ECLI:NL:RBMNE:2023:1388

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: UTR 22/3787 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 maart 2023 in de zaak tussen [eiser] , uit [woonplaats] , eiser (gemachtigde: mr. A.S. Schollaardt), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Noordoostpolder, het college (gemachtigde: M.P. Lange). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen twee aan hem oplegde lasten onder dwangsom. 1.1. Eiser is eigenaar en verhuurder van de woningen aan de [adres 1] en de [adres 2] in [plaats] (de woningen). 1.2. Op 21 juli 2021 hebben twee toezichthouders van het college met ondersteuning van twee politiefunctionarissen in beide woningen een controle uitgevoerd naar ‘Ander woongebruik’. Van deze controles hebben de toezichthouders per woning een controlerapport opgesteld. Volgens het college hebben de toezichthouders geconstateerd dat de woningen worden gebruikt voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Omdat dit niet zonder omgevingsvergunning is toegestaan heeft het college aan eiser voor beide woningen een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom bekend gemaakt. Eiser heeft op deze voornemens gereageerd met een zienswijze. 1.3. Op 12 januari 2022 hebben twee toezichthouders van het college in het bijzijn van drie agenten van de politie [plaats] nogmaals een controle uitgevoerd in de woning aan de [adres 1] . Opnieuw werden volgens het college arbeidsmigranten in de woning aangetroffen. Hierop heeft het college met een besluit van 24 januari 2022 aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft eiser – op straffe van een dwangsom van € 10.000,- per week met een maximum van € 30.000,- – gelast om het gebruik van de woning voor het huisvesten van arbeidsmigranten voor 1 april 2022 te beëindigen en beëindigd te houden. 1.4. Ook bij en in de woning aan de [adres 2] is door twee toezichthouders van het college nog een aantal keer een controle ‘Ander woongebruik’ gehouden, namelijk op 8 september 2021, 24 januari 2022 en 7 februari 2022. De laatste keer in het bijzijn van twee wijkagenten van de politie [plaats] . Ook hier werden volgens het college elke keer arbeidsmigranten in de woning aangetroffen. Hierop heeft het college met een besluit van 15 februari 2022 aan eiser ook voor deze woning een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft eiser – op straffe van een dwangsom van € 10.000,- per week met een maximum van € 30.000,- – gelast om het gebruik van de woning voor het huisvesten van arbeidsmigranten voor 1 mei 2022 te beëindigen en beëindigd te houden. 1.5. Eiser is het niet eens met de aan hem opgelegde lasten en heeft bezwaar gemaakt tegen de lasten onder dwangsom. Met het bestreden besluit van 17 juni 2022 heeft het college de twee lasten onder dwangsom met een verbetering van de motivering in stand gelaten. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 1.6. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.7. De rechtbank heeft het beroep op 2 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, zij werd vergezeld door mr. J.L. Baar, en de gemachtigde van het college die werd vergezeld door mr. P.K. Mientjes.

Het toetsingskader en het geschil 2. Partijen zijn het er over eens en de rechtbank stelt ook vast, dat de woningen in het daarvoor geldende bestemmingsplan ‘ [plaats] -West’ (het bestemmingsplan) niet de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - ander woongebruik' hebben. En dus zijn woonvormen waarbij meerdere personen bij elkaar wonen, waarbij er geen continuïteit en onderlinge verbondenheid is van de desbetreffende samenstelling van personen, zoals arbeidsmigranten en studenten, zonder omgevingsvergunning in de woningen niet toegestaan, tenzij het college hiervoor een omgevingsvergunning heeft verleend. Het college heeft aan eiser geen omgevingsvergunningen verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de woningen. 3. Partijen verschillen met elkaar van mening of in de woningen sprake is van ander woongebruik als bedoeld in het bestemmingsplan en als dat al zo zou zijn, of eiser dan kan worden aangemerkt als de overtreder van het zonder omgevingsvergunning gebruiken van de woningen voor ander woongebruik. 4. De rechtbank beoordeelt of het college op grond van de bevindingen van de toezichthouders in de woningen heeft kunnen vaststellen dat sprake is van een overtreding en zo ja, of het college met het bestreden besluit terecht de aan eiser opgelegde lasten onder dwangsom in stand heeft gelaten. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 5. De rechtbank stelt daarbij voorop dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het college, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Als die bevindingen worden betwist, moet worden onderzocht of, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen, dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 6. Omdat de rechtbank het bestreden besluit toetst, toetst zij de situatie in de woningen tot aan het bestreden besluit en de controlerapporten die de toezichthouders tot de datum van dit besluit – dat is 17 juni 2022 – daarover hebben opgesteld. De overige door her college overgelegde controlerapporten laat de rechtbank bij de beoordeling van het beroep buiten beschouwing. Is sprake van een overtreding in de woning aan de [adres 1] ? 7. Bij de controle op 21 juli 2021 zijn in deze woning twee personen aangetroffen. In het controlerapport staat vermeld dat deze twee personen bewoners zijn van de woning. Beide personen beheersen alleen de Poolse taal, daarom hebben de toezichthouders via de politie een tolk ingeschakeld. De rechtbank kan uit het controlerapport niet opmaken of er een relatie is tussen de huurder van deze woning en de twee personen die de toezichthouders op 21 juli 2021 in de woning hebben aangetroffen. In het controlerapport staat slechts vermeld dat er een vermoeden is dat sprake is van een familierelatie van één persoon met de huurder, omdat de naam [naam] op beide identiteitsbewijzen voorkomt. In het controlerapport van 12 januari 2022 staan alleen feitelijke bevindingen vermeld, zoals de aanwezigheid van het aantal (beslapen) bedden en 20 paar schoenen in verschillende maten, zowel heren- als damesschoenen. De twee op deze datum aangetroffen personen willen niets verklaren over de duur van hun verblijf in de woning. Zij verklaren wel dat zij vrienden zijn van elkaar. 8. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de bevindingen die de toezichthouders op 21 juli 2021 en 12 januari 2022 hebben gedaan onvoldoende dat sprake is van een overtreding van het verbod om de woning zonder omgevingsvergunning te gebruiken voor ander woongebruik als bedoeld in het bestemmingsplan. Uit beide controlerapporten wordt niet duidelijk of er wel of geen sprake is van een onderlinge verbondenheid tussen de huurster van de woning en de bij de controles aangetroffen personen. 9. Anders is dit bij de controle die de toezichthouders in deze woning voorafgaand aan het bestreden besluit hebben uitgevoerd op 4 april 2022. Tijdens deze controle zijn vier personen in de woning aangetroffen, waaronder de huurster. De huurster van de woning heeft verklaard dat zij de andere personen die in de woning zijn aangetroffen niet kent. Ook een andere aangetroffen persoon heeft verklaard de andere personen die zijn aangetroffen niet te kennen en al twee jaar op het adres te wonen. De andere twee aangetroffen personen hebben verklaard in de woning te wonen en onderling wel een relatie te hebben, maar niet met de andere twee aangetroffen personen. 10. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat op grond van wat eiser aanvoert geen grond voor zodanige twijfel aan de bevindingen van de toezichthouders dat deze niet aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij acht de rechtbank met name van belang dat de toezichthouders bij deze controle een tolk hebben ingeschakeld en zij daarom niet twijfelt aan de juistheid van de verklaringen van de aangetroffen personen dat zij elkaar niet kennen en al langere tijd in de woning wonen. Dat alleen de verklaringen van de personen zonder daarbij de vragen van de toezichthouders in het controlerapport staan opgetekend maakt dit oordeel niet anders. 11. De conclusie van de rechtbank is dat het college aan de hand van de bevindingen van de toezichthouders tijdens de controle van 4 april 2022 in het bestreden besluit terecht heeft vastgesteld dat de woning aan de [adres 1] zonder omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt voor ander woongebruik en dat dus sprake is van een overtreding. Gelet op de verklaring van één van de aangetroffen personen duurt dit strijdig gebruik ten tijde van het bestreden besluit in ieder geval al twee jaar. Is sprake van een overtreding in de woning aan de [adres 2] ? 12. De rechtbank stelt voorop dat uit het controlerapport van 24 januari 2022 niets kan worden opgemaakt, omdat de aangetroffen personen dit keer niet wilden meewerken aan de controle. Dit controlerapport laat de rechtbank bij de beoordeling of in deze woning sprake is van een overtreding daarom buiten beschouwing. 13. Op de zitting heeft eiser toegelicht dat de huurders van de woning aan de [adres 2] [A] en [B] zijn. Zij hebben samen een relatie. Bij alle controles is tenminste één van deze twee huurders aangetroffen. Verder is bij twee controles de moeder van één van deze huurders aangetroffen. Bij deze personen is naar het oordeel van de rechtbank dus sprake van continuïteit en onderlinge verbondenheid. 14. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of dit ook geldt voor de andere personen die bij de controles in deze woning zijn aangetroffen. Bij de controle op 21 juli 2021 zijn nog twee andere personen aangetroffen. Door de toezichthouders is vastgesteld dat deze personen in het BRP niet op dit adres zijn ingeschreven. Eén van hen zou hebben verklaard wel bewoner te zijn en de ander zou hebben verklaard dat dit afhankelijk is van de situatie. De rechtbank stelt vast dat bij deze controle door de toezichthouders geen tolk is ingeschakeld. Zij is het met eiser eens dat in het controlerapport niet inzichtelijk is gemaakt of de aangetroffen personen de vragen goed hebben begrepen en of de verklaringen zonder tussenkomst van een tolk dus juist zijn weergegeven. Daarover ontbreekt een verklaring van de aangetroffen personen. Op 8 september 2021 is naast de eerder drie genoemde personen nog een vierde persoon aangetroffen in de woning. Op de zitting heeft het college toegelicht dat deze persoon een neef is van de één van de huurders. Deze persoon is ook weer aangetroffen tijdens de controle op 7 februari 2022. En toen was ook zijn broer in de woning aanwezig.

30. Het beroep is gegrond voor zover dat ziet op het gebruik van de woning aan de [adres 2] . De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen voor zover dat ziet op het gebruik van deze woning. De rechtbank zal de last onder dwangsom voor deze woning herroepen. Voor het overige zal de rechtbank het bestreden besluit in stand laten. Dat betekent dat ook de last onder dwangsom voor de woning aan de [adres 1] in stand blijft. Doordat eiser niet tijdig heeft voldaan aan de last voor deze woning zijn dwangsommen verbeurd. 31. Overigens betekent dit niet dat het huidige gebruik van de woning aan de [adres 2] in overeenstemming is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft zoals eerder aangegeven in haar oordeel niet de controlerapporten die zijn opgesteld nadat het bestreden besluit is genomen betrokken. Op grond van deze controlerapporten of op grond van volgende controles zou mogelijk wel vastgesteld kunnen worden dat in deze woning nu wel sprake is van een overtreding. Als dat het geval is heeft het college de beginselplicht om hier handhavend tegen op te treden. 32. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 597,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. Eiser heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten.De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.868,-.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond voor zover dat ziet op het gebruik van de woning aan de [adres 2] ; - vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin is beslist dat de last onder dwangsom voor de woning aan de [adres 2] in stand blijft; - herroept de last onder dwangsom voor de woning aan de [adres 2] ; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit; - voor het overige laat de rechtbank het bestreden besluit in stand; - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden; - veroordeelt het college tot betaling van € 2.868,- aan proceskosten aan eiser. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es-de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr.I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2023. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Artikel 17.1, aanhef en onder a, van de regels van het bestemmingsplan in combinatie met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3737. ECLL:NL:RVS:2023:579. Artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2574. Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 94. Bijvoorbeeld in de uitspraak van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:849, overweging 8.2. De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de uitspraak van 1 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:379.

Dit zou volgens eiser dus ook een neef zijn van één van de huurders. Daarnaast is tijdens de controle op 7 februari 2022 nog een andere persoon in de woning aangetroffen. Van deze persoon is de onderlinge relatie met de huurders onbekend. Hij heeft niet verklaard hoe lang hij in de woning verbleef. Eiser heeft op de zitting toegelicht dat deze laatstgenoemde persoon een bezoeker was. 15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met de controlerapporten van 21 juli 2021, 8 september 2021 en 7 februari 2022 onvoldoende aannemelijk gemaakt dat in deze woning sprake is van een overtreding. Van de meeste van de tijdens de diverse controles aangetroffen personen heeft het college vastgesteld dat sprake is van een onderlinge verbondenheid. Ook is bij deze personen sprake van continuïteit. Voor de drie personen waarbij de verbondenheid met de huurders tijdens de controles onduidelijk is gebleven, kan de rechtbank op basis van de controlerapporten niet vaststellen of dit bezoekers van de huurders van de woning waren of bewoners van de woning zijn. Immers bij geen van de gehouden controles op 21 juli 2021, 8 september 2021 en 7 februari 2022 is een tolk ingeschakeld en ontbreekt een verklaring van deze drie personen dat zij de vragen van de toezichthouders goed konden begrijpen en beantwoorden. Omdat niet duidelijk is dat aan de voorwaarde om een inhoudelijk gesprek te kunnen voeren is voldaan, kan de rechtbank niet beoordelen of de waarnemingen van de toezichthouders over deze personen juist zijn. Hieruit volgt dat naar het oordeel van de rechtbank niet kan worden vastgesteld dat sprake is van een overtreding. 16. De conclusie van de rechtbank is dat voor deze woning niet is komen vast te staan dat sprake is van het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de woning. En dus is geen sprake van een overtreding. Naar het oordeel van de rechtbank was het college alleen daarom al niet bevoegd om voor deze woning een last onder dwangsom op te leggen aan eiser. De rechtbank zal het bestreden besluit voor zover dat ziet op de woning aan de [adres 2] daarom vernietigen en de last onder dwangsom voor deze woning herroepen. Is eiser overtreder? 17. Eiser voert aan dat als de rechtbank tot het oordeel komt dat sprake is van een overtreding hij als eigenaar, niet zijnde de gebruiker, niet kan worden aangemerkt als overtreder. Eiser verwijst hierbij naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel over de begrippen ‘overtreder’ en ‘functioneel daderschap’ van 15 februari 2023. 18. Een overtreder is degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Voor de vraag of eiser in zijn hoedanigheid van eigenaar/verhuurder als overtreder kan worden aangemerkt kijkt de rechtbank naar de rechtspraak van de Afdeling over eigenaren/verhuurders van onroerende zaken die als overtreder worden aangemerkt van gebruiksovertredingen van het bestemmingsplan die door een huurder zijn gepleegd. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het door hem verhuurde pand wordt gemaakt. De eigenaar moet aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt. Dit heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank niet gedaan. Op de zitting heeft eiser toegelicht dat hij een tussenpersoon heeft die voor hem regelt wie er in de woningen mogen wonen en die goed op de hoogte is van alle onderlinge relaties tussen de door de toezichthouders in de woningen aangetroffen personen. De huurders betalen via deze tussenpersoon de huur aan eiser. Via deze tussenpersoon kan eiser er ook op toezien dat geen sprake is van onderverhuur. Eiser kon dus weten dat de woning aan de [adres 1] in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt en dus is eiser overtreder. 19. De recente conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel maakt dit oordeel van de rechtbank niet anders. In punt 6.29 van de conclusie onderscheidt de staatsraad advocaat-generaal een categorie van zaken waarin iemands hoedanigheid van eigenaar van een onroerende zaak in beginsel tot verantwoordelijkheid leidt voor onrechtmatig gebruik van die onroerende zaak, terwijl dat soms is gebaseerd op een zorgplicht die niet uit de wettelijke delictsomschrijving voortvloeit. In de conclusie wordt de voorkeur uitgesproken om aan de wetgever voor te leggen om desgewenst te voorzien in een wettelijke basis voor een dergelijke risicoaansprakelijkheid, waarbij de bestuursrechter tot die tijd de striktere strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap zou moeten hanteren. Als deze lijn uit de conclusie wordt gevolgd, zou de zakelijk gerechtigde alleen als overtreder van een dergelijke gedraging van een gebruiker kunnen worden aangemerkt, als wordt voldaan aan de criteria van beschikkingsmacht en aanvaarding. 20. De rechtbank ziet in deze zaak geen aanleiding om die striktere lijn in afwijking van de huidige vaste rechtspraak van de Afdeling toe te passen. De conclusie van de staatsraad advocaat-generaal gaat over het overtreden van de Huisvestingswet. In die wet of in de wetsgeschiedenis ervan kan volgens de conclusie niet een vergaande zorgplicht van de eigenaar worden gelezen om mogelijke overtredingen door een huurder te voorkomen. Dat de conclusie ook in zaken over gebruiksovertredingen van het bestemmingsplan een afwijking van de hiervoor genoemde rechtspraak van de Afdeling bepleit is niet zo duidelijk. In het hiervoor al genoemde punt 6.29 van de conclusie wordt namelijk overwogen dat er voor het daderschap geen licht hoeft te zitten tussen het bestuursrecht en het strafrecht, als de hiervoor geschetste kwalitatieve zorgplicht voortvloeit uit de wettelijke omschrijving van de delictsbepaling. 21. In deze zaak gaat het over een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, waarin is bepaald dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling volgt dat de wetgever daarbij ook voor ogen had het laten gebruiken of het in gebruik geven van een bouwwerk of gronden. De wetgever wees daarbij als voorbeeld op de situatie waarin de eigenaar het gebruik van een bouwwerk door derden toestaat. De Afdeling heeft hier in haar rechtspraak ook al op gewezen. De rechtbank oordeelt dat de wetgever op deze wijze bewust heeft gekozen voor het aannemen van een zorgplicht voor zakelijk gerechtigden van onroerende zaken, voor zover het gaat om gebruiksovertredingen van het bestemmingsplan. 22. Als gevolg hiervan kan eiser als eigenaar/verhuurder vanuit risicoaansprakelijkheid als overtreder worden aangemerkt. De rechtbank houdt daarom vast aan de hiervoor onder 18 aangehaalde rechtspraak van de Afdeling, op grond waarvan eiser als overtreder kan worden aangemerkt van het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de woning aan de [adres 1] . Had het college moeten afzien van handhavend optreden? 23. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling heeft het college in geval van een overtreding de beginselplicht tot handhaving. Alleen in geval van bijzondere omstandigheden mag het college van handhaving afzien. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. 24. In dit geval is geen sprake van concreet zicht op legalisatie, omdat eiser tot op heden heeft afgezien van het indienen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de woning aan de [adres 1] . Eiser heeft geen andere belangen aangevoerd op grond waarvan het college had mogen afzien van handhaving.