ECLI:NL:RBMNE:2021:3239

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: UTR 20/1923 en UTR 20/1925 uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juli 2021 in de zaak tussen [eiseres] te [vestigingsplaats] , eiseres (gemachtigden: mr. R.M. Kroese en mr. R.P. Kuijper) en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder (gemachtigde: mr. N. Verkerk) Bij besluit van 23 mei 2019 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 210.000,- wegens 42 overtredingen van de Wet Kinderopvang (Wko). Bij besluit van 23 mei 2019 (het primaire besluit II) heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres wegens meerdere overtredingen van de Wko. Bij besluit van 3 april 2020 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I gegrond verklaard. Het primaire besluit I is gedeeltelijk herroepen, in die zin dat een bedrag van € 5.000,- in mindering is gebracht op de boete. Er is sprake van 41 overtredingen. Bij besluit van 3 april 2020 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 maart 2021, waar beide zaken gezamenlijk zijn behandeld. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigden en door [A] , regiomanager en [B] , locatiemanager bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [D] , jurist bij verweerder en [C] , toezichthouder. De rechtbank: in dossier UTR 20/1923 - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit I voor zover dat ziet op het aantal vastgestelde overtredingen en de hoogte van de boete; - verklaart het bezwaar in zoverre gegrond en herroept het primaire besluit I; - stelt de boete voor 14 overtredingen vast op € 17.500,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit I; - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.992,-. in dossier UTR 20/1925 - verklaart het beroep tegen bestreden besluit II ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Reijnierse, voorzitter, en mr. P.J.M. Mol en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. R.G. Kamphof, griffier. De beslissing is uitgesproken op 1 juli 2021 en zal openbaar worden gemaakt via rechtspraak.nl. De voorzitter is buiten staat te tekenen griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bijlage Wet Kinderopvang Artikel 1.50 1. De houder van een kindercentrum organiseert de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en voert een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering van de eerste zin besteedt de houder van het kindercentrum in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie, de groepsgrootte, het dagritme en de herkenbaarheid van ruimtes en personen, de opleidingseisen waaraan beroepskrachten voldoen, de voorwaarden waaronder en de mate waarin beroepskrachten in opleiding en stagiairs kunnen worden belast met de verzorging, opvoeding en bijdrage aan de ontwikkeling van kinderen, de inzet van pedagogisch beleidsmedewerkers en de opleidingseisen waaraan pedagogisch beleidsmedewerkers voldoen. 2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de voorwaarden voor verantwoorde kinderopvang bij een kindercentrum. Deze regels kunnen betrekking hebben op: […] d. het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie; […] Artikel 1.72 Het college kan degene die een verplichting als bedoeld bij of krachtens de artikelen […] 1.49 tot en met 1.59, […] niet nakomt […], een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste € 45 000. In afwijking van het eerste lid kan de overtreding niet met een bestuurlijke boete worden afgedaan, indien de overtreding opzettelijk of roekeloos geschiedt en een direct gevaar voor de gezondheid of de veiligheid van personen tot gevolg heeft. Besluit kwaliteit kinderopvang Artikel 3. Pedagogisch beleid 1. Elk kindercentrum beschikt over een pedagogisch beleidsplan. De houder draagt er zorg voor dat er in de dagopvang conform het pedagogisch beleidsplan wordt gehandeld. […] 3. Indien van toepassing bevat het pedagogisch beleidsplan, in aanvulling op het tweede lid, tevens een concrete beschrijving van: a.de tijden waarop, met inachtneming van artikel 7, vierde lid, kan worden afgeweken van artikel 7, tweede lid, alsmede de tijden waarop in ieder geval niet daarvan wordt afgeweken en derhalve wordt voldaan aan artikel 7, tweede lid; […] Artikel 7. Aantal beroepskrachten 1. Het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten op een stamgroep wordt afgestemd op het aantal aanwezige kinderen in de stamgroep, waarbij naarmate de kinderen ouder zijn, minder beroepskrachten hoeven te worden ingezet. 2. De verhouding tussen het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten en het aantal aanwezige kinderen in een stamgroep wordt bepaald op grond van tabel 1 in bijlage 1, onderdeel a, bij dit besluit en de daarbij behorende rekenregels. Onze Minister stelt een online rekentool ter beschikking met behulp waarvan de in de eerste zin bedoelde verhouding kan worden berekend. […] 4. Indien bij dagopvang per dag ten minste tien aaneengesloten uren opvang wordt geboden, kunnen, in afwijking van het tweede lid, met inachtneming van artikel 3, derde lid, onder a, en vierde lid, voor ten hoogste drie uren per dag minder beroepskrachten worden ingezet, met dien verstande dat gedurende de uren dat minder beroepskrachten worden ingezet ten minste de helft van het aantal beroepskrachten, vereist op grond van het tweede lid, wordt ingezet. De in de eerste zin bedoelde afwijkende inzet kan op de dagen van de week verschillen, zij het dat de afwijkende inzet niet per week verschilt. Artikel 32. Overgangsbepaling bijlagen 1. In afwijking van de artikelen 7, tweede […] lid […], is voor het jaar 2018 bijlage 1a in plaats van bijlage 1 van toepassing. Bijlage 1a. als bedoeld in artikel 32 van het Besluit kwaliteit kinderopvang a. dagopvang Het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten in relatie tot het aantal aanwezige kinderen in een stamgroep wordt bepaald op basis van tabel 1 (conform artikel 7, tweede lid, van dit besluit). De voorwaarden met betrekking tot de maximale grootte van een stamgroep zijn in tabel 1 verwerkt (conform artikel 9, tweede lid, van dit besluit). In een situatie waarin het toevoegen van 1 kind leidt tot een op grond van tabel 1 kleiner aantal benodigde beroepskrachten, wordt het aantal benodigde beroepskrachten met 1 verhoogd. Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden Artikel 6, tweede lid Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan Uitspraak van 10 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:272) Inleiding 1. Tijdens een controle door een toezichthouder van verweerder van de buitenschoolse opvang (BSO) [locatie] van eiseres is vastgesteld dat sprake is van overtredingen van de Wko. De inspecteur heeft zijn bevindingen opgenomen in een inspectierapport van 16 januari 2019. Naar aanleiding van de overtredingen is eiseres een boete opgelegd van € 210.000,-. Naar aanleiding van de geconstateerde overtredingen heeft verweerder in het primaire besluit II vijf lasten onder dwangsom opgelegd. Bestuurlijke boete 2. Verweerder heeft de bestuurlijke boetes opgelegd vanwege het niet naleven van de beroepskracht-kindratio (hierna: BKR). In de periode van week 34 tot en met week 37 van 2018 werd 41 maal niet aan de BKR voldaan doordat een beroepskracht te weinig is ingezet. Volgens verweerder is sprake van verzwarende omstandigheden aangezien de overtredingen bij voorgaande jaarlijkse onderzoeken meerdere keren onder de aandacht van eiseres zijn gebracht. Er is sprake van recidive. Van samenhang tussen de overtredingen is geen sprake, zodat dit geen reden is om de hoogte van de boetes te matigen. Verweerder is bij de controle uitgegaan van de gegevens die door eiseres op 17 september 2018 aan de toezichthouder zijn toegestuurd. Verweerder ziet geen reden om het door eiseres in bezwaar verstrekte alternatieve rooster te gebruiken. Dat het tekort aan beroepskrachten mede te wijten was aan het extreem hoge ziekteverzuim, onderbezetting en verlof van medewerkers zijn omstandigheden die in de risicosfeer van eiseres liggen. De toepassing van de beleidsregels heeft niet tot een onevenredige situatie en/of tot een buitenproportioneel hoge boete geleid. De boete is conform de beleidsregels vastgesteld en verweerder ziet geen reden om van het opleggen van de boete af te zien of om de boete te matigen. 3. Voor de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak. Omvang geschil 4. In beroep heeft verweerder zich op het nadere standpunt gesteld dat sprake is van 36 beboetbare overtredingen, 11 overtredingen voor een hele dag en 25 voor een dagdeel. Ter zitting is door verweerder nader toegelicht dat een boete van € 110.000,- resteert voor 33 overtredingen, omdat een drietal feiten alsnog niet als overtreding is aangemerkt. Volgens verweerder geldt ten aanzien van deze overtredingen dat op basis van de nieuwe regelgeving geen sprake meer is van een overtreding. Eiseres wordt op dit punt in het beroepschrift gevolgd. De boete ten aanzien van deze drie feiten wordt door verweerder niet gehandhaafd. 5. Hierna zal de rechtbank de beroepsgronden van eiseres bespreken. Deze beroepsgronden gaan over de vraag of verweerder bevoegd is een boete op te leggen, of sprake is van overtreding van artikel 5:51 Awb en welke consequenties dat zou hebben, of sprake is van overtredingen en of de opgelegde boete evenredig is. Met de beroepsgronden komt eiseres ook op tegen de oplegging van de lasten onder dwangsom. Is verweerder bevoegd? 6. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder niet bevoegd is om een boete op te leggen, omdat sprake is van roekeloosheid, zoals bedoeld in artikel 1.72 lid 2 Wko. In dat geval wordt de overtreding niet afgedaan met een bestuurlijke boete. 7. De rechtbank overweegt dat verweerder bevoegd is om ten aanzien van een overtreding van de Wko handhavend op te treden tenzij de overtreding opzettelijk of roekeloos geschiedt en een direct gevaar voor de gezondheid of de veiligheid van personen tot gevolg heeft. Verweerder heeft zich niet op het standpunt gesteld dat sprake is van een opzettelijke of roekeloze overtreding van eiseres. Alleen al omdat eiseres (een groot deel van) de overtredingen bestrijdt, kan de rechtbank eiseres niet volgen in haar standpunt dat het gaat om opzettelijk of roekeloos begane overtredingen. Hetgeen eiseres verder heeft aangevoerd levert geen grond op voor het oordeel dat de door haar begane overtredingen niet met een bestuurlijke boete kunnen worden afgedaan. Overschrijding van artikel 5:51 Awb? 8. Er is volgens eiseres strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu verweerder in andere gevallen geen bestuurlijke boete oplegt bij overschrijding van de termijn van artikel 5:51 Awb. Ook in deze zaak is de termijn overschreden. 9. In artikel 5:51, eerste lid, van de Awb staat vermeld dat na het opmaken van een rapport naar aanleiding van een geconstateerde overtreding, het bestuursorgaan binnen 13 weken na dagtekening van het rapport moet beslissen over het opleggen van een boete. De rechtbank stelt voorop dat in dit artikel een termijn van orde is opgenomen, hetgeen betekent dat een boete ook als niet aan die termijn is voldaan, nog steeds opgelegd kan worden. Verweerder heeft geen interne werkinstructie op schrift ten aanzien van dit artikel. Verweerder heeft verder ter zitting toegelicht dat alleen een bestuurlijke boete wordt opgelegd na het opmaken van een rapport naar aanleiding van een geconstateerde overtreding als binnen 13 weken na het opmaken van het inspectierapport een voornemen tot boeteoplegging aan de overtreder is verstuurd. Eiseres heeft niet betwist dat in andere zaken waarin is besloten geen boete op te leggen geen voornemen binnen deze genoemde periode was verzonden. Reeds om die reden is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om een overzicht bij verweerder op te vragen van alle beslissingen over overtredingen met betrekking tot de toepassing van artikel 5:51 van de Awb. Heeft eiseres overtredingen begaan? 10. Eiseres voert aan dat het aan het inspectierapport ten grondslag gelegde rooster niet overeenkomt met de feitelijke situatie op de BSO. Dit is ook door de toezichthouder vastgesteld in het boeterapport. Eiseres wijst erop dat op 4 dagen beroepskrachten zijn ingedeeld zonder dat er kinderen zouden zijn. Ook stonden op 5 groepen meer beroepskrachten ingedeeld dan nodig was. Die beroepskrachten waren feitelijk op een andere groep werkzaam. Op 14 groepen zijn volgens het rooster kinderen ingedeeld maar waren geen beroepskrachten ingeroosterd. Op meerdere middagen en meerdere groepen is slechts 1 kind of zijn slechts enkele kinderen ingedeeld terwijl dit niet de feitelijke situatie was. Uit de overgelegde producties B27, B28 en B29 volgt volgens eiseres de werkelijke bezetting in de weken 34 tot en met 37 van 2018. 11. Op grond van artikel 1.50 van de Wet kinderopvang en artikel 7 van het Besluit wordt het aantal in te zetten beroepskrachten bij een groep kinderen afgestemd op het aantal aanwezige kinderen in die groep. Die verhouding wordt voor het jaar 2018 bepaald op grond van tabel 1a, behorend bij het Besluit. In geschil tussen partijen is de vraag of verweerder bij het bestreden besluit I mocht uitgaan van het rooster zoals dat op de dag van de inspectie door eiseres aan de toezichthouder is overhandigd en waarop het rapport is gebaseerd. Ter zitting heeft toezichthouder [C] verklaard dat de locatiemanager haar het rooster heeft overhandigd met de mededeling dat op die lijsten het juiste aantal kinderen en het juiste aantal beroepskrachten vermeld staat. De locatiemanager heeft ter zitting bevestigd dat zij ten tijde van de inspectie dacht dat het rooster dat zij heeft verstrekt juist was, maar dat dit achteraf niet zo bleek te zijn. 12. Voorop wordt gesteld dat het bij het opleggen van een boete om een bestraffende sanctie gaat, zodat extra eisen aan het bewijs van verweerder worden gesteld. Er moet worden voldaan aan de strenge maatstaven die worden gesteld aan het opleggen van een bestraffende sanctie. Op grond van de onschuldpresumptie uit artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden moet komen vast te staan dat de overtreding is begaan. 13. De rechtbank overweegt verder dat verweerder in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen aan een inspectierapport van de GGD, tenzij dat rapport niet voldoet aan de eisen die worden gesteld aan de wijze van totstandkoming of de inhoud daarvan. Het is aan eiseres om te stellen en motiveren dat het rapport niet aan de eisen voldoet. 14. Dit betekent dat verweerder in beginsel heeft mogen uitgaan van het rooster dat door eiseres aan de toezichthouder is verstrekt tijdens de inspectie om vast te stellen of sprake is geweest van overtredingen van de Wko. De verstrekte administratie maakt mogelijk dat te controleren is welk kind in welke basisgroep behoort te worden opgevangen. Dit neemt echter niet weg dat ook tegenbewijs in de beoordeling moet worden betrokken. Het gaat immers om het vaststellen van feiten, namelijk of feitelijk op een bepaald moment al dan niet aan de BKR wordt voldaan. 15. Eiseres heeft een deel van de tijdens de inspectie geconstateerde overtredingen gemotiveerd betwist door overzichten te verstrekken van de feitelijke opvangsituatie bij de BSO over de weken 34 tot en met 37 in 2018. Met de overzichten worden 19 overtredingen betwist, waarvoor bestuurlijke boetes zijn opgelegd voor een totaal bedrag van € 65.000,-- . Volgens eiseres zijn groepen in deze weken samengevoegd, waardoor er geen overtreding van de BKR heeft plaatsvonden. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd aanleiding om te twijfelen aan de conclusies van het rapport ten aanzien van deze 19 overtredingen. Verweerder heeft geen nader onderzoek gedaan naar (de betwisting van) deze overtredingen, door de verstrekte gegevens naast het rooster te leggen dat ten grondslag ligt aan het inspectierapport. 16. De rechtbank is van oordeel dat ten aanzien van deze overtredingen niet kan worden vastgesteld hoeveel beroepskrachten aanwezig waren op de BSO op de dagen dat een tekort aan beroepskrachten is geconstateerd. Daarmee is niet duidelijk of en op welk moment er ten aanzien van de door eiseres gemotiveerd betwiste feiten sprake is geweest van overtreding van de BKR of dat die is weggenomen door het inzetten van een beroepskracht die boventallig op een andere groep stond. Uit het inspectierapport blijkt alleen dat sprake is van ontbrekende beroepskrachten op een groep. In een procedure als deze dient de twijfel in het voordeel van eiseres uit te vallen. De beroepsgrond van eiseres slaagt in zoverre dat ten aanzien van de boetes die zijn opgelegd voor deze 19 overtredingen verweerder niet heeft voldaan aan de bewijslast. Ten aanzien van de overige opgelegde boetes stelt de rechtbank vast dat eiseres de daaraan ten grondslag liggende overtredingen waarbij een tekort aan beroepskrachten is vastgesteld, niet heeft betwist. Ten aanzien van deze overtredingen heeft de rechtbank geen aanleiding te twijfelen aan de conclusies van het inspectierapport en heeft verweerder kunnen uitgaan van het tijdens de inspectie overgelegde rooster van eiseres. Deze overtredingen hebben geleid tot het opleggen van een bestuurlijke boete voor een totaalbedrag van € 52.500,-. De beroepsgrond slaagt voor zover deze ziet op de 19 betwiste overtredingen. Evenredigheid 17. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de boetes moeten worden gematigd, nu sprake is van samenhang. In geval van recidive wordt nooit overgegaan tot oplegging van hogere boetes, de normbedragen voor de overtredingen zijn hoog. Er is een ongerechtvaardigd verschil in beleid van gemeenten. Eiseres stelt dat € 2.500,- het boetenormbedrag is voor overtreding van een dagdeel, maar dat dit bedrag nog verder gematigd moet worden met 50% vanwege de cumulatie van overtredingen. Ook moet meegewogen worden dat er na deze inspectie geen tekortkomingen meer zijn vastgesteld. 18. Verweerder heeft aangevoerd dat hij aanleiding heeft gezien te matigen omdat 25 overtredingen niet zagen op een gehele dag, maar een dagdeel. Verder ziet verweerder geen boetematigende omstandigheden. Dat er geen nieuwe overtredingen zijn geconstateerd sinds de inspectierapporten is een positieve ontwikkeling volgens verweerder maar is op zich zelf geen reden om de boetes te matigen. 19. De rechtbank stelt voorop dat de geconstateerde overtredingen in beginsel afzonderlijk beboetbaar zijn.De boetes zijn in de situatie van eiseres opgelegd omdat er te weinig beroepskrachten zijn ingezet. De rechtbank is van oordeel dat bij de beoordeling van de evenredigheid van de boete meegewogen dient te worden dat sprake is van recidive bij dezelfde BSO. Van eiseres mag worden verwacht dat zij, als grote organisatie, extra waakzaam is en voorkomt dat opnieuw soortgelijke overtredingen plaatsvinden. De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat er sinds de inspectie geen overtredingen meer zijn geconstateerd bij eiseres wel een rol speelt. Ook kent de rechtbank betekenis toe aan het feit dat er een grote mate van samenhang bestaat tussen de geconstateerde overtredingen en dat het om een relatief korte periode van een maand gaat waarbinnen de overtredingen zijn begaan. Dat het om een steekproef ging en daarom de problemen bij eiseres groter waren dan is vastgesteld, is niet aannemelijk gemaakt. De grote mate van samenhang en het feit dat het al enige tijd geleden is en sindsdien geen overtredingen meer zijn geconstateerd maken naar het oordeel van de rechtbank dat de gecumuleerde oplegging van boetes in dit geval onevenredig is. Weliswaar was sprake van eerdere overtredingen en onzorgvuldige administratie, maar dit is nadien opgelost en kennelijk gaat dit al jarenlang goed. De totale hoogte van de boetes tezamen is daarom naar de huidige stand van zaken niet in overeenstemming met de ernst van de overtredingen en de omstandigheden van het geval. De rechtbank ziet in de genoemde omstandigheden aanleiding om het totaalbedrag van € 52.500,- te matigen tot een bedrag van € 17.500,-. De rechtbank is van oordeel dit boetebedrag recht doet aan de aard en de ernst van de overtredingen die resteren en waarvoor eiseres door verweerder beboet is. 20. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal bestreden besluit I vernietigen. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en het boetebedrag vast te stellen op € 17.500,-. 21. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op een bedrag van totaal € 2.992,00 (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor de hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748,00 en wegingsfactor 1). 22. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Dwangsom Inleiding 23. Tijdens de inspectie zijn bij eiseres tekortkomingen geconstateerd met betrekking tot de onderwerpen pedagogisch beleid, verantwoorde buitenschoolse opvang, aantal beroepskrachten en stabiliteit van de opvang voor kinderen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er in de situatie van eiseres aanleiding is om de stap van de aanwijzing over te slaan. Er is besloten een last onder dwangsom op te leggen omdat al eerder bij eiseres overtredingen zijn geconstateerd. Met name de herhaalde overtreding van de BKR wordt eiseres zwaar aangerekend. Dit zijn verzwarende omstandigheden die de directe oplegging van een dwangsombesluit rechtvaardigen. Verweerder heeft in het tijdsverloop geen aanleiding gezien om voor een aanwijzing te kiezen in plaats van een last onder dwangsom. Er is zorgvuldig onderzoek verricht in die tijd. De hoogte van de dwangsom is in overeenstemming met het beleid. Omvang geschil 24. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder het evenredigheidsbeginsel niet (juist) heeft toegepast. Er dient een evenredige verhouding te zijn tussen de ernst van de gedraging en de geschonden norm volgens eiseres.