ECLI:NL:RBMNE:2023:2868

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Lelystad Bestuursrecht zaaknummer: UTR 21/5086 uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juni 2023 in de zaak tussen Stichting Aanpak Misstanden Natuurbeheer, uit Doorn, eiseres en het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland, verweerder (gemachtigden: mr. E.C.M. Schippers en mr. L. Verhees) Verder heeft als partij aan het geding deelgenomen: Staatsbosbeheer, gevestigd in Amersfoort(gemachtigden: mr. A.J. Durville en mr. M. van Egmond). Partijen worden hierna aangeduid als Stamina, gedeputeerde staten en Staatsbosbeheer. Inleiding 1. Stamina heeft gedeputeerde staten verzocht om handhavend op te treden tegen het vangen van konikpaarden in de Oostvaardersplassen en het ergens anders laten doden van deze paarden. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van Stamina tegen de afwijzing van dit handhavingsverzoek. 2. Het gebied de Oostvaardersplassen is als Natura 2000-gebied aangewezen voor verschillende vogelsoorten uit de Vogelrichtlijn. Staatsbosbeheer is eigenaar en beheerder van het gebied. In de jaren 1990 zijn bewust grote grazers – edelherten, heckrunderen en konikpaarden – in het gebied uitgezet. De populatie grote grazers is in de loop van de jaren flink gegroeid. 3. Sinds 2017 is de provincie Flevoland verantwoordelijk voor het beleid over de Oostvaardersplassen. In 2018 is de keuze gemaakt om het aantal grote grazers terug te brengen, omdat de populatie grote grazers het maximum van de draagkracht van het gebied heeft bereikt. Concreet is in het beleid toen besloten het aantal edelherten terug te brengen naar 490 en het aantal heckrunderen en konikpaarden naar ieder 300. Populatiebeheer van edelherten en heckrunderen vindt plaats door afschot. Voor het afschieten van edelherten en heckrunderen hebben gedeputeerde staten aan Staatsbosbeheer op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) een opdracht of een ontheffing verleend. 4. Populatiereductie van konikpaarden vindt niet plaats door afschot in het gebied, maar op andere wijze. In een deel van de Oostvaardersplassen is een gebied van ongeveer 55 hectare in gebruik als vangweide om konikpaarden te vangen. Binnen de vangweide bevindt zich een met hekken afsluitbare vangkraal. Konikpaarden die in de vangkraal terecht komen worden sinds de zomer van 2021 verplaatst naar andere natuurgebieden (in het buitenland) of gaan naar de slachterij. Aan het vangen, afvoeren en elders doden van konikpaarden ligt geen publiekrechtelijk besluit van gedeputeerde staten ten grondslag. Stamina is van mening dat daarvoor een opdracht in de zin artikel 3.18 van de Wnb is vereist en dat zonder die opdracht sprake is van een overtreding. Daarom heeft zij bij gedeputeerde staten een handhavingsverzoek ingediend.

5. Stamina heeft het handhavingsverzoek gedaan op 18 juni 2021. Met de uitspraak van 23 juni 2021 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank een verzoek om een voorlopige voorziening te treffen, afgewezen. 6. Gedeputeerde staten hebben het handhavingsverzoek met het besluit van 4 augustus 2021 afgewezen. Deze afwijzing is met de beslissing op bezwaar van 17 december 2021 in stand gebleven. Stamina heeft daartegen beroep ingesteld. 7. Gedeputeerde staten hebben verweerschriften ingediend. 8. De zaak is behandeld op de zitting van 6 april 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van gedeputeerde staten en Staatsbosbeheer. Stamina heeft zich afgemeld voor de zitting.

9. De rechtbank beoordeelt of gedeputeerde staten het handhavingsverzoek terecht hebben afgewezen. Procesbelang 10. Na de zitting, op 11 mei 2023, heeft de provincie Flevoland op haar website het bericht geplaatst dat het aantal grote grazers in de Oostvaardersplassen, waaronder de konikpaarden, op het gewenste niveau is. In dit bericht staat dat het aantal konikpaarden is teruggebracht naar 330. De rechtbank heeft hierin geen aanleiding gezien om het onderzoek te heropenen en oordeelt dat Stamina ook nu nog procesbelang heeft bij een inhoudelijke behandeling van haar beroep. De vangweide met vangkraal bestaat immers nog en de rechtbank vindt het aannemelijk dat die weer zal worden gebruikt voor het vangen en laten doden van konikpaarden. Stamina heeft daarom belang bij een beoordeling van de vraag of dat een overtreding van de Wnb oplevert. Omvang van het geding 11. Stamina heeft aan haar handhavingsverzoek ten grondslag gelegd dat konikpaarden zonder opdracht in de zin artikel 3.18 van de Wnb worden gevangen en elders gedood. In beroep heeft Stamina ook gesteld dat het vangen en doden van konikpaarden in strijd is met de zorgplicht uit de Wnb en dat daarvoor een natuurvergunning is vereist. Op de zitting hebben gedeputeerde staten het standpunt ingenomen dat deze aanvullingen buiten de reikwijdte van het handhavingsverzoek vallen. 12. De rechtbank oordeelt dat de reikwijdte van Stamina’s handhavingsverzoek niet is uitgebreid nadat gedeputeerde staten daarop hebben beslist. Het handhavingsverzoek ziet nog steeds ziet op het vangen en ergens anders doden van konikpaarden en daarmee op dezelfde feitelijkheden. Er is geen rechtsregel die zich ertegen verzet dat in een later stadium – in dit geval in beroep – andere wettelijke bepalingen worden genoemd waarmee dit feitelijke handelen van Staatsbosbeheer in strijd zou zijn. De beroepsgronden over de zorgplicht en de natuurvergunningplicht zullen daarom ook beoordeeld worden. Oordeel rechtbank 13. De rechtbank stelt bij de beoordeling voorop dat gedeputeerde staten alleen bij een overtreding van een wettelijk voorschrift de bevoegdheid hebben om handhavend op te treden. 14. De rechtbank komt tot het oordeel dat geen sprake is van een overtreding. Voor het vangen en doden van konikpaarden is geen opdracht op grond van artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb nodig. Het vangen van konikpaarden is ook niet in strijd met de zorgplicht uit artikel 1.11 van de Wnb of vergunningplichtig op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. De conclusie van de rechtbank is dat gedeputeerde staten het handhavingsverzoek terecht hebben afgewezen, omdat niet is vast komen te staan dat Staatsbosbeheer ten aanzien van de konikpaarden een overtreding heeft begaan. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Geen opdracht vereist voor het vangen en doden van konikpaarden 15. Stamina voert aan dat het vangen en elders laten doden van konikpaarden zonder de vereiste opdracht in de zin van artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb plaatsvindt. Volgens Stamina vallen konikpaarden als ‘in het wild levende dieren’ onder het beschermingsbereik van de Wnb. De rechtbank legt hierna uit waarom zij het niet met Stamina eens is. 16. De rechtbank stelt voorop dat het konikpaard niet beschermd wordt door specifieke verbodsbepalingen uit de Wnb. Het is geen in het wild levende soort uit de Habitatrichtlijn, het Verdrag van Bern of het Verdrag van Bonn die op grond van artikel 3.5 wordt beschermd en het konikpaard staat ook niet op de lijst met diersoorten die behoort bij artikel 3.10. In de Wet natuurbescherming. Ook in andere wetten staat geen verbod om konikpaarden te vangen of te doden. 17. Artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb geeft gedeputeerde staten de bevoegdheid om een opdracht te verlenen om de omvang van de populaties van dieren te beperken die zijn aan te merken als exoten of verwilderde dieren. 18. In de Wnb is geen definitie opgenomen van ‘verwilderde dieren’. In de wetsgeschiedenis staat over verwilderde dieren dat dit voorheen gehouden dieren zijn die structureel niet meer onder de beschikkingsmacht van de eigenaar vallen, of hun nakomelingen. Verwilderde dieren moeten worden onderscheiden van dieren die ontsnapt zijn. Naar het oordeel van de rechtbank zijn konikpaarden aan te merken als verwilderde dieren. De konikpaarden in de Oostvaardersplassen vallen niet onder de beschikkingsmacht van Staatsbosbeheer of van iemand anders. Ze leven niet van nature in het wild en het zijn nakomelingen van konikpaarden die als gehouden dieren onder de beschikkingsmacht van hun eigenaar vielen, totdat zij in het gebied werden gelaten. 19. Omdat konikpaarden verwilderde dieren zijn in de zin van artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb, vallen zij onder de reikwijdte van deze bepaling en kunnen gedeputeerde staten een opdracht verlenen voor het terugbrengen van de populatie konikpaarden. Hierdoor kan in het midden blijven of de konikpaarden ook als exoten in de zin van deze bepaling kunnen worden aangemerkt. 20. Gelet op de formulering ‘gedeputeerde staten kunnen’ in artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb gaat het echter om een bevoegdheid van gedeputeerde staten om een opdracht te verlenen voor populatiebeheer van konikpaarden en niet om een verplichting. Hieruit vloeit voort dat een eigenaar of beheerder van een gebied ook vrijwillig kan overgaan tot populatiebeheer. Hierover staat in de wetsgeschiedenis dat het recht om de dieren te vangen of te doden aan de eigenaar of gebruiker van de grond toekomt en dat deze dus altijd zelf in de hand heeft wat er met deze dieren gebeurt. Dit betekent dat Staatsbosbeheer mag bepalen wat er met de konikpaarden gebeurt, mits daarbij de zorgplicht uit de Wnb in acht wordt genomen. De zorgplicht komt hierna aan de orde. Omdat gedeputeerde staten verantwoordelijk zijn voor het beheer van Natura 2000-gebieden, kan het geven van een opdracht door gedeputeerde staten op grond van artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb nodig zijn als een eigenaar of gebruiker niet wil meewerken aan de beperking van de populatie van verwilderde dieren of exoten. Daarvan is in dit geval geen sprake, omdat Staatsbosbeheer juist uitvoering geeft aan het provinciale beleid. 21. De rechtbank oordeelt dat voor het vangen en elders laten doden van konikpaarden geen opdracht nodig in de zin van artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb. Het uitvoeren van vrijwillig populatiebeheer van verwilderde dieren die niet door de Wnb beschermd worden, levert geen overtreding op. 22. Het voorgaande kan anders zijn als bij het beperken van de populatie van verwilderde soorten een geweer wordt gebruikt. Gedeputeerde staten hebben er in het verweerschrift terecht op gewezen dat uit artikel 3.26, eerste lid, onder d, ten derde, van de Wnb volgt dat het gebruik van het geweer is toegestaan voor de uitvoering van een opdracht in de zin van artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb. De Wnb kent geen afzonderlijke ontheffingsmogelijkheid voor het gebruik van een geweer voor populatiebeheer van verwilderde dieren, zodat dat alleen met een opdracht is toegestaan. Om die reden is voor het doden van heckrunderen en gewonde en gebrekkige heckrunderen en konikpaarden wel een opdracht verleend. Bij het beperken van de omvang van de populatie konikpaarden wordt door Staatsbosbeheer echter geen gebruik gemaakt van een geweer. Voor het terugbrengen van de populatie konikpaarden is dus ook geen opdracht vereist op grond van artikel 3.26, eerste lid, onder d, ten derde van de Wnb. 23. Stamina wijst nog op opdrachten die door het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland zijn verleend voor populatiebeheer van verschillende verwilderde soorten in die provincie, die ook eerst worden gevangen en daarna pas worden gedood.

37. Uit het voorgaande volgt dat voor het vangen van konikpaarden geen opdracht of natuurvergunning nodig is en dat de zorgplicht niet is overtreden. In al het overige wat Stamina heeft aangevoerd, heeft de rechtbank ook geen overtreding van een wettelijk voorschrift kunnen vaststellen. Gedeputeerde staten waren daarom niet bevoegd om handhavend op te treden tegen Staatsbosbeheer, zodat zij het handhavingsverzoek terecht hebben afgewezen. 38. Het beroep is ongegrond. Stamina krijgt geen gelijk. Dat betekent dat Staatsbosbeheer de konikpaarden mocht vangen en uit het gebied mocht plaatsen tot aan de doelstand. 39. Stamina krijgt het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzitter, en mr. E.M. van der Linde en mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2023. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. ECLI:NL:RBMNE:2021:2892. Kamerstukken II 2011-2012, 33 348, nr. 3, p. 268. Kamerstukken II 2011-2012, 33 348, nr. 3, p. 181. Arrest van 11 april 2017, ECLI:NL:GHARL:2017:3122. Kamerstukken II 2011/12, 33348, 3, p. 66 t/m 69. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:622. ECLI:EU:C:2018:883. Stamina noemt twee rapporten van Wageningen Environmental Research: ‘Uitplaatsing van grote grazers uit de Oostvaardersplassen: een Quickscan van potentiële uitzetgebied’ uit 2018 en het rapport ‘Status Bever in Nederland’ uit 2016. Ook wijst zij op delen uit het artikel ‘Animal Conservation in the Twenty-First Century’ van H.A.H. Jansman uit 2021.

Daarin ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat in dit geval sprake is van een overtreding van een wettelijke bepaling. 24. Omdat voor het terugbrengen van de populatie konikpaarden met behulp van een vangweide en vangkraal geen opdracht is vereist op grond van de Wnb, hoeven de vangweide en vangkraal – anders dan Stamina meent – niet aangewezen te worden als middel op grond van artikel 3.25, eerste lid, van de Wnb. Die bepaling is immers alleen van toepassing als een opdracht wordt verleend. Geen overtreding van de zorgplicht 25. Stamina voert verder aan dat het vangen van konikpaarden in strijd is met de zorgplicht uit artikel 1.11. Wnb. Zij meent dat aan deze populatie konikpaarden op grond van deze zorgplicht een verdergaande bescherming toekomt dan de bescherming die op grond van de zorgplicht in het algemeen geldt voor verwilderde dieren. Daarbij wijst Stamina erop dat de konikpaarden in 1984 bewust in de Oostvaardersplassen zijn uitgezet vanwege hun belangrijke rol bij het behalen van de instandhoudingsdoelen van de beschermde vogelsoorten. Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft de konikpaarden in een arrest uit 2017 bovendien als gehouden wilde dieren aangemerkt. Daarom vindt Stamina dat gedeputeerde staten hadden moeten beoordelen of er alternatieven zijn om de populatie te beperken. 26. De algemene zorgplicht uit artikel 1.11, eerste lid, van de Wnb houdt in dat een ieder voldoende zorg in acht neemt voor Natura 2000-gebieden, bijzondere nationale natuurgebieden en voor in het wild levende dieren en planten en hun directe leefomgeving. In het tweede lid van artikel 1.11 is neergelegd dat de zorgplicht in elk geval inhoudt dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor in het wild levende dieren kunnen worden veroorzaakt, dergelijke handelingen achterwege laat, dan wel, indien dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd, de noodzakelijke maatregelen treft om die gevolgen te voorkomen, of voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk beperkt of ongedaan maakt. 27. In de wetsgeschiedenis staat over de zorgplicht het volgende: “Het uitgangspunt van de zorgplicht is dat burgers, ondernemers en overheden alle handelingen die nadelige gevolgen kunnen hebben voor in het wild levende planten en dieren, hun directe leefomgeving of een Natura 2000-gebied achterwege laten. Dat brengt met zich dat degene die een bepaalde handeling wil verrichten die gevolgen voor natuurwaarden zou kunnen hebben zich daaraan voorafgaand op de hoogte stelt van de aanwezige natuurwaarden, de kwetsbaarheid ervan en de mogelijke gevolgen daarvoor van zijn handelen en zo nodig een ecoloog raadpleegt.” Verder staat in de wetsgeschiedenis dat bij niet nakoming van de zorgplicht bij het verrichten van een handeling, de zorgplicht de nodige handvatten voor het bevoegd gezag biedt om op te treden, ook al is de norm open geformuleerd en niet vervat in precieze verboden. Voor de bescherming van dieren en planten van soorten waarvoor geen specifiek beschermingsregime geldt op grond van het voorgestelde hoofdstuk 3, heeft de zorgplicht volgens de wetsgeschiedenis nadrukkelijk ook zelfstandig betekenis. Daarbij is overwogen dat op grond van de zorgplichtbepaling schadelijke handelingen van welke aard ook ten aanzien van deze dieren en planten in beginsel achterwege moeten worden gelaten. Mocht dat redelijkerwijs niet kunnen worden gevergd, dan brengt de zorgplicht hier met zich dat maatregelen worden genomen om schadelijke gevolgen te voorkomen, althans zoveel mogelijk te beperken, en – als schade toch is optreedt – ongedaan te maken. 28. De rechtbank overweegt dat de zorgplicht uit de Wet natuurbescherming een open norm is. Dat neemt niet weg dat het niet naleven van de zorgplicht een overtreding oplevert, waartegen handhavend kan worden opgetreden. De aard van de zorgplicht als open norm brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich mee dat een overtreding zich slechts kan voordoen in gevallen waarin ernstige nadelige gevolgen voor de in artikel 1.11, eerste lid, van de Wnb genoemde gebieden en soorten optreden of acuut dreigen op te treden, terwijl de Wnb er niet op andere wijze in voorziet om die gevolgen te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken. Voor de invulling van de reikwijdte van de zorgplicht uit de Wnb sluit de rechtbank aldus aan bij de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de zorgplicht uit artikel 1.1.a, van de Wet milieubeheer. 29. Bij de beoordeling van de vraag of de zorgplicht is geschonden, hanteren gedeputeerde staten het uitgangspunt van onnodig lijden van konikpaarden. De rechtbank vindt dit een redelijk criterium om te beoordelen of sprake is van het optreden of acuut dreigend optreden van ernstige nadelige gevolgen voor deze in het wild levende dieren. De rechtbank is het vervolgens ook met gedeputeerde staten eens dat de manier waarop de konikpaarden door Staatsbosbeheer worden gevangen in overeenstemming is met de zorgplicht. Van lijden of onnodig lijden is geen sprake. De konikpaarden lopen immers zelf de vangweide en de vangkraal in. De reikwijdte van de zorgplicht stopt hier en strekt zich niet uit tot het afvoeren en doden in het slachthuis. Als de konikpaarden eenmaal zijn gevangen, dan zijn het geen in het wild levende dieren meer, maar komen ze onder structurele beschikkingsmacht van Staatsbosbeheer. De konikpaarden worden dan gehouden dieren in de zin van de Wet Dieren. De beroepsgrond slaagt niet. 30. De rechtbank ziet geen aanleiding om een verdergaande zorgplicht aan te nemen en voor het populatiebeheer van de konikpaarden de eis te laten gelden dat er geen andere bevredigende oplossing is. Dat zou ingaan tegen de door de wetgever bedoelde systematiek. De rechtbank komt daarom niet toe aan de bespreking van Stamina’s beroepsgronden over alternatieven. Geen overtreding van de vergunningplicht 31. Stamina voert aan dat de levensvatbaarheid van de populatie konikpaarden in gevaar komt als de populatie afneemt tot 300. Volgens haar leidt dat tot significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van de beschermde vogelsoorten. Dat is in strijd met de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb en artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Ook vindt zij dat de hele populatie beschermd moet worden, als natuurlijk kenmerk van de Oostvaardersplassen. 32. Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb gaat over de vergunningplicht van projecten. Op grond van deze bepaling is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Deze bepaling is de implementatie van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. 33. De rechtbank moet de vraag beantwoorden of het verkleinen van de populatie konikpaarden tot 300 significante gevolgen kan hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied en daarmee een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb oplevert. 34. Tussen partijen is niet in geschil dat de konikpaarden vanwege de begrazing een functie vervullen in het ecosysteem van de Oostvaardersplassen, maar de rechtbank is het niet eens met Stamina dat de hele populatie konikpaarden beschermd moet worden. Dit volgt niet uit de Wnb of rechtspraak en valt ook niet af te leiden uit het arrest van 7 november 2018 van het Hof van Justitie waar Stamina naar verwijst. In dit arrest is overwogen dat typische habitats of soorten die in het gebied voorkomen, maar waarvoor het gebied niet is opgenomen, in de passende beoordeling moeten worden meegenomen wanneer zij noodzakelijk zijn voor de instandhouding van habitats en soorten waarvoor het beschermde gebied is aangewezen.