ECLI:NL:RBMNE:2022:58

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummers: UTR 20/1266 en UTR 20/1267 uitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2022 in de zaak tussen UTR 20/1266 1. [eiseres sub 1]gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres, UTR 20/1267 2. [eiseres sub 2] B.V.gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres (gemachtigde: G.G. Prinsen); en het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder, (gemachtigde: mr. P. Wink en mr. T. Zwartkruis). Eiseressen hebben in elkaars zaak als derde-partij deelgenomen. Inleiding en procesverloop Voorgeschiedenis en eerdere procedure 1.1 [eiseres sub 2] B.V. (hierna: [eiseres sub 2] ) heeft een bedrijventerrein dat grenst aan het perceel van de voormalige camping [camping] , gelegen aan de zuidzijde van de [straat] in [plaats] . Vanwege de wens om het bedrijventerrein uit te breiden naar de voormalige camping is daar een houtopstand gekapt. Vervolgens heeft [eiseres sub 2] de provincie verzocht om te mogen herplanten op een andere locatie, in verband met de gewenste uitbreiding van het berdrijventerrein op het terrein van de voormalige camping. Met het besluit van 6 april 2017 heeft verweerder de gevraagde toestemming als bedoeld in artikel 4.5, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend en bepaald dat de herplant zal plaatsvinden op het eigen perceel van [eiseres sub 2] . In dat besluit is door verweerder ook de omvang van de herplantplicht bepaald, aan de hand van de omvang van de destijds gevelde houtopstand. [eiseres sub 2] heeft de herplant uitgevoerd overeenkomstig dit besluit. 1.2 [eiseres sub 1] (hierna: de vereniging) heeft tegen het besluit van 6 april 2017 van verweerder bezwaar gemaakt en vervolgens beroep ingesteld. Onderwerp van geschil daarbij was de omvang van de gevelde houtopstand en daarnaast de vraag of voor de compensatie daarvan een toeslag moest worden toegepast. Dit heeft geleid tot de uitspraak van deze rechtbank van 10 oktober 2018. De vereniging heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld. Dit heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 21 augustus 2019. In deze uitspraak heeft de ABRvS de uitspraak van de rechtbank van 10 oktober 2018 en de beslissing op bezwaar van verweerder van 10 oktober 2017 vernietigd en verweerder opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van de vereniging. Nieuw besluit en de standpunten van partijen 1.3 Dit heeft geleid tot het besluit van verweerder van 18 februari 2020 (het bestreden besluit) dat in deze zaak voorligt en waarbij opnieuw op de bezwaren van de vereniging is beslist. In het bestreden besluit heeft verweerder de omvang van de te compenseren oppervlakte voor herplant opnieuw vastgesteld. Daarbij is de omvang van de herplantplicht door verweerder vergroot ten opzichte van het besluit van 6 april 2017, omdat verweerder is uitgegaan van een grotere omvang van de gevelde houtopstand. Bovenop die omvang heeft verweerder aan [eiseres sub 2] geen toeslag voor boscompensatie opgelegd zoals bedoeld in bijlage I van de Beleidsregels Natuur en Landschap Provincie Utrecht 2017 (hierna: de beleidsregels 2017). Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de beleidsregels in september 2018 zijn gewijzigd en dat hier sprake is van een bijzonder geval om van een toeslag voor boscompensatie af te zien, zoals bedoeld in de nieuwe beleidsregels. 1.4 Zowel [eiseres sub 2] als de vereniging hebben bij de rechtbank beroep ingesteld tegen dit besluit. Beide partijen richten zich tegen de toename van de herplantplicht, gebaseerd op de destijds gevelde houtopstand. De vereniging heeft daarnaast opnieuw een beroepsgrond aangevoerd tegen het niet toekennen van een toeslag op de oppervlakte van de destijds gevelde houtopstand. Deelschikking en verdere behandeling 1.5 De rechtbank heeft de zaak naar de rechter-commissaris verwezen. Op 17 december 2020 heeft de rechter-commissaris een comparitiezitting gehouden waarin de standpunten van partijen zijn geïnventariseerd en de mogelijkheid is verkend om tot een schikking te komen tussen [eiseres sub 2] , de vereniging en verweerder. De reden hiervoor was dat de omvang van de destijds gevelde houtopstand niet meer eenvoudig is vast te stellen, omdat die onder meer afhankelijk is van de vraag hoeveel onbegroeide standplaatsen er op de voormalige camping waren. In dat kader hebben de vereniging en [eiseres sub 2] ermee ingestemd dat verweerder in de gelegenheid wordt gesteld om een gesprek te organiseren met [eiseres sub 2] en de vereniging om te onderzoeken of overeenstemming kan worden bereikt over de omvang van de destijds gevelde houtopstand en de correcties die moeten worden toegepast. Op de comparitiezitting is verder gebleken dat partijen geen schikking willen treffen over de vraag of wel of niet een toeslag moet worden toegepast. 1.6 Op 22 juni 2021 heeft verweerder de rechtbank geïnformeerd dat tussen partijen overeenstemming is bereikt over de omvang van de destijds gevelde houtopstand en de aftrek die moet worden toegepast voor de onbegroeide standplaatsen van stacaravans. 1.7 De behandeling op de zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2021. De vereniging heeft zich laten vertegenwoordigen door haar bestuursleden [A] en [B] . [eiseres sub 2] heeft zich laten vertegenwoordigen door [C] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Gevolgen van de schikking en het resterende geschil 2. Zowel [eiseres sub 2] als de vereniging heeft beroepsgronden ingediend tegen de omvang van de te compenseren oppervlakte houtopstand. Volgens de vereniging is bij de berekening ten onrechte geen rekening gehouden met het verwijderen van houtopstand ten behoeve van het landhuis en de bijbehorende tuin. Bovendien is bij het vaststellen van de oppervlakte geen rekening gehouden met het feit dat de ecologische waarden van een deel van het perceel door de kap zijn afgenomen. Volgens [eiseres sub 2] zijn er bij het vaststellen van de nog te compenseren oppervlakte juist te weinig standplaatsen in mindering gebracht. Ook is volgens [eiseres sub 2] ten onrechte geen rekening gehouden met standplaatsen die niet mogen dichtgroeien, de vrijstaande woning en het voormalige zwembad. 3. Zoals omschreven in overweging 1.6 van deze uitspraak hebben partijen overeenstemming bereikt over de omvang van de destijds gevelde houtopstand en de aftrek die bij de berekening daarvan moet worden toegepast. Partijen zijn overeen gekomen dat de omvang van de herplantplicht 4,625 hectare bedraagt. Daarbij is overeen gekomen dat destijds sprake was van 42 onbegroeide standplaatsen van 125 m² en een vijver van 800 m². Op de zitting is door partijen bevestigd dat met deze schikking volledige overeenstemming is bereikt over de geschilpunten die zien op de omvang van de gevelde houtopstand, die het eerste uitgangspunt vormt voor het opleggen van de herplantplicht. 4. Gelet op deze schikking tussen partijen, zal de rechtbank het beroep van [eiseres sub 2] niet inhoudelijk behandelen. Het beroep van [eiseres sub 2] is immers enkel gericht tegen de omvang van de destijds gevelde houtopstand en de correctie die moet worden toegepast. Door de schikking tussen partijen heeft [eiseres sub 2] geen procesbelang meer bij de behandeling van haar beroep. Dit betekent dat de rechtbank het beroep van [eiseres sub 2] niet-ontvankelijk verklaart. 5. Voor zover het beroep van de vereniging ook is gericht tegen de omvang van de nog te compenseren oppervlakte houtopstand, gaat de rechtbank daar gelet op de schikking niet meer inhoudelijk op in. Wat is aangevoerd over het landhuis en de tuin moet worden geacht in de schikking te zijn betrokken. Het resterende geschil ziet daarom op de beroepsgrond van de vereniging dat door verweerder ten onrechte geen toeslag voor boscompensatie is opgelegd. De verdere behandeling van de zaak en de bespreking op de zitting is daarop gericht geweest. Het bestreden besluit en de beroepsgrond van de vereniging 6. Het bestreden besluit van verweerder berust voor wat betreft de toeslag op twee grondslagen. Ten eerste betrekt verweerder de gewijzigde beleidsregels bij zijn beoordeling, omdat deze ten tijde van het bestreden besluit al van kracht waren. Op grond van de nieuwe beleidsregels is er volgens verweerder sprake van bijzondere omstandigheden om van het opleggen van een toeslag af te zien. Ten tweede is er volgens verweerder sprake van gewekt vertrouwen jegens [eiseres sub 2] dat geen toeslag opgelegd zou worden. Door in het bestreden besluit af te zien van het opleggen van een toeslag is verweerder de toezegging jegens [eiseres sub 2] nagekomen. Volgens verweerder is deze toezegging ook de reden dat hij is afgeweken van de uitspraak van de ABRvS van 21 augustus 2019. 7. De vereniging voert aan dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft afgezien van het opleggen van een toeslag voor boscompensatie. De vereniging is in de eerste plaats van mening dat verweerder het ‘oude’ beleid had moeten toepassen. Daarbij wijst de vereniging er onder meer op dat verweerder in strijd handelt met de uitspraak van de ABRvS van 21 augustus 2019 over verweerders eerdere besluit. De vereniging vindt verder dat bij [eiseres sub 2] niet het vertrouwen is gewekt dat hij mocht uitgaan van ‘1 op 1’ compensatie. De rechtbank gaat hierna afzonderlijk in op de beide onderdelen van deze beroepsgrond. Mocht verweerder het nieuwe beleid toepassen en daarom geen toeslag opleggen? 8. De rechtbank geeft de vereniging gelijk op het punt van de beleidsregels. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat bij het nemen van een besluit de beleidsregels moeten worden betrokken zoals die op dat moment gelden. Hierop moet echter een uitzondering worden gemaakt als uit een uitspraak van de bestuursrechter volgt dat het bestuursorgaan opnieuw moet beslissen met inachtneming van het oude beleid. Als tegen zo’n uitspraak geen beroep open staat of is ingesteld, dan vereist de rechtszekerheid dat het bestuursorgaan zich daaraan houdt. De rechtbank verwijst naar de rechtspraak van de ABRvS, die ook op de zitting is besproken. Deze uitzondering doet zich in dit geval voor. Uit de in overweging 1.2 genoemde uitspraak van de ABRvS van 21 augustus 2019 volgt immers dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden om op grond van de oude beleidsregels af te zien van het toepassen van een toeslag. De ABRvS heeft in de uitspraak uitdrukkelijk overwogen dat verweerder overeenkomstig bijlage 1 van de (oude) beleidsregels moet beoordelen welke toeslag voor boscompensatie in dit geval behoort te worden toegepast. Uit deze verwoording van de ABRvS volgt onomstotelijk dat verweerder in zijn nieuwe besluit de omvang van de toeslag moet beoordelen en dat niet meer ter discussie staat of er een toeslag moet worden opgelegd. Dat verweerder met de invulling van deze opdracht toepassing moet geven aan de beleidsregels uit 2017 volgt ook uit het feit dat de relevante delen van de Verordening en de beleidsregels uit 2017 zijn opgenomen in de uitspraak van 21 augustus 2019. Uit de uitspraak volgt voor verweerder dan ook de verplichting dat hij in een nieuw besluit op basis van de beleidsregels 2017 de omvang van de toeslag voor boscompensatie moest vaststellen. 9. Gelet op het voorgaande heeft verweerder in zijn bestreden besluit ten onrechte afgezien van het opleggen van een toeslag. Verweerder heeft gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De beroepsgrond slaagt in zoverre. Of dit ertoe moet leiden dat alsnog een toeslag moet worden opgelegd bij de compensatieplicht is echter afhankelijk van de vraag hoe dat zich verhoudt tot het vertrouwensbeginsel. Daarop zal de rechtbank nu ingaan. Kan [eiseres sub 2] zich op het vertrouwensbeginsel beroepen? 10. Volgens verweerder en [eiseres sub 2] hebben zij de afspraak gemaakt dat [eiseres sub 2] het gevelde bos uitsluitend 1 op 1 hoefde te compenseren en dat dus geen toeslag zou worden opgelegd. [eiseres sub 2] heeft erop gewezen dat deze afspraak met verweerder is gemaakt ten tijde van de aanvraag onder de toen nog geldende Boswet, maar dat verweerder heeft bevestigd zich aan deze afspraak te zullen houden na de inwerkingtreding van de Wnb op 1 januari 2017. Om dit te onderbouwen wijst [eiseres sub 2] op e-mails uit de periode van 3 december 2016 tot en met 24 januari 2017 met een vergunningverlener Groene wetten bij de provincie. Voor zover er wel een toeslag moet worden opgelegd stelt [eiseres sub 2] zich op het standpunt dat de financiële gevolgen daarvan niet voor haar rekening moeten komen, gelet op deze afspraken met verweerder. 11. De vereniging voert aan dat [eiseres sub 2] zich niet op het vertrouwensbeginsel kan beroepen. Volgens de vereniging bevatten de e-mails geen toezegging dat ondanks de aanstaande wetswijziging per 1 januari 2017 volstaan kon worden met een boscompensatie van 1 op 1. Dat tussen verweerder en [eiseres sub 2] al langer werd gesproken over de wijze van compenseren is volgens de vereniging verder niet onderbouwd. 12. De rechtbank beoordeelt deze beroepsgrond aan de hand van de vaste rechtspraak van de ABRvS over de toepassing van het vertrouwensbeginsel.

De rechtbank:- verklaart het beroep van de vereniging gegrond; - verklaart het beroep van [eiseres sub 2] niet-ontvankelijk; - vernietigt het bestreden besluit; - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan [eiseres sub 2] en de vereniging te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. E.M. van der Linde en mr. R.C. Moed, leden, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De beslissing is uitgesproken op 12 januari 2022 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. ECLI:NL:RBMNE:2018:5146. ECLI:NL:RVS:2019:2823. Uitspraak van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4045, overweging 3.1. Uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.

In haar rechtspraak heeft de ABRvS een stappenplan ontwikkeld dat moet worden gevolgd bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Is vertrouwen gewekt (stap 1) dat aan verweerder kan worden toegerekend (stap 2)? 13. In de eerste stap moet worden beoordeeld of sprake is van een toezegging. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, moet degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. De rechtbank kijkt voor de beoordeling van deze stap naar de e-mails tussen [eiseres sub 2] en de vergunningverlener Groene wetten. Uit de e-mails van 3 december 2016 tot en met 24 januari 2017 volgt dat door [eiseres sub 2] een kapmelding en een verzoek om boscompensatie is gedaan en dat de vergunningverlener Groene wetten vervolgens heeft geïnformeerd dat de melding en het verzoek zullen worden afgehandeld onder de Wnb. Met de e-mail van 24 januari 2017 vraagt de gemachtigde van [eiseres sub 2] aan de vergunningverlener Groene wetten om te bevestigen dat de behandeling onder de nieuwe Wnb geen gevolgen heeft voor de eerder tussen partijen gemaakte afspraak dat voor [eiseres sub 2] een compensatieplicht van 1 op 1 geldt. Op 24 januari 2017 reageert de vergunningverlener Groene wetten hierop als volgt: ‘Er is geen overgangsregeling van Boswet naar de nieuwe Wmb, dus is de nieuwe Wmb van toepassing. Er zijn door alle partijen afspraken gemaakt over de aard en de oppervlakte van de compensatieverplichting en wat mij betreft moet de overheid zich daar aan houden.’ 14. Naar het oordeel van de rechtbank kon de e-mail van 24 januari 2017 bij [eiseres sub 2] redelijkerwijs de indruk wekken dat verweerder zijn bevoegdheid tot het opleggen van een herplantplicht zodanig zou invullen, dat voor [eiseres sub 2] een compensatieplicht van 1 op 1 zou gelden. Met deze e-mail is de eerste stap uit het stappenplan gezet. 15. In de tweede stap moet vervolgens worden beoordeeld of de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Daarbij is bepalend of de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Gelet op de functie van de vergunningverlener Groene wetten is daarvan naar het oordeel van de rechtbank sprake. De toezegging kan daarmee aan verweerder worden toegerekend. Ook stap 2 uit het stappenplan is gezet. Moet het gewekte vertrouwen worden gehonoreerd (stap 3)? 16. Uit de beoordeling van de eerste twee stappen van het stappenplan volgt dat sprake is van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen door verweerder jegens [eiseres sub 2] . Dit betekent niet dat de gedane toezegging ook moet worden nagekomen. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en de belangen van derden. De beoordeling van deze belangen is de derde stap uit het stappenplan. 17. [eiseres sub 2] heeft op de zitting toegelicht dat zij in beginsel niet tegen extra compensatie is, maar wel tegen het dragen van de financiële consequenties daarvan. De vereniging wijst erop dat nakoming van de toezegging het belang van de natuur schaadt. Het is juist in het belang van de natuur dat er wel een toeslag voor boscompensatie wordt opgelegd en dat er meer bomen worden herplant. 18. De rechtbank overweegt dat de toezegging van verweerder dat voor [eiseres sub 2] geen toeslag geldt, in strijd is met de Verordening en de beleidsregels (die invulling geven aan de Wnb). De daaruit volgende regeling van de toeslag is gericht op het beschermen van de natuur door kwantitatieve compensatie van de gevelde houtopstand. Het algemeen belang van bescherming van de natuur is ook het belang dat de vereniging beoogt te beschermen. De rechtbank vindt dit een zwaarwegend belang. Daar tegenover staat het belang van [eiseres sub 2] . Zij heeft een financieel belang. [eiseres sub 2] richt zich immers tegen de financiële consequenties van de toeslag. 19. Naar het oordeel van de rechtbank moet in dit geval het algemeen belang van de bescherming van de natuur zwaarder wegen dan het belang dat [eiseres sub 2] heeft bij nakoming van de toezegging dat geen toeslag wordt opgelegd. Daarbij betrekt de rechtbank dat het opleggen van een toeslag, afgezien van de financiële consequenties, op zichzelf niet in strijd is met de belangen van [eiseres sub 2] . Dit betekent dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft afgezien van het opleggen van een toeslag en dat hij alsnog een toeslag voor boscompensatie moet opleggen. Hoewel er wel degelijk vertrouwen is gewekt slaagt de beroepsgrond van de vereniging op dit punt toch. 20. Het beroep van de vereniging is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd omdat dit in strijd is met de beleidsregels 2017 en met het rechtszekerheidsbeginsel. Met het oog op haar taak het geschil zo veel mogelijk definitief te beslechten ziet de rechtbank wel aanleiding om nog in te gaan op de financiële consequenties voor [eiseres sub 2] die het gevolg zijn van het alsnog toepassen van de toeslag. Partijen hebben daarover standpunten ingenomen, die zij op de zitting hebben toegelicht. Moet verweerder de door het gewekte vertrouwen geleden schade vergoeden? 21. Als er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming. De financiële consequenties van het opleggen van een toeslag bestaan niet alleen uit de kosten voor herplant, maar ook uit de aankoop van grond waarop de herplant kan plaatsvinden. Op de zitting is met partijen gesproken over de omvang van de financiële consequenties voor [eiseres sub 2] . Hoewel niet duidelijk is wat de exacte kosten zullen zijn, is niet in geschil dat het opleggen van een toeslag voor [eiseres sub 2] tot een grote kostenpost zal leiden. Verweerder heeft een indicatie gegeven van minimaal € 100.000,- per m². Gelet op de door verweerder gedane toezegging wil [eiseres sub 2] deze kostenpost niet dragen. 22. De rechtbank oordeelde hiervoor dat [eiseres sub 2] erop mocht vertrouwen dat verweerder de toezegging zou nakomen dat de boscompensatie zonder toeslag zou plaatsvinden, maar dat andere belangen in de weg staan aan het honoreren van dit gewekte vertrouwen. In het verlengde daarvan oordeelt de rechtbank dat verweerder in het kader van zijn besluitvorming zal moeten onderzoeken wat de kosten voor [eiseres sub 2] precies zullen zijn als wel een toeslag wordt opgelegd. Dat is in het kader van zorgvuldige besluitvorming nodig om een afweging te kunnen maken over het vergoeden van schade, als onderdeel van de besluitvorming. 23. Echter, ook zonder dat onderzoek is al duidelijk dat het toepassen van de toeslag voor [eiseres sub 2] aanzienlijke kosten met zich meebrengt. Nog afgezien van de precieze omvang van die kosten oordeelt de rechtbank dat dit al tot de conclusie leidt dat verweerder als gevolg van het gewekte vertrouwen gehouden is om de schade die daardoor zal ontstaan te vergoeden, als onderdeel van dezelfde besluitvorming. Om in het licht van artikel 3:4 van de Awb een rechtmatig nieuw besluit te kunnen nemen, moet verweerder de onrechtmatigheid die ontstaat als gevolg van zijn nieuwe besluit daarom compenseren. Dit kan verweerder doen door de financiële schade van [eiseres sub 2] als gevolg van het opleggen van de toeslag volledig te vergoeden.