ECLI:NL:RBMNE:2024:1787

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: UTR 24/891 uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 maart 2024 in de zaak tussen 1. Stichting Fauna4lifegevestigd in Amstelveen, en 2. Stichting Animal Rightsgevestigd in Den Haag, verzoeksters (gemachtigde: mr. D. Delibes), en het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland, verweerder (gemachtigden: mr. R.D. Reinders en mr. R.L. Langeveld). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Faunabeheereenheid Flevoland uit Lelystad. Partijen worden hierna aangeduid als de stichtingen, gedeputeerde staten en de FBE. Inleiding 1. Gedeputeerde staten hebben op 14 december 2023 op grond van artikel 3.17 van de Wet natuurbescherming (Wnb) aan de FBE ontheffing verleend om in de periode januari 2024 tot en met april 2025 in de provincie Flevoland reeën te mogen doden met geweer, al dan niet voorzien van demper, in het belang van de verkeersveiligheid en ter voorkoming van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. 2. De stichtingen hebben bezwaar gemaakt tegen de ontheffing en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op dit verzoek van de stichtingen 3. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 14 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van de stichtingen, [A] namens de Stichting Fauna4life, de gemachtigden van gedeputeerde staten, mr. A.H. Tuitert, werkzaam als ecoloog en jurist bij de provincie, [B] en [C] namens de FBE.

Spoedeisend belang 4. De stichtingen willen met hun verzoek voorkomen dat reeën worden afgeschoten. De ontheffing geldt vanaf 1 januari 2024. Tussen partijen is niet in geschil dat er een spoedeisend belang is, omdat de FBE al gebruik maakt van de ontheffing.

5. De verwachting is dat gedeputeerde staten in juni 2024 op het bezwaarschrift van de stichtingen zal beslissen. De voorzieningenrechter zal beoordelen of het, gelet op de belangen die de betrokken partijen hierbij hebben, nodig is om de ontheffing in afwachting van de uitkomst van de bezwaarprocedure te schorsen. De voorzieningenrechter geeft daarvoor een voorlopige beoordeling van de rechtmatigheid van de verleende ontheffing en daarmee van de kans van slagen van het bezwaarschrift. Daarnaast weegt de voorzieningenrechter de belangen van partijen bij het al dan niet treffen van een voorlopige voorziening. Daarbij geldt dat hoe zekerder de voorzieningenrechter is over de rechtmatigheid van de ontheffing, hoe minder ruimte er is om gewicht toe te kennen aan de belangen van de stichtingen bij een schorsing daarvan. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een eventuele beroepsprocedure niet.

6. Op 1 januari 2024 is de Wnb ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de ontheffing is ingediend, is in deze zaak de Wnb met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 2.9, eerste lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet. 7. Het ree is opgenomen op de lijst van zoogdieren in onderdeel A van de bijlage, behorende bij artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wnb. Het opzettelijk doden van het ree is op grond van dit artikel verboden. Van dit verbod kan ontheffing worden verleend. 8. Gedeputeerde staten hebben de ontheffing verleend met toepassing van de artikelen 3.17, eerste lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.10, eerste en tweede lid, 3.25 en 3.26 van de Wnb. Uit deze artikelen volgt, voor zover van belang, dat gedeputeerde staten een ontheffing kunnen verlenen ter beperking van de omvang van de populatie reeën als een wettelijk noodzaakscriterium aan de orde is, geen andere bevredigende oplossing bestaat en de gunstige staat van instandhouding van reeën niet in gevaar komt. 9. Gedeputeerde staten hebben aan de ontheffing ten grondslag gelegd dat afschot van reeën nodig is:- in het belang van de verkeersveiligheid, en - ter voorkoming van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Verzoek gaat alleen over verkeersveiligheid 10. Op de zitting heeft de gemachtigde van de stichtingen bevestigd dat het verzoek niet is gericht tegen de ontheffing voor zover die is verleend ter voorkoming van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Het verzoek is uitsluitend gericht tegen de ontheffing voor zover verleend in het belang van de verkeersveiligheid.

11. Partijen zijn het eens over het toetsingskader en het beschermingsregime van het ree, maar de stichtingen vinden dat de onderbouwing van gedeputeerde staten van de noodzaak en de afwezigheid van andere bevredigende oplossingen niet voldoet aan de strenge eisen die uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgen. Zij betwisten dat de ontheffing nodig is in het belang van de verkeersveiligheid. Daarnaast stellen zij dat aanrijdingen met reeën doorgaans alleen materiële schade tot gevolg hebben en dat kan volgens de stichtingen niet onder het belang van verkeersveiligheid worden geschaard. De stichtingen voeren verder aan dat er andere bevredigende oplossingen bestaan. Tot slot is de ontheffing volgens de stichtingen ten onrechte ‘op voorhand’ verleend. De voorzieningenrechter zal deze gronden hierna bespreken. Is de ontheffing nodig in het belang van de verkeersveiligheid? 12. Het gaat in deze zaak om het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang uit artikel 3.17, eerste lid aanhef en onder b, ten derde, van de Wnb. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het belang van de verkeersveiligheid geschaard kan worden onder het belang van de openbare veiligheid. 13. De ontheffing is gebaseerd op het Faunabeheerplan Grote hoefdieren 2024-2028, dat op 6 september 2023 door gedeputeerde staten is goedgekeurd. Verder volgt uit de ontheffing dat waar nodig wordt teruggegrepen naar informatie uit het Faunabeheerplan Flevoland 2019-2023 en dat ook gebruik is gemaakt van het Aanbevelingsrapport ter vermindering van aanrijdingen met reeën in Flevoland van 26 januari 2023. 14. De ontheffing is geldig van 1 januari 2024 tot en met 30 april 2025. Dat is een vrij korte periode en dat heeft een reden. In de ontheffing is toegelicht dat populatiebeheer voor het ree in de toekomst zal worden ingezet op basis van adaptive management (lerend beheren). In het Faunabeheerplan Grote hoefdieren is voorgesteld om het beheer het eerste beheerjaar voort te zetten op basis van het beheer zoals dat in de periode 2019-2023 is gevoerd. Hiermee wordt de mogelijkheid geboden om het eerste jaar te gebruiken om het beheer om te zetten naar adaptive management. In dit tussenjaar valt dan geen leemte in het aantalsgerichte beheer, zodat er continuïteit blijft in het beheer ten behoeve van de verkeersveiligheid. 15. Ter onderbouwing van het standpunt dat afschot nodig is in het belang van de verkeersveiligheid staat in de ontheffing het volgende: “Bij reeën gaat het om een middelgroot hoefdier (gewicht 20-30 kg) dat tijdens een vlucht plotseling de weg oversteekt. Voor de directe schade bij een dergelijke aanrijding moet vanwege het kleinere formaat van dit dier gedacht worden aan materiële schade aan het betrokken voertuig en de dood of ernstige verwondingen voor het betrokken dier. In het FBP Grote hoefdieren wordt aangegeven dat er uit onderzoeken geen eensluidend oordeel is over of er een direct verband is tussen de dichtheid aan dieren in een gebied en het aantal aanrijdingen. Uit het FBP Grote hoefdieren blijkt echter dat op basis van de resultaten van het onderzoek naar de factoren bij aanrijdingen met wilde hoefdieren op de Veluwe en in de provincie Utrecht ook in Flevoland een dergelijke relatie wel wordt verwacht tussen het aantal aanrijdingen en de dichtheid aan reeën in de omgeving. Op bladzijde 33 van het Faunabeheerplan Grote hoefdieren staat hierover: De meetreeks 2013-2017 toont een lineair verband tussen het aantal getelde dieren en het aantal geregistreerde aanrijdingen, terwijl de meetreeks 2018-2022 als geheel clustert, met een uitschieter van de telling uit 2018. Deze clustering is een logisch en verwacht gevolg van de stabiele populatie in de periode 2018-2022. Als er inderdaad een verband bestaat tussen de populatiegrootte en het aantal aanrijdingen, dan zou immers bij een stabiele populatie ook een min of meer stabiel aantal aanrijdingen moeten worden geregistreerd.” 16. In de ontheffing is deze tabel met gegevens van de afgelopen jaren opgenomen: jaar 2019 2020 2021 Voorjaarsstand 2.945 3.087 2.943 Aantal aangereden reeën 367 403 493 Percentage 13% 13% 17% 17. Op basis van deze gegevens is in de ontheffing geconcludeerd dat het aantal aanrijdingen flink is toegenomen, ondanks het voornemen het aantal wildaanrijdingen terug te dringen. Dit is niet alleen zeer onwenselijk vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid, maar ook vanuit dierenwelzijn. Aangereden dieren sterven vaak een langzame dood. Volgens gedeputeerde staten moet niet alleen gezocht worden naar preventieve maatregelen om het aantal aanrijdingen aanzienlijk terug te brengen, maar zal tegelijkertijd ingegrepen moeten worden in de reeënstand nabij de locaties waar regelmatig aanrijdingen plaatsvinden. 18. De voorzieningenrechter overweegt dat uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat de lidstaten moeten waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en treffende motivering en dat de beste relevante kennis beschikbaar moet zijn voor de autoriteiten op het moment waarop zij vergunningen - in dit geval de verlening van een ontheffing - afgeven. De voorzieningenrechter zal dit kader ook hanteren, ook al valt het ree niet onder de bescherming van de Habitatrichtlijn. Zij vindt hiervoor steun in rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).Dit betekent dat de voorzieningenrechter zal beoordelen of het standpunt van gedeputeerde staten dat populatiebeperking van reeën nodig is in het belang van de verkeersveiligheid nauwkeurig en treffend is gemotiveerd. Daarbij is van belang dat gedeputeerde staten beoordelingsruimte hebben bij de invulling van het begrip ‘verkeersveiligheid’. 19. De stichtingen wijzen er weliswaar terecht op dat in het Faunabeheerplan Grote hoefdieren staat beschreven dat verschillende studies geen eenduidig resultaat laten zien tussen de aanwezige dichtheid van dieren en het aantal aanrijdingen, maar het Faunabeheerplan Grote hoefdieren bevat ook informatie over de reeënpopulatie en het aantal aanrijdingen met reeën in de provincie Flevoland. Op pagina 34 staat een grafiek, waarin de relatie tussen de populatiegrootte en het aantal aanrijdingen in de periode 2013-2022 is weergegeven. De gegevens over de periode 2013-2017 zijn met blauwe bolletjes weergegeven en de gegevens over de periode 2018-2022 met rode bolletjes. Dit onderscheid is gemaakt omdat de telmethodiek in 2018 is gewijzigd. 20. De voorzieningenrechter overweegt dat de meetreeks 2013-2017 een lineair verband laat zien tussen het aantal getelde dieren en het aantal geregistreerde aanrijdingen. De meetreeks 2018-2022 laat een clustering zien die volgens het Faunabeheerplan Grote hoefdieren het gevolg is van de stabiele populatie in de periode 2018-2022.

36. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat de FBE gebruik mag blijven maken van de ontheffing. 37. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2024. griffier voorzieningenrechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open. Bijvoorbeeld het arrest van 23 april 2020, ECLI:EU:C:2020:291 (Commissie/Finland). Uitspraak van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4116 Uitspraak van 24 februari 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:664. ECLI:NL:RBMNE:2022:665 (nulstandsbeleid wilde zwijnen). Uitspraak van 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3976. Uitspraak van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1547, overweging 7.1. Uitspraak van 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3976, overweging 6.2. Uitspraak van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9067.

Over deze jaren is geen lineair verband tussen de populatiedichtheid en het aantal verkeersongevallen met reeën te zien, maar uit de wet of rechtspraak volgt ook niet dat een lineair verband vereist is. In een uitspraak van deze rechtbank is eerder al geoordeeld dat een positieve relatie voldoende is. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter hebben gedeputeerde staten met een verwijzing naar de gegevens uit het Faunabeheerplan Grote hoefdieren voldoende inzichtelijk gemaakt dat er een positieve relatie bestaat tussen de omvang van de reeënpopulatie en de mate van verkeersveiligheid. 21. Dat in het Faunabeheerplan Grote hoefdieren verwezen wordt naar resultaten van twee onderzoeken naar de factoren bij aanrijdingen met wilde hoefdieren op de Veluwe en in de provincie Utrecht en dat een dergelijke relatie ook in Flevoland wordt verwacht, zoals de stichtingen naar voren hebben gebracht, laat onverlet dat deze (positieve) relatie door gedeputeerde staten vervolgens inzichtelijk is gemaakt met concrete gegevens van de provincie Flevoland. De verwijzing van de stichtingen naar de uitspraak van deze rechtbank van 24 februari 2022 leidt de voorzieningenrechter ook niet tot een ander oordeel, omdat de ontheffing niet slechts gebaseerd is op de verwachting dat de situatie in Flevoland hetzelfde is als in andere provincies. 22. In het verweerschrift hebben gedeputeerde staten toegelicht dat in Flevoland in 2023 486 reeën zijn aangereden en dat dit een valwildpercentage van 15% betekent. Gedeputeerde staten stellen onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling en de “Leidraad vermindering aanrijdingen reeën” van januari 2017 dat het algemeen gehanteerde uitgangspunt in Nederland is dat de verkeersveiligheid in het geding is als het valwildpercentage hoger is dan 5%. De voorzieningenrechter acht het niet onredelijk dat gedeputeerde staten zich achter dit uitgangspunt scharen. De tabel in de ontheffing zoals in overweging 16 weergegeven, laat aanzienlijk hogere valwildpercentage zien: 13% voor 2019 en 2020 en 17% voor 2021. 23. Het Faunabeheerplan Grote hoefdieren vermeldt dat bij aanrijdingen met het ree hoofdzakelijk gedacht moet worden aan materiële schade aan voertuigen en dat geen direct gevaar voor de bestuurder bestaat, omdat het ree over het algemeen te klein is om via de motorkap op de voorruit te belanden. Volgens de stichtingen valt alleen materiële schade niet onder de bescherming van de belangen van volksgezondheid en verkeersveiligheid. De voorzieningenrechter volgt de stichtingen hierin niet. Dat het bij aanrijdingen voornamelijk om blikschade zal gaan, sluit niet uit dat ook sprake kan zijn van letselschade, zeker bij kwetsbare weggebruikers zoals motorrijders. De voorzieningenrechter is bovendien van oordeel dat bij aanrijdingen met reeën hoe dan ook de verkeersveiligheid in het geding is, ongeacht de aard van de schade. Is afschot effectief en zijn er andere bevredigende oplossingen? 24. De stichtingen vinden dat onvoldoende is gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn. Gedeputeerde staten hebben gesteld dat afschot de meest effectieve oplossing is, maar de stichtingen wijzen erop dat uit de Wnb en de richtsnoer van de Europese Commissie niet volgt dat de meest effectieve oplossing gekozen moet worden. De stichtingen betwisten ook dat afschot een effectieve oplossing is voor het probleem. Zij menen dat er andere bevredigende oplossingen zijn. 25. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat de vraag of geen andere bevredigende oplossing bestaat, moet worden afgezet tegen het doel van de ingreep. Het doel van de ontheffing is het verminderen van het aantal aanrijdingen met reeën. In overweging 20 is het voorlopig oordeel gegeven dat gedeputeerde staten de positieve relatie tussen de populatiedichtheid en het aantal aanrijdingen toereikend hebben onderbouwd. Uit het Faunabeheerplan Grote hoefdieren volgt ook dat er onderzoeken zijn die deze relatie aantonen. Dat er ook onderzoeken zijn die geen die die relatie niet laten zien, leidt de voorzieningenrechter niet tot het oordeel dat afschot in het algemeen geen effectief middel is om het aantal aanrijdingen met reeën te beperken. 26. Uit de rechtspraak volgt dat niet vereist is dat alle maatregelen eerst moeten zijn getroffen voordat afschot wordt toegestaan. Wel moeten gedeputeerde staten aannemelijk maken dat andere maatregelen niet of onvoldoende tot het beoogde resultaat van minder aanrijdingen leiden. 27. De stichtingen wijzen op het rapport ‘De effectiviteit van maatregelen voor het reduceren van aanrijdingen met reeën’ van de WUR van 5 maart 2019. Daarin worden de oplossingen van een virtueel hekwerk, het vergroten van het zicht van bestuurders en het verminderen van de aantrekkelijkheid van de wegberm als de meest effectieve oplossingen genoemd. Verder verwijzen zij ook nog naar de effectieve oplossingen uit het onderzoek ‘Wildongevallen: preventieve maatregelen en hun toepassingsgebied’ van J.W. Ooms van mei 2010. 28. In de ontheffing is ingegaan op drie oplossingen: uitrasteren ter bescherming van vraat, vangen en levend afvoeren en anticonceptie. Gedeputeerde staten hebben gemotiveerd waarom deze drie oplossingen vanuit oogpunt van dierenwelzijn niet wenselijk zijn of praktisch niet uitvoerbaar. Uit de ontheffing en wat op zitting is besproken is naar voren gekomen dat ook de maatregelen uit het Faunabeheerplan Grote hoefdieren en het aanbevelingsrapport in aanmerking zijn genomen bij de beoordeling van het wettelijke vereiste of er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Op de zitting hebben gedeputeerde staten gereageerd op de mogelijkheden van snelheidsbeperking op wegen, bermbeheer en virtuele hekwerken en de nadelen hiervan toegelicht. Ook is toegelicht dat afschot niet op zichzelf staat, maar gezien moet worden in samenhang met alle andere maatregelen in de provincie om het aantal aanrijdingen met reeën te verlagen. Op plekken waar de meeste aanrijdingen plaatsvinden zijn al maatregelen getroffen zoals het plaatsen van waarschuwingsborden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben gedeputeerde staten in de ontheffing en de daaraan ten grondslag liggende documenten vooralsnog afdoende onderbouwd dat het treffen van preventieve maatregelen en verhogen van de aandacht van de weggebruiker ontoereikend zijn om het beoogde doel te bereiken. De voorzieningenrechter vindt wel dat gedeputeerde staten in de beslissing op bezwaar aan de hand van de bezwaargronden nader moet ingaan op de door de stichtingen genoemde alternatieve maatregelen. Is de ontheffing ‘op voorhand’ verleend? 29. De stichtingen betogen dat de ontheffing ten onrechte ‘op voorhand’ is verleend. Zij wijzen daarbij op een uitspraak van de Afdeling. Uit deze uitspraak volgt kortgezegd dat het niet is toegestaan om de beoordeling van de vraag of de ontheffing nodig is in een voorschrift door te schuiven naar een ander moment en aan een ander dan het bevoegd gezag (dat is hier gedeputeerde staten). 30. Op de zitting hebben de stichtingen toegelicht dat het werkplan uit voorschrift 20 het nadere afwegingsmoment is, omdat de provincie nog daarmee moet instemmen. Voorschrift 20 luidt als volgt: “Voor het voorgenomen afschot wordt per afschotperiode een in leefgebieden onderverdeeld werkplan opgesteld. Dit werkplan wordt ieder jaar voor 1 april vastgesteld door de FBE en aangeboden aan de provincie ter instemming. Dit plan omvat ten minste de volgende gegevens, uitgesplitst per WBE: a. de doelstand, zoals die is opgenomen in het FBP Flevoland 2019-2023; b. de actuele voorjaarsstand, zoals die op basis van tellingen aanwezig wordt geacht; c. de op de actuele voorjaarsstand berekende zomerstand; d. het feitelijk aantal te schieten dieren; (= zomerstand – doelstand) e. een actuele leefgebiedenkaart met daarop in ieder geval per WBE aangegeven de actuele knelpunten vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid.” 31.