ECLI:NL:RBMNE:2022:1362

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: UTR 21/3114 uitspraak van de meervoudige kamer van 12 april 2022 in de zaak tussen Naturisten Federatie Nederland (NFN) Open & Bloot, te Amersfoort, eiseres (gemachtigde: mr. R. Kramer), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeewolde, verweerder (gemachtigden: J.A. Zandvoort en K.W. Bruggeman).

In het besluit van 17 december 2020 (primair besluit) heeft de gemeenteraad van de gemeente Zeewolde het Laaksestrand aangewezen als enige plaats in Zeewolde die geschikt is voor ongeklede openbare recreatie. Tevens heeft de gemeenteraad besloten naaktrecreatie in de rest van de gemeente Zeewolde, met inbegrip van de voor publiek opengestelde bossen en natuurterreinen, als niet geschikt te verklaren. In het besluit van 8 juni 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. De rechtbank heeft het beroep op 18 januari 2022 op zitting behandeld. Namens eiseres is verschenen [A] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en heeft aan de zitting deelgenomen via een beeldverbinding.

Inleiding 1. Eiseres is een belangenorganisatie voor naaktrecreanten. De vereniging heeft, als landelijke belangenorganisatie en belangenbehartiger op het gebied van naaktrecreatie, tot doel het bevorderen van de maatschappelijke acceptatie van naaktrecreatie en het bijdragen aan veiligheid, kwaliteit, toename en veelzijdigheid van naaktrecreatie. 2. De gemeenteraad heeft op 17 december 2020 besloten om het Laaksestrand aan te wijzen als enige plaats in de gemeente Zeewolde die geschikt is voor naaktrecreatie. Daarnaast heeft de gemeenteraad besloten naaktrecreatie in de rest van de gemeente Zeewolde, met inbegrip van de voor publiek opengestelde bossen en natuurterreinen, als niet geschikt te verklaren. Eiseres is het hier niet mee eens en heeft hiertegen bezwaar ingesteld. Wat houdt het bestreden besluit in? 3. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeewolde (verweerder) heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk is. Het primaire besluit is gebaseerd op artikel 430a van het Wetboek van Strafrecht (Sr) en omvat twee besluitonderdelen: Het Laaksestrand aanwijzen als enige plaats in de gemeente Zeewolde die geschikt is voor naaktrecreatie; Naaktrecreatie in de rest van de gemeente Zeewolde, met inbegrip van de voor publiek opengestelde bossen en natuurterreinen, als niet geschikt verklaren. 4. Verweerder heeft geen bevoegdheid om plaatsen als ongeschikt aan te wijzen. Dit onderdeel van het besluit heeft volgens verweerder dan ook geen rechtsgevolg. Het voeren van een bezwaarprocedure en het eventueel herroepen van dit onderdeel van het besluit heeft geen feitelijke betekenis voor eiseres. Voor zover het bezwaar is gericht tegen dit onderdeel heeft eiseres volgens verweerder onvoldoende procesbelang. 5. Voor zover het bezwaar is gericht tegen het eerste onderdeel stelt verweerder zich op het standpunt dat het bezwaar zich niet concreet richt tegen deze aanwijzing, maar met name tegen het feit dat niet meer plaatsen als geschikt aangewezen zijn. Het staat eiseres echter vrij om verweerder concreet te verzoeken om meer plaatsen aan te wijzen op grond van artikel 430a Sr. Ook op dit punt heeft eiseres volgens verweerder onvoldoende procesbelang. 6. Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat geen sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat er geen concreet rechtsgevolg is van de niet aanwijzing van overige plaatsen als geschikt voor naaktrecreatie. 7. Verweerder heeft vervolgens, na advies van de bezwaarcommissie, het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Waarom is eiseres het hier niet mee eens? 8. Eiseres betwist dat het bezwaarschrift voor zover gericht tegen het eerste onderdeel van het primaire besluit niet-ontvankelijk is omdat zij geen procesbelang heeft. Het is onjuist van verweerder en te kort door de bocht om te stellen dat het bewaar zich niet richt tegen deze aanwijzing, maar met name tegen het feit dat er niet meer plaatsen als geschikt zijn aangewezen. Eiseres is het immers oneens met de aanwijzing van het Laaksestrand als enige plaats die geschikt zou zijn voor naaktrecreatie. Deze aanwijzing impliceert op zichzelf dat de rest van de gemeente Zeewolde ongeschikt is voor naaktrecreatie. Met verzoeken tot aanwijzing aan de gemeenteraad kan eiseres, anders dan verweerder veronderstelt, haar doel niet bereiken. Los van het feit dat dergelijke verzoeken, gelet op de bewoordingen van het raadsbesluit, op voorhand kansloos zijn, gaat eiseres er met de wetgever vanuit dat naaktrecreatie niet per definitie schennis van de eerbaarheid oplevert. Het is op grond van artikel 430a Sr aan de strafrechter om te oordelen of naakt recreëren strafbaar is op andere plekken dan die door de gemeente als geschikt zijn aangewezen. Ten aanzien van het tweede onderdeel van het primaire besluit volgt eiseres verweerder in zoverre dat dit tweede onderdeel geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb is. Zij meent echter dat hieraan, gelet op de onlosmakelijke samenhang met het eerste onderdeel, geen doorslaggevende betekenis kan worden gegeven op het punt van de ontvankelijkheid. Daarnaast stelt eiseres zich op het standpunt dat het primaire besluit onrechtmatig is, in strijd is met artikel 430a Sr, en onbevoegd is genomen. Is het bestreden beluit bevoegd genomen? 9. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen. De gemeenteraad had moeten beslissen op het door haar ingediende bezwaar. Verweerder verwijst ten onrechte naar artikel 160 van Gemeentewet. Artikel 160, eerste lid onder f, van de Gemeentewet geeft slechts aan dat het college bevoegd is om namens de raad bezwaarprocedures te voeren of handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten en niet om op het bezwaar te beslissen. 10. De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of het bestreden besluit bevoegd is genomen door het college van burgemeester en wethouders namens de gemeenteraad. 11. Verweerder heeft op de zitting erkend dat de gemeenteraad had moeten beslissen op het door eiseres ingediende bezwaar, maar verzoekt de rechtbank het zo op vatten als ware het bestreden besluit door de gemeenteraad genomen, omdat de griffier van de gemeenteraad uitdrukkelijk betrokken is geweest bij het bestreden besluit. 12. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder niet. De heroverweging, bedoeld in artikel 7:11 van de Awb, vergt dat de beslissing op bezwaar binnen de directe invloedsfeer van het bestuursorgaan behoort te worden genomen. De functies van de bezwaarprocedure brengen met zich dat mandaat van de bevoegdheid om op bezwaar te beslissen niet mag worden verleend aan een niet-ondergeschikte. Dat betekent dat de gemeenteraad geen mandaat aan het college van burgemeester en wethouders (verweerder) mag verlenen om op het bezwaar te beslissen. Omdat de aard van de bevoegdheid zich in dit geval tegen de mandaatverlening aan verweerder verzet, is het bestreden besluit in strijd met artikel 10:3, eerste lid, van de Awb. Eveneens is niet gebleken dat er sprake is van een delegatiebesluit. Dit betekent dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen, omdat verweerder niet mag besluiten op bezwaren die zijn ingediend tegen besluiten van de gemeenteraad. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking. In het kader van de finale geschilbeslechting en mede op verzoek van partijen, naar de rechtbank heeft begrepen mede namens de gemeenteraad, bestaat er aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal dus een beslissing nemen op het door eiseres ingediende bezwaar. Is er sprake van een besluit? 13. Om de vraag te kunnen beantwoorden of eiseres ontvankelijk is in haar bezwaren, zal de rechtbank zich eerst uitspreken over de vraag of het primaire besluit een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. 14. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Met het begrip rechtshandeling wordt bedoeld een handeling gericht op rechtsgevolg. 15. Het primaire besluit is gesplitst in twee onderdelen, waarbij de gemeenteraad als eerste het Laaksestrand heeft aangewezen als enige locatie geschikt voor naaktrecreatie in Zeewolde en als tweede de rest van de gemeente Zeewolde als niet geschikt heeft verklaard. Over het eerste besluitonderdeel 16. De rechtbank is van oordeel dat het eerste onderdeel van het besluit - de aanwijzing van het Laaksestrand als enige plaats in de gemeente Zeewolde geschikt voor naaktrecreatie - een concretiserend besluit van algemene strekking is. Zo’n besluit is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.

28. Gelet op wat hiervoor is overwogen, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Zij zal zelf in de zaak voorzien door het bezwaar gegrond te verklaren, het primaire besluit te herroepen voor zover de gemeenteraad buiten haar bevoegdheid is getreden, en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. 29. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard zal verweerder worden opgedragen om het griffierecht dat eiseres heeft betaald te vergoeden. 30. Ook zal verweerder worden veroordeeld in de kosten die eiseres verder heeft moeten maken. Om die kosten vast te stellen maakt de rechtbank gebruik van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het bedrag aan proceskosten komt daarmee op € 2.059,- (1 punt voor het bezwaarschrift met een waarde van € 541,- 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-, met een wegingsfactor 1).

De rechtbank: verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit; verklaart het bezwaar gegrond; herroept het primaire besluit voor wat betreft het woord ‘enige’ in deelbesluit 1 en voor wat betreft deelbesluit 2; bepaalt dat de aanwijzing als volgt dient te luiden: Het Laaksestrand aanwijzen als plaats in de gemeente Zeewolde die geschikt is voor ongeklede openbare recreatie; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 2.059,-; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, en mr. L.A. Banga en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. M.M. van Luijk-Salomons, griffier. De uitspraak is op 12 april 2022 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven. Gemeenteblad Zeewolde 2020 nr. 353222 van 31 december 2020. Zie onder andere (ECLI:NL:RVS:2016:2554) en (ECLI:NL:RVS:2019:4242). Kamerstukken II 1979/80, 15 836, Kamerstukken II 1983/84, 15 836, nr. 9 en nr. 25. Delftse Hout, (ECLI:NL:HR:2015:3462). Zie ook arrest Hof Arnhem Leeuwarden van 23 januari 2017, (ECLI:NL:GHARL:2017:454).

Zij legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt. 17. Het besluit is gebaseerd op artikel 430a Sr en heeft in zoverre een publiekrechtelijke grondslag. Artikel 430a Sr luidt als volgt: “Hij die zich buiten een door de gemeenteraad als geschikt voor ongeklede openbare recreatie aangewezen plaats, ongekleed bevindt op of aan een voor het openbaar verkeer bestemde plaats die voor ongeklede recreatie niet geschikt is, wordt gestraft met geldboete van de eerste categorie.” Dit is een algemeen verbindend voorschrift. Deze bepaling bevat een normstelling die een algemeen karakter heeft en waartegen geen bezwaar of beroep mogelijk is. De gemeenteraad heeft door het primaire besluit een nadere concretisering aan deze norm gegeven, door aan te wijzen welke plaats geschikt is voor naaktrecreatie. Dit maakt dat er sprake is van een concretiserend besluit van algemene strekking. Over het tweede besluitonderdeel 18. Het tweede onderdeel van het besluit - dat naaktrecreatie in de rest van de gemeente Zeewolde, met inbegrip van de voor publiek opengestelde bossen en natuurterreinen, als niet geschikt wordt verklaard - is naar het oordeel van de rechtbank een bestuurlijk rechtsoordeel. Het standpunt van verweerder op de zitting, dat sprake zou zijn van een politiek besluit dat niet is gericht op rechtsgevolg, volgt de rechtbank niet. Het is immers niet uitsluitend een politiek besluit, maar beoogt ook rechtsgevolg, gelet op de nauwe samenhang tussen de twee besluitonderdelen. Een bestuurlijk rechtsoordeel is in de regel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In uitzonderingsituaties moet echter een bestuurlijk rechtsoordeel als besluit worden aangemerkt. Zo’n uitzonderingssituatie doet zich hier voor omdat het voor een naaktrecreant, voor wiens belang eiseres zich inzet, onevenredig bezwarend is om bij de strafrechter de interpretatie van het tweede besluitonderdeel van het besluit van de gemeenteraad aan de orde te stellen. 19. Dit betekent dat de rechtbank van oordeel is dat sprake is van een besluit waartegen bezwaar mogelijk is. Is eiseres belanghebbende en heeft zij procesbelang? 20. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eiseres belanghebbende is bij het bestreden besluit. De vraag of eiseres procesbelang heeft bij haar bezwaar tegen het primaire besluit beantwoordt de rechtbank bevestigend. Het besluit roept een schijn van rechtsgevolg op, namelijk dat het Laaksestrand de enige plek is die geschikt is voor naaktrecreatie en alle andere plekken in Zeewolde niet. In zoverre is er sprake van een inperking van de rechten van naaktrecreanten en daarmee is al sprake van voldoende belang. Is de gemeenteraad bevoegd om het Laaksestrand aan te wijzen als enige locatie 21. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de bevoegdheid om het Laaksestrand aan te wijzen als enige plaats in de gemeente Zeewolde geschikt voor naaktrecreatie volgt uit artikel 430a Sr. Het uitgangspunt bij artikel 430a Sr is volgens verweerder dat naaktrecreatie in het aangewezen gebied sowieso is toegestaan en daarbuiten als de desbetreffende plaats daarvoor geschikt is. Die laatste beoordeling moet worden gemaakt door de opsporingsambtenaar en de strafrechter toetst deze zo nodig. 22. Eiseres voert aan dat de gemeenteraad niet bevoegd is om het Laaksestrand als enige geschikte plaats voor naaktrecreatie aan te wijzen. In artikel 430a Sr geeft de wetgever aan de gemeenteraad de mogelijkheid om plaatsen aan te wijzen die geschikt zijn voor naaktrecreatie, maar de gemeentelijke bevoegdheid wordt tevens begrensd door dit artikel. Er is dan ook geen plaats voor een gemeentelijke aanwijzing van ‘niet geschikte’ plaatsen of het impliceren daarvan. 23. De rechtbank overweegt dat de wetgever de term “niet geschikt” in artikel 430 Sr niet nader heeft ingevuld. Het is de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever geweest de beoordeling welke plaats wel en welke plaats niet geschikt is in concrete zaken aan de strafrechter te laten. Uit de wetsgeschiedenis en uit het arrest van de Hoge Raad van 8 december 2015 volgt dat artikel 430a Sr aldus uitgelegd moet worden dat ook plaatsen die niet door de gemeenteraad daartoe zijn aangewezen, geschikt kunnen zijn voor ongeklede recreatie. Dit betekent dat het enkele gegeven dat een bepaalde plaats die niet als geschikt is aangewezen door de gemeenteraad, niet kan leiden tot de conclusie dat die plaats voor ongeklede recreatie niet geschikt is. Het ongeschikt verklaren van een gebied voor naaktrecreatie of het impliceren daarvan is feitelijk en rechtens onjuist. Niet de gemeenteraad, maar de strafrechter is bevoegd om te oordelen over de ongeschiktheid van plaatsen van naaktrecreatie en of het naakt recreëren in de betreffende omstandigheden strafbaar is. 24. De rechtbank is, gelet op wat hiervoor is overwogen, van oordeel dat de gemeenteraad de grens van artikel 430a Sr te buiten is gegaan door het Laaksestrand als ‘enige’ geschikte plaats voor naaktrecreatie aan te wijzen in de gemeente Zeewolde en te bepalen dat de rest van de gemeente Zeewolde ongeschikt is voor naaktrecreatie. Dit betekent dat de gemeenteraad onbevoegd was om het besluit op deze wijze te nemen. Het primaire besluit is daarom in strijd met artikel 430a Sr omdat de gemeenteraad buiten haar bevoegdheid is getreden. Het bezwaar is gegrond en het primaire besluit zal worden herroepen voor zover de gemeenteraad buiten haar bevoegdheid is getreden. De rechtbank zal zelf voorzien door te bepalen dat de aanwijzing als volgt dient te luiden: Het Laaksestrand aanwijzen als plaats in de gemeente Zeewolde die geschikt is voor ongeklede openbare recreatie. 25. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. 26. De rechtbank wijst hierbij op artikel 8:80 van de Awb, waarin is bepaald dat verweerder mededeling van deze uitspraak dient te doen op de voor de bekendmaking van het vernietigde besluit voorgeschreven wijze. Verweerder dient de aanwijzing te publiceren op de voorgeschreven wijze. 27. De overige beroepsgronden van eiseres behoeven geen bespreking.