ECLI:NL:RBMNE:2022:6203

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: UTR 22/3246 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2022 in de zaak tussen [eiser] , uit [woonplaats] , eiser (gemachtigde: mr. B. van Straaten), en de korpschef van Politie, de politiechef van Midden-Nederland, de korpschef (gemachtigde: mr. S. Maas).

In het besluit van 19 januari 2022 (primair besluit) heeft de korpschef de toestemming voor het verrichten van beveiligingswerkzaamheden door eiser (de toestemming) ingetrokken. In het besluit van 23 mei 2022 (bestreden besluit) heeft de korpschef het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De korpschef heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De rechtbank heeft het beroep op 23 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de korpschef.

Inleiding 1. Eiser is in opleiding tot beveiliger. Op 30 augustus 2021 is aan [Opleiding] te Amersfoort toestemming verleend om beveiligingswerkzaamheden door eiser te laten verrichten. Op 18 januari 2022 is deze toestemming door de korpschef ingetrokken. De reden hiervoor is dat uit het uittreksel van het Justitiële Documentatiedienst van 30 november 2021 blijkt dat eiser op 21 november 2021 is gedagvaard wegens geweld tegen beroepsoefenaars politie op 20 november 2021 gepleegd in Den Haag. Uit politieregistratie [Registratienummer] blijkt dat eiser op die dag was aangehouden vanwege belediging van politieambtenaren. Volgens de korpschef blijkt uit die registratie ook dat heeft eiser zich tijdens de aanhouding heeft verzet. Volgens de korpschef is eiser door voorgenoemde feiten onvoldoende betrouwbaar gebleken om voor een beveiligingsorganisatie werkzaamheden te verrichten. De korpschef heeft de toestemming daarom ingetrokken. Dit betekent dat eiser geen beveiligingswerkzaamheden meer mag verrichten. In de praktijk betekent dit dat eiser ook zijn opleiding moet beëindigen. Het standpunt van eiser 2. Eiser is het niet eens met de besluitvorming van de korpschef. In de eerste plaats stelt hij zich op het standpunt dat hij zich niet schuldig heeft gemaakt aan belediging en verzet bij aanhouding. Eiser is alleen vervolgd voor belediging, niet voor verzet, en vervolgens heeft het Openbaar Ministerie (OM) besloten om de zaak te seponeren. Hierdoor staat niet vast eiser zich schuldig heeft gemaakt aan belediging. Het is veelzeggend dat het OM - ondanks een streng vervolgingsbeleid als het gaat om geweld tegen politieambtenaren - de zaak van eiser heeft geseponeerd. Daarnaast vermelden de processen-verbaal dat het ten tijde van het incident “druk was op straat”, dat er sprake was van “een ravage op de personenweg” en dat het een “enorme chaos van honderd personenauto’s” was. Het is niet ondenkbaar dat de verbalisanten zich hebben vergist in hun waarnemingen. Ook vat eiser het bestreden besluit op als straf waartegen hij zich niet effectief heeft kunnen verweren. Hierdoor is de onschuldpresumptie geschonden zoals bedoeld in artikel 6, tweede lid van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Hierbij verwijst eiser naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (de Afdeling). Verder wordt eiser door het bestreden besluit onevenredig hard geraakt. Hij is zijn opleidingsplek kwijt en kan fluiten naar zijn gedroomde carrière in de beveiliging. Eiser stelt dat zijn situatie vergelijkbaar is met de situatie in de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2021. Ook verwijst eiser naar twee rechtbankuitspraken waarbij intrekking van de beveiligingspas als te ingrijpend werd beschouwd. De korpschef had daarom een minder ingrijpende maatregel moeten opleggen, zoals een waarschuwing of een voorwaardelijke intrekking. In het bestreden besluit heeft de korpschef niet gemotiveerd waarom de intrekking in het specifieke geval van eiser gerechtvaardigd is.

Was de korpschef bevoegd om de verleende toestemming in te trekken? 3. De rechtbank overweegt het volgende. De korpschef komt beoordelingsruimte toe bij de beoordeling of een betrokkene voldoende betrouwbaar is. Aan medewerkers in de beveiligingsbranche worden, gelet op de aard van deze branche, hogere eisen gesteld dan aan medewerkers in andere betrekkingen. Dit betekent dat de korpschef als beoordelingsmaatstaf mag hanteren dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven iedere twijfel verheven moeten zijn. 4. De korpschef maakt bij de beoordeling gebruik van de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019 (de Beleidsregels). Uit paragraaf 3.3, onder b, van de Beleidsregels volgt dat tegen betrokkene opgemaakte processen-verbaal of dag- en mutatierapporten ertoe kunnen leiden dat betrokkene onvoldoende betrouwbaar wordt geacht. Daarbij is van belang of tegen betrokkene nog altijd een serieuze verdenking bestaat. Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 5. Eiser betwist dat de belediging en het verzet bij de aanhouding hebben plaatsgevonden. Over verzet bij aanhouding staat in proces-verbaal van aanhouding het volgende: “(..) Hierdoor opende ik het bijrijdersportier en deelde ik de bijrijder mede dat hij was aangehouden ter zake belediging. Ik hoorde hem zeggen dat hij niks had gedaan. Hierop pakte ik de man vast en wilde hem uit de personenauto trekken. Dit lukte mij niet omdat hij zich met kracht in de tegengestelde richting bleef duwen. Hierdoor heb ik hem met na meerdere pogingen uiteindelijk toch uit de personenauto getrokken en op de straat op zijn buik geplaatst. Vervolgens heb ik transportboeien geplaatst en is de man vervoerd naar het politiebureau.(..)” 6. Uit dit proces-verbaal blijkt, door de summiere omschrijving van de gebeurtenis, onvoldoende dat er sprake is van een serieuze verdenking van verzet bij aanhouding. Uit het aangehaalde proces-verbaal blijkt niet dat eiser de kans is geboden om mee te werken aan zijn aanhouding. Uit het latere verhoor van eiser als verdachte blijkt niet dat hij hierover is verhoord. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd toegelicht dat het verzet bij aanhouding minder zwaar meeweegt dan de belediging. Het is daarmee onduidelijk hoe verweerder het vermeende verzet nu nog weegt, terwijl er bovendien naar het oordeel van de rechtbank te weinig feitelijke grondslag is voor een verdenking of bedenking. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de korpschef het vermeende verzet van eiser bij aanhouding niet heeft mogen betrekken bij de besluitvorming. Dit maakt echter nog niet dat het besluit onvoldoende feitelijke grondslag biedt voor de conclusie dat de betrouwbaarheid van eiser niet meer boven elke twijfel verheven is. 7. De rechtbank ziet anders dan eiser namelijk geen grond voor twijfel aan wat in de op ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal is opgenomen ten aanzien van de belediging van politieambtenaren. De (stellige) betwisting van eiser is daarvoor niet voldoende. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat hem als gevolg van het sepot de kans is ontnomen om in een (straf-) procedure nader onderzoek te laten doen naar de verdenking, bijvoorbeeld door getuigen te horen. De rechtbank overweegt dat ook in een procedure bij de bestuursrechter bewijs kan worden geleverd, bijvoorbeeld door het horen van getuigen op de zitting. Van deze mogelijkheid heeft eiser geen gebruik gemaakt. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiser niet in de onderhavige procedure in zijn belangen is geschaad door het sepot. Ook heeft eiser het niet op andere wijze aannemelijk gemaakt dat sprake is geweest van een persoonsverwisseling. Verder heeft de korpschef voldoende toegelicht dat in dit geval sprake is van een beleidssepot, wat betekent dat de Officier van Justitie strafrechtelijke vervolging niet (meer) opportuun acht. In dit geval blijkt uit de sepotcode (52) dat is geseponeerd vanwege ‘door feit of gevolgen getroffen’. Dit betekent dus niet dat de belediging volgens de Officier van Justitie niet heeft plaatsgevonden, of dat de verdenking jegens eiser onterecht was. De korpschef heeft op grond van de processen-verbaal de conclusie mogen trekken dat er tegen eiser een serieuze verdenking of bedenking bestaat als bedoeld in de Beleidsregels. 8. De rechtbank overweegt in dit verband nog dat de korpschef geen oordeel heeft gegeven over de vraag of eiser zich daadwerkelijk schuldig heeft gemaakt aan belediging. De korpschef heeft zich in het bestreden besluit, in het verweerschrift en op zitting stellig uitgesproken over de ernst van belediging van een politieambtenaar wanneer die is geuit door een beveiliger én hij stelt zich op het standpunt dat sprake is van een serieuze verdenking jegens eiser. Deze elementen los van elkaar maken echter nog niet dat sprake is van schending van de onschuldpresumptie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de korpschef gezien het voorgaande in redelijkheid kunnen concluderen dat de betrouwbaarheid van eiser niet boven iedere twijfel verheven is. Hierdoor heeft de korpschef de bevoegdheid om de aan eiser verleende toestemming in te trekken. Mocht de korpschef gebruik maken van zijn bevoegdheid om de verleende toestemming in te trekken? 9. De wetgever heeft onderscheid gemaakt tussen de situatie waarbij een betrokkene een aanvraag doet voor toestemming en de situatie waarbij een eerder verleende toestemming wordt ingetrokken. In het geval van een aanvraag bepaalt de wet dwingend dat de korpschef geen toestemming mag verlenen als niet aan de eisen (waaronder betrouwbaarheid) wordt voldaan. Voor een belangenafweging is in dat geval geen ruimte. In het geval van een intrekking van de toestemming, zoals in de onderhavige zaak, kan de korpschef de toestemming intrekken als niet langer aan de eisen wordt voldaan. In dat geval moet de korpschef wel een belangenafweging maken. De rechtbank beoordeelt hierna of de korpschef dat op de juiste wijze heeft gedaan, waarbij zij opmerkt dat het Beleid geen handvatten bevat voor de wijze waarop de korpschef van zijn bevoegdheid tot intrekking gebruik maakt. 10. Dat de korpschef de bevoegdheid heeft om de verleende toestemming in te trekken, betekent niet dat hij daar gebruik van moet maken. Intrekking van de verleende toestemming op grond van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr) is op zichzelf geen onredelijk middel om een betrouwbare veiligheidszorg te bewerkstelligen. De korpschef moet echter wel duidelijk maken dat de intrekking in het specifieke geval een noodzakelijke en passende maatregel is. 11. De rechtbank is van oordeel dat dat zo’n verstrekkende maatregel als een onvoorwaardelijke intrekking van de toestemming om beveiligingswerkzaamheden te verrichten in dit geval niet gerechtvaardigd is. Naar het oordeel van de rechtbank kan het gewenste doel van een betrouwbare veiligheidszorg in dit geval ook worden bereikt met een minder ingrijpende maatregel, of door géén maatregel te treffen. De korpschef heeft onvoldoende uitgelegd waarom een andersoortige maatregel gelet op de aard en de ernst van het feit en de verdenking/bedenking in de context van de persoonlijke omstandigheden van eiser niet passend is.

14. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:4 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 7, vijfde lid, van de Wpbr. Dit betekent dat eiser gelijk krijgt. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 15. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing door het primaire besluit te herroepen. Dit betekent dat eiser weer in bezit moet worden gesteld van zijn groene beveiligingspas. De rechtbank geeft hiermee invulling aan een bevoegdheid die bij de korpschef berust. In dit geval kan zij echter niet anders oordelen omdat de rechtbank het niet mogelijk acht dat verweerder met een andere belangenafweging en motivering tot handhaving van het besluit tot intrekking van de toestemming kan komen. 16. Omdat het beroep gegrond is moet de korpschef het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De korpschef moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 541,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 759,-. Eiser heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt daarmee in totaal € 2.600,-.

De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het besluit van 23 mei 2022; herroept het besluit van 19 januari 2022; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit; bepaalt dat de korpschef het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden; veroordeelt de korpschef tot betaling van € 2.600,- aan proceskosten aan eiser. Deze uitspraak is gedaan door mr. O. Veldman, rechter, in aanwezigheid van mr. K.E. Pruntel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 december 2022. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage | Wettelijk kader Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus Artikel 7 1. Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau aan welke een vergunning is verleend stelt geen personen te werk die belast zullen worden met de leiding van de organisatie of het bureau, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van Onze Minister. 2. Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid stelt geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef. Indien de beveiligingsorganisatie of het recherchebureau dan wel een onderdeel daarvan is gevestigd op een luchtvaartterrein, wordt de toestemming, bedoeld in de eerste volzin, verleend door de commandant van de Koninklijke marechaussee. […] 4. De toestemming, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid, wordt onthouden indien de desbetreffende persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk. Indien de desbetreffende persoon een ambtenaar is als bedoeld in artikel 5, derde lid, wordt de toestemming slechts onthouden indien deze persoon niet beschikt over de benodigde bekwaamheid. Voor de tewerkstelling van de overige opsporingsambtenaren wordt de toestemming slechts verleend na het overleggen van de ontheffing, bedoeld in artikel 5, vierde lid, en indien de desbetreffende persoon beschikt over de benodigde bekwaamheid. 5. De toestemming, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid kan worden ingetrokken indien zich omstandigheden voordoen of feiten bekend worden op grond waarvan de toestemming niet zou zijn verleend, indien zij zich hadden voorgedaan of bekend waren geweest op het tijdstip waarop de toestemming werd verleend. […] Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019 3.3. Betrouwbaarheid personeel en leidinggevenden De toestemming aan een beveiligingsorganisatie of recherchebureau om personen te werk stellen, zoals bedoeld in artikel 7, eerste, tweede en derde lid, van de wet wordt onthouden indien bij het onderzoek naar de betrouwbaarheid blijkt van: a. veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken; b. andere omtrent de aanvrager bekende feiten. […] Ad b. (andere omtrent de aanvrager bekende feiten) De toestemming kan ook worden geweigerd wanneer op grond van andere omtrent betrokkene bekende en relevante feiten kan worden aangenomen dat deze onvoldoende betrouwbaar is om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau werkzaamheden te verrichten dan wel onvoldoende betrouwbaar is om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden. Dit zal met name -maar niet uitsluitend- het geval zijn wanneer betrokkene er blijk van heeft gegeven rechtsregels naast zich neer te leggen waarvan de overtreding kan worden beschouwd als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde. Sepots, processen-verbaal en mutaties Zo kunnen (tegen betrokkene) opgemaakte processen-verbaal of (dag/mutatie)rapporten ertoe leiden dat betrokkene onvoldoende betrouwbaar of geschikt wordt geacht om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau te werken. Uiteraard is daarbij van belang dat tegen betrokkene nog altijd een serieuze verdenking (of bedenking) bestaat. Ook sepots kunnen een rol spelen bij de beoordeling van de betrouwbaarheid. Hierbij dient de aard van het sepot in ogenschouw te worden genomen. Een technisch sepot, bijvoorbeeld wegens onvoldoende bewijs, zal bij de beoordeling naar de betrouwbaarheid een minder grote rol spelen dan een sepotbeslissing die op beleidsmatige gronden is genomen. In het geval dat een sepot wordt meegenomen in de beoordeling, wordt voor wat betreft de terugkijktermijn als uitgangspunt genomen de datum waarop het Openbaar Ministerie de beslissing heeft genomen de zaak te seponeren. […] Artikel 7, tweede lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr). Zie bijlage. Artikel 7, vijfde lid, van de Wpbr. Artikel 266, eerste lid Wetboek van Strafrecht en artikel 267, aanhef en sub 2 Wetboek van Strafrecht. Uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1951. Uitspraak van de Afdeling van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2548. Uitspraak van Rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 april 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:2013 en uitspraak van Rechtbank Zeeland-West-Brabant van 29 juli 2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:4306. Uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:564, r.o. 6.3. Vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:355. Uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:564, r.o. 4. Proces-verbaal aanhouding verdachte, PL1500-2021342044-2. Proces-verbaal van verhoor verdachte PL1500-2021342044-8. Artikel 7, vierde lid, van de Wpbr. Artikel 7, vijfde lid, van de Wpbr. Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:564. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2548.