet het niet meesturen van de aanvullende voortoets als bijlage bij het bestreden besluit als zodanig worden aangemerkt. Uit de tekst van het bestreden besluit blijkt immers duidelijk dat (de inhoud van) de aanvullende voortoets daar mede deel van uitmaakt. Eiseres had dit stuk gewoon kunnen opvragen bij het college. Deze beroepsgrond slaagt niet. De stikstofdepositie kan intern worden gesaldeerd 15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college ook voldoende gemotiveerd dat de stikstofdepositie van de kwekerij, gelet op de depositie in de referentiesituatie, intern kan worden gesaldeerd op het perceel. Zij overweegt daartoe als volgt. 16. Het college is allereerst terecht uitgegaan van 10 juni 1994 als referentiedatum, omdat dat het eerste aanwijzingsmoment is waarop één van de hier relevante Natura 2000gebieden, namelijk De Weerribben, onder de bescherming van de Habitatrichtlijn is gekomen. In de aanvullende voortoets is vervolgens uitgebreid onderzoek gedaan naar de feitelijke referentiesituatie op het perceel. Hieruit komt naar voren dat het perceel op 10 juni 1994 gebruikt werd als landbouwgrond, zodat, gelet op de onder overweging 10. genoemde rechtspraak van de Afdeling, als vaststaand kan worden aangenomen dat het perceel vóór de referentiedatum al feitelijk werd bemest. Op 10 juni 1994 waren er twee glastuinbedrijven op het perceel gevestigd, die zich nadien in lijn met verschillende meldingen en bouwvergunningen hebben uitgebreid (waaronder de uitbreiding en vernieuwing van kassen, de bouw van een warmtebuffer en de uitbreiding van een koelcel).

De rechtbank: verklaart het beroep ongegrond; veroordeelt de Staat tot het betalen van schadevergoeding aan eiseres tot een bedrag van € 500,--; veroordeelt de Staat in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 218,75. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es - de Vries, voorzitter, en mr. R.C. Stijnen en mr. N.H.J.M. Veldman Gielen, leden, in aanwezigheid van mr. N.K. Boer de Bruin, griffier. De beslissing is op 24 januari 2024 in het openbaar uitgesproken. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat. Zie de uitspraken van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 en 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507. Zie de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1737. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 20 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3560, en 4 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3668. Nr. 436935 over het voeren van verweer in procedures bij een bestuursrechtelijk college waarin verzocht wordt om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn door de bestuursrechter. Zie artikel 8:91, eerste lid, van de Awb, jo. artikel 8:94, tweede lid, van de Awb. ECLI:NL:HR:2023:1526.

Op topografische kaarten is nog twee jaar lang (1995-1996) een extra kas op het perceel te zien achter de [adres] die niet vergund is, maar deze kas lijkt onbereikbaar en ongebruikt te zijn gebleven tot de sloop ervan. Van de 71,6 hectare die de kwekerij van het perceel in eigendom heeft was op 10 juni 1994: 9,6 hectare in gebruik ten behoeve van glastuinbouw (inclusief de extra kas); 60,7 hectare in gebruik als boomgaard en ten behoeve van akkerbouw; 1,3 hectare in gebruik als overige erven. In de berekening van de uitstoot is het gebruik ten behoeve van glastuinbouw buiten beschouwing gelaten, waardoor van een worstcasescenario is uitgegaan (de uitstoot in de referentiesituatie was inclusief de 9,6 hectare aan glastuinbouw immers hoger geweest). Uit de Aerius-berekening, waarbij de default kengetallen uit Aerius zijn gebruikt, blijkt vervolgens van een totale uitstoot van 0,0 kg/j aan NOx en 1.662,7 kg/j aan NH3. Deze uitstoot resulteert maximaal in een stikstofdepositie van 0,09 mol/ha/j op één van de hier relevante Natura 2000-gebieden, namelijk De Weerribben. 17. In de voortoets is de gewijzigde situatie op het perceel in kaart gebracht. Voor het berekenen van de stikstofdepositie als gevolg van de paprikakwekerij zijn de twee stookketels en de vervoersbewegingen van belang geacht. Het aantal verkeersbewegingen op -, van - en naar het perceel is feitelijk vastgesteld. Over het brandstofgebruik heeft de kwekerij bij brief van 8 oktober 2021 toegelicht dat er gestookt wordt op gemengd tak-, top-, rond-, snoei- en overig hout waar de stookketels op willekeurige wijze mee worden gevuld. De metingen zijn door KW3 Emissiemetingen verricht op 25 februari 2021, waarbij de ketels zijn opgestookt tot een verbrandingsniveau van 25 C in de kassen. Bij de metingen is de uitstoothoogte en binnendiameter van de schoorstenen gebaseerd op ervaringsgetallen, en voor de uitstoot van de vervoersbewegingen is uitgegaan van de default kengetallen uit Aerius. De metingen van 25 februari 2021 zijn vervolgens geëxtrapoleerd naar een schatting op jaarbasis. Uit de Aerius-berekening, waarbij eveneens de default kengetallen uit Aerius zijn gebruikt, blijkt voor de gewijzigde situatie van een totale uitstoot van 5.952,77 kg/j aan NOx en 376,75 kg/j aan NH3. Deze uitstoot resulteert maximaal in een stikstofdepositie van 0,04 mol/ha/j op één van de hier relevante Natura 2000-gebieden, namelijk De Weerribben. Gelet op de stikstofdepositie van 0,09 mol/ha/j op dit gebied in de referentiesituatie, kan dus worden geconcludeerd dat de gewijzigde situatie niet leidt tot een toename, zodat sprake is van intern salderen. 18. Met de alternatieve voortoets in beroep heeft het college het planologische regime dat vanaf de referentiedatum van 10 juni 1994 voor het perceel gold inzichtelijk gemaakt en afgezet tegen de geldende stikstofgebruiksnormen. Het planologische regime bestaat uit de opeenvolgende bestemmingsplannen ‘Buitengebied 1977’ (vanaf 1977), ‘Landelijk gebied 2004’ (per 29 september 2005), en ‘Glastuinbouw […] ’ (per 18 februari 2010). Deze bestemmingsplannen stonden onbeperkt agrarisch gebruik van het perceel toe. Tot aan de invoering van de gewijzigde Meststoffenwet per 1 januari 2006, waar voor het eerst een stelsel van gebruiksnormen in was opgenomen, mocht het perceel dus onbeperkt worden bemest. De rechtbank stelt vast dat het college de referentiesituatie, gelet op de onder overweging 10. genoemde rechtspraak, ook gelijk had kunnen stellen met de gebruiksnorm van 385 stikstof kg/j die volgens de tabel in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet geldt voor grasland met volledig maaien op kleigrond. Uit de Aerius-berekening bij de alternatieve voortoets blijkt in dat geval van een totale uitstoot van 0,0 kg/j aan NOx en 3.844,12 kg/j aan NH3 in de referentiesituatie: een veel hogere uitstoot dan waar het college in de aanvullende voortoets op grond van de feitelijke referentiesituatie vanuit is gegaan. De rechtbank acht hiermee nogmaals bevestigd dat een worstcasescenario is toegepast. Dat overigens sprake zou zijn van zandgrond en daarmee van een lagere stikstofgebruiksnorm, zoals eiseres stelt, volgt de rechtbank niet. Uit de grondsoortenkaart bij het Besluit gebruik Meststoffen blijkt namelijk dat de bodem van het perceel van de kwekerij bestaat uit normale aardklei, zodat hier de gebruiksnorm voor grasland met volledig maaien op kleigrond geldt. Het Activiteitenbesluit is niet van toepassing 19. De rechtbank volgt eiseres niet in het betoog dat de emissiegrenswaarden uit het Activiteitenbesluit, al dan niet op grond van het voorzorgsbeginsel, van toepassing zouden zijn. Gelet op het geldende beoordelingskader hoefde het college enkel te onderzoeken of de paprikakwekerij op het perceel leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Het Activiteitenbesluit maakt geen deel uit van dit beoordelingskader. De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank twijfelt niet aan de zorgvuldigheid en juistheid van het onderzoek 20. Ook volgt de rechtbank eiseres niet in het betoog dat de voortoets met het meetrapport van KW3 Emissiemetingen niet aan de eisen zouden voldoen. Zoals gezegd maken het Activiteitenbesluit en daarmee ook de Activiteitenregeling waarin wordt verwezen naar de NEN-EN 15259 en NEN-14792, geen deel uit van het beoordelingskader. De rechtbank twijfelt niet aan de zorgvuldigheid en juistheid van het onderzoek door AAB NL en KW3 Emissiemetingen. De voortoets bevat onder meer een omschrijving van de bedrijfsomstandigheden waaronder de metingen zijn verricht, en het brandstofgebruik is door de kwekerij nader toegelicht. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten voor de conclusie dat er op aardgas zou zijn gestookt. Op de zitting heeft de kwekerij er nog op gewezen dat er geen gasleidingen naar het perceel zijn aangelegd, zodat stoken op aardgas überhaupt niet mogelijk is. Dat één dagmeting onvoldoende zou zijn volgt de rechtbank tot slot evenmin. De metingen zijn in de winter (het stookseizoen) verricht op 25 februari 2021, zodat aannemelijk is dat de meetwaarden op dat moment hoger waren dan gemiddeld in de rest van het jaar. Bovendien zijn de metingen geëxtrapoleerd naar een schatting op jaarbasis. De beroepsgrond slaagt niet. Het beroep is ongegrond 21. Het voorgaande betekent dat het college de afwijzing van het handhavingsverzoek van eiseres met het bestreden besluit terecht in stand heeft gelaten. Het beroep van eiseres is ongegrond. Voor een veroordeling in de proceskosten die eiseres in verband met haar beroep heeft gemaakt, bestaat dan ook geen aanleiding. De redelijke termijn is overschreden 22. Eiseres heeft de rechtbank verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 23. Gelet op dit schadeverzoek heeft de rechtbank de Staat der Nederlanden (hierna: de Staat) na sluiting van het onderzoek aangemerkt als derde-belanghebbende. Vanwege de Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014 heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om het onderzoek te heropenen. 24. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop een bezwaarschrift wordt ingediend tegen het primaire besluit. Voor de procedure in eerste aanleg is de redelijke termijn in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar duren en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar. Of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.