ECLI:NL:RBMNE:2020:4448

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummer: UTR 18/4365 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 oktober 2020 in de zaak tussen de Raad van Bestuur van de Nederlandse Publieke Omroep, te Hilversum, (NPO) het College van Omroepen van de Nederlandse Publieke Omroep, de Stichting Nederlandse Publieke Omroep, de omroepvereniging AVROTROS, de omroepvereniging BNN-VARA, de omroepvereniging KRO-NCRV, de omroepvereniging VPRO, de omroepvereniging Evangelische Omroep, de omroepvereniging Powned, de omroepvereniging Omroep MAX, de omroepvereniging Verenging Investeer in Human, de omroepvereniging WNL, de taakomroep Nederlandse Omroep Stichting, de taakomroep Stichting NTR, tezamen: eisers (gemachtigde: mr. J.J.R. Lautenbach), en de minister voor Basis-en Voortgezet Onderwijs en Media, verweerder (gemachtigde: R.J. Oskam). Bij besluit van 20 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het totaalbudget voor de uitvoering van de publieke media-opdracht op landelijk niveau voor het jaar 2018 vastgesteld op € 845.059.047,-. Bij besluit van 16 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Verweerder heeft wel het totaalbudget opnieuw vastgesteld, namelijk op € 846.988.047,-. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft via Skype for Business plaatsgevonden op 22 september 2020. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door [A] , [B] , [C] , [D] , [E] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [F] en zijn gemachtigde. De rechtbank:- verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit; - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven; - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eisers te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.050,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Wilpstra-Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 oktober 2020. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bijlage Artikel 2.144, tweede lid, van de Mediawet Het bedrag van de rijksmediabijdrage wordt jaarlijks bijgesteld overeenkomstig: a. de door het Centraal Bureau voor de Statistiek voor het desbetreffende jaar geraamde index voor de groei van het aantal huishoudens in Nederland; en b. de door het Centraal Planbureau voor het desbetreffende jaar geraamde consumentenprijsindex. Artikel 2.146 van de Mediawet De rijksmediabijdrage en de inkomsten van de Ster dienen ter bestrijding van de kosten verbonden aan: a. de bekostiging van de uitvoering van de publieke mediaopdracht op landelijk niveau volgens afdeling 2.6.2; [….] Artikel 2.148a van de Mediawet 1. Voorafgaand aan elke periode van vijf jaar, bedoeld in artikel 2.19, derde lid, wordt door Onze Minister het bedrag vastgesteld dat de landelijke publieke mediadienst in die periode jaarlijks ten minste ter beschikking wordt gesteld ten behoeve van zijn taakvervulling. 2 Het in het eerste lid bedoelde bedrag is voor het eerste jaar van de genoemde periode gelijk aan het bedrag dat ten behoeve van de landelijke publieke mediadienst beschikbaar wordt gesteld in de rijksbegroting voor dat jaar en wordt voor de daaropvolgende jaren bijgesteld overeenkomstig: a. de door het Centraal Bureau voor de Statistiek voor het desbetreffende jaar geraamde index voor de groei van het aantal huishoudens in Nederland; en b. de door het Centraal Planbureau voor het desbetreffende jaar geraamde consumentenprijsindex. 3 Indien na aanvang van de periode van vijf jaar, bedoeld in het eerste lid, veranderde omstandigheden zich in overwegende mate verzetten tegen ongewijzigde voortzetting van het ter beschikking stellen van de met inachtneming van het eerste en tweede lid vastgestelde bedragen, kan Onze Minister de hoogte van het voor resterende jaren ter beschikking te stellen bedrag wijzigen met inachtneming van een redelijke termijn. De hoogte van het aldus gewijzigde bedrag is gelijk aan het bedrag dat voor het betreffende jaar waarin het gewijzigde bedrag voor het eerst van toepassing is ten behoeve van de landelijke publieke mediadienst beschikbaar wordt gesteld in de rijksbegroting voor dat jaar en wordt voor de daaropvolgende jaren bijgesteld overeenkomstig de onderdelen a en b van het tweede lid. 4 In geval van een wijziging van het bedrag zoals bedoeld in het derde lid, vergoedt Onze Minister de schade die de landelijke publieke mediadienst lijdt doordat hij in vertrouwen op het eerder vastgestelde bedrag anders heeft gehandeld dan hij met inachtneming van het gewijzigde bedrag zou hebben gedaan. Parlementaire geschiedenis van artikel 2.148a, tweede lid, van de Mediawet Kamerstukken II, vergaderjaar 2012-2013, 33 541, nr. 34 (Amendement van het lid Van Dam) [….] Met het tweede lid wordt zeker gesteld dat de verantwoordelijke bewindspersoon het budgetrecht van de Kamer moet respecteren bij de vaststelling van het bedrag. Daarom wordt vastgelegd dat het bedrag in het eerste jaar gelijk is aan het bedrag dat voor dat jaar is opgenomen in de Rijksbegroting. Dat geeft de beide Kamers der Staten-Generaal de mogelijkheid voorafgaand aan de periode van vijf jaar te bepalen hoe hoog het budget voor de publieke omroep in de daarop volgende vijf jaar moet zijn. De dotatie aan de landelijke publieke omroep wordt elk jaar vastgesteld in de Mediabegroting, zijnde de uitwerking van het begrotingsartikel Media in de memorie van toelichting van de rijksbegroting van het Ministerie van OCW. Het gaat dus voor alle duidelijkheid om de middelen die het Rijk ter beschikking stelt middels de mediabegroting, die gevuld wordt uit de Rijksmediabijdrage en de inkomsten van de Ster. Eigen inkomsten van de publieke omroep of de omroepverenigingen vallen derhalve buiten de reikwijdte van dit artikel. De verantwoordelijke bewindspersoon is door dit tweede lid niet vrij af te wijken van de door de beide Kamers der Staten-Generaal vastgestelde begroting en kan het minimumbedrag dus niet anders vaststellen. Voor de volgende jaren in de periode van vijf jaar wordt het bedrag geïndexeerd op basis van dezelfde systematiek als de indexatie van de Rijksmediabijdrage zoals is opgenomen in artikel 2.144, tweede lid, van deze wet. Vanwege dit voorschrift zal de verantwoordelijke bewindspersoon niet de exacte bedragen voor alle vijf jaren kunnen opnemen in het besluit ter vaststelling van het minimumbedrag. Het ligt dan ook voor de hand dat in het betreffende besluit de indexeringssystematiek wordt opgenomen die op basis van dit wettelijk voorschrift automatisch wordt toegepast. Dat geeft voldoende rechtszekerheid voor de publieke omroep om zijn beleid op te kunnen baseren. [….] Kamerstukken II, vergaderjaar 2018-2019, 35 042, nr. 2 (Voorstel van Wet) […] In artikel 2.148a, tweede lid, wordt «de rijksbegroting voor dat jaar en wordt» vervangen door «de rijksbegroting voor dat jaar. Het aandeel van de rijksmediabijdrage in dat bedrag wordt». […] De voorgestelde nieuwe tekst van artikel 2.148a, tweede lid, van de Mediawet is: 2 Het in het eerste lid bedoelde bedrag is voor het eerste jaar van de genoemde periode gelijk aan het bedrag dat ten behoeve van de landelijke publieke mediadienst beschikbaar wordt gesteld in de rijksbegroting voor dat jaar en wordt de rijksbegroting voor dat jaar. Het aandeel van de rijksmediabijdrage in dat bedrag wordt voor de daaropvolgende jaren bijgesteld overeenkomstig: a. de door het Centraal Bureau voor de Statistiek voor het desbetreffende jaar geraamde index voor de groei van het aantal huishoudens in Nederland; en b. de door het Centraal Planbureau voor het desbetreffende jaar geraamde consumentenprijsindex. Kamerstukken II, vergaderjaar 2018-2019, 35 042, nr. 3 (Memorie van Toelichting) […] Artikel I, onder W (artikel 2.148a, tweede lid) Het budget dat door de Minister van OCW ter beschikking wordt gesteld aan de landelijke publieke mediadienst wordt gevoed uit de rijksmediabijdrage en de inkomsten van de Ster, conform artikel 2.146 Mediawet 2008. Het bedrag van de rijksmediabijdrage wordt op grond van artikel 2.144, tweede lid, Mediawet 2008 jaarlijks bijgesteld volgens de door het Centraal Bureau voor de Statistiek geraamde index voor de groei van het aantal huishoudens en de door het Centraal Planbureau geraamde consumentenprijsindex. De reclame-inkomsten van de Ster vallen buiten deze indexering. Hiervoor ontvangt de Minister van OCW dus geen jaarlijkse compensatie. Op grond van artikel 2.148a, eerste lid, Mediawet 2008 wordt voorafgaand aan een (vijfjaarlijkse) concessiebeleidsplanperiode van de landelijke publieke mediadienst door de Minister van OCW het bedrag vastgesteld dat in die periode jaarlijks ten minste ter beschikking wordt gesteld voor de landelijke publieke mediadienst. Artikel 2.148a, tweede lid, Mediawet 2008 bepaalt dat dit minimumbedrag voor de opvolgende jaren van die periode wordt bijgesteld voor de groei van het aantal huishoudens en de consumentenprijsindex. Inleiding 1. NPO heeft een budgetaanvraag voor 2018 van in totaal € 846.988.047,- ingediend. Het Commissariaat voor de Media en de Raad voor Cultuur hebben verweerder geadviseerd over de begroting over 2018. Deze adviezen heeft verweerder betrokken bij het primaire besluit, waarbij verweerder het budget heeft vastgesteld op € 845.059.047,-. 2. In het bestreden besluit heeft verweerder het voor 2018 aangevraagde bedrag alsnog volledig toegekend. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat hij de wijze van indexering van artikel 2.148a van de Mediawet op de juiste manier toepast. Volgens verweerder moet op basis van dat artikel alleen de rijksmediabijdrage jaarlijks worden geïndexeerd en niet ook de inkomsten van de Ster (de Ster-inkomsten). 3. Eisers zijn het niet eens met de wijze waarop het budget voor 2018 is berekend. De wijze van indexering die verweerder toepast is volgens hen namelijk onjuist. Op grond van artikel 2.148a, tweede lid, van de Mediawet moeten ook de Ster-inkomsten worden geïndexeerd, en niet alleen de rijksmediabijdrage. Doordat er een verkeerde indexeringsmethodiek is gebruikt, is het mediabudget voor 2018 volgens eisers niet in overeenstemming met artikel 2.148a van de Mediawet vastgesteld. Procesbelang 4. Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat geen sprake is van procesbelang, omdat met het bestreden besluit het volledige door de NPO aangevraagde bedrag is toegekend en er over 2018 dus geen hoger budget meer kan worden verkregen. Door eisers wordt alleen om een principiële uitspraak over de toepassing van artikel 2.148a, tweede lid, van de Mediawet gevraagd. Er is daarom geen actueel en reëel belang bij de beoordeling van het beroep. Op de zitting heeft verweerder ook verklaard dat de gehanteerde wijze van indexeren ook voor de jaren na 2018 is en zal worden toegepast. 5. Eisers betogen dat de wijze van indexeren van belang is voor de vaststelling van het jaarlijkse mediabudget. De wijze van indexeren speelt in ieder geval ook bij het vastgestelde budget 2020, waartegen bezwaar is gemaakt. De behandeling van dat bezwaar is aangehouden in afwachting van deze beroepszaak. 6. De rechtbank is van oordeel dat, ondanks dat het budget voor 2018 niet hoger kan worden vastgesteld, er sprake is van procesbelang omdat verweerder de wijze van indexeren ook bij de budgettoekenning van latere jaren heeft toegepast en zal toepassen. Eisers hebben er belang bij om duidelijkheid te krijgen over de wijze van indexeren. Dit belang is ook concreet omdat de wijze van indexeren onderdeel uitmaakt van het bezwaar dat NPO heeft gemaakt tegen de budgetvaststelling 2020. Een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit kan daarom betrokken worden bij de toekenning van het mediabudget over 2020 en eventueel over latere jaren. Het onbeantwoord laten van de rechtsvraag die eisers aan de orde stellen, en het doorschuiven daarvan naar een latere procedure, verdraagt zich daarnaast ook niet met de eisen van een goede proceseconomie. Eisers zijn dus ontvankelijk in hun beroep. 7. Artikel 2.148a van de Mediawet is op 1 januari 2014 in werking getreden. Het artikel legt vast hoe het jaarlijkse mediabudget door verweerder ter beschikking wordt gesteld aan de landelijke publieke mediadienst. Voor artikel 2.148a, tweede lid, van de Mediawet is op het moment van deze uitspraak een wetswijziging aanhangig bij de Eerste Kamer. De tekst van het artikel, relevante passages uit de parlementaire wetgeschiedenis ervan en een overzicht van het nieuw voorgestelde artikel 2.148a, tweede lid, van de Mediawet, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maken onderdeel uit van deze uitspraak. 8. Partijen zijn verdeeld over de uitleg van het huidige artikel 2.148a, tweede lid, van de Mediawet. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de indexering die in artikel 2.148a, tweede lid, van de Mediawet, is uitgewerkt, alleen betrekking heeft op de rijksmediabijdrage, of dat het ook betrekking heeft op de Ster-inkomsten. 9. De rechtbank is van oordeel dat de tekst van artikel 2.148a van de Mediawet duidelijk is. Het tweede lid van dat artikel bepaalt dat het in het eerste lid bedoelde bedrag jaarlijks wordt bijgesteld overeenkomstig de door het Centraal Bureau voor de Statistiek voor het desbetreffende jaar geraamde index voor de groei van het aantal huishoudens in Nederland en de door het Centraal Planbureau voor het desbetreffende jaar geraamde consumentenprijsindex. Het bedrag dat in het eerste lid wordt genoemd (het mediabudget) bestaat, gelet op artikel 2.146 van de Mediawet, uit de rijksmediabijdrage en Ster-inkomsten. Daaruit volgt dat het gehele mediabudget jaarlijks moet worden geïndexeerd. De toelichting bij het amendement van het kamerlid Van Dam, waarmee de wijziging van artikel 2.148a van de Mediawet tot stand is gekomen (het amendement), bevat geen handvat om de indexering te beperken tot de rijksmediabijdrage. De indexering van het gehele bedrag past verder bij het doel van artikel 2.148a van de Mediawet om bij het begin van de vijfjarige concessieperiode een minimumbedrag vast te stellen en dat bedrag te indexeren om eisers voor een langere periode zekerheid te geven over het mediabudget. 10. In de toelichting bij het amendement is de tekst opgenomen: ‘Voor de volgende jaren in de periode van vijf jaar wordt het bedrag geïndexeerd op basis van dezelfde systematiek als de indexatie van de Rijksmediabijdrage zoals is opgenomen in artikel 2.144, tweede lid, van deze wet.’ Volgens verweerder volgt hieruit dat, net als in artikel 2.144, tweede lid, van de Mediawet, alleen de rijksmediabijdrage jaarlijks geïndexeerd moet worden. De rechtbank volgt deze uitleg niet. De grondslag waarop geïndexeerd moet worden is immers niet hetzelfde als de wijze waarop dat moet gebeuren. De grondslag die geïndexeerd moet worden staat in artikel 2.148a, eerste lid, van de Mediawet en de wijze waarop die grondslag moet worden geïndexeerd is die van de systematiek van indexatie van de rijksmediabijdrage. Dat is op grond van artikel 2.144, tweede lid, van de Mediawet een indexatie met twee geraamde indexcijfers, namelijk de door het Centraal Bureau voor de Statistiek voor het desbetreffende jaar geraamde index voor de groei van het aantal huishoudens in Nederland en de door het Centraal Planbureau voor het desbetreffende jaar geraamde consumentenprijsindex. Deze systematiek is dan ook, overeenkomstig de bedoeling van het amendement, in het tweede lid van artikel 2.148a van de Mediawet opgenomen. De toelichting op het amendement biedt daarom geen steun voor verweerders uitleg dat met het amendement is beoogd om alleen de rijksmediabijdrage te indexeren. 11. Daarnaast voert verweerder aan dat het indexeren van de Ster-inkomsten niet past in de begrotingssystematiek van de Mediawet, waarin de rijksmediabijdrage geïndexeerd wordt maar waarin de Ster-inkomsten jaarlijks worden geraamd. Volgens verweerder moet artikel 2.148a, tweede lid, van de Mediawet worden uitgelegd in de lijn van die begrotingssystematiek. Dit standpunt van verweerder volgt de rechtbank ook niet. Artikel 2.148a van de Mediawet schept een eigen regime om het mediabudget van eisers vast te stellen. Uit de tekst van het artikel blijkt niet dat de systematiek gelijk is aan de systematiek die geldt voor de bijdragen die verweerder ontvangt ten behoeve van de mediabegroting. 12. Ook voert verweerder aan dat het indexeren van de Ster-inkomsten, een geraamd bedrag, niet voor de hand ligt. De inkomsten van de Ster worden namelijk geraamd en kunnen jaarlijks fluctueren. Indexering van de Ster-inkomsten zou leiden tot meer onduidelijkheid voor eisers. Ook dit volgt de rechtbank niet. Niet valt in te zien dat een, bij aanvang van de concessieperiode, geraamd bedrag niet kan worden geïndexeerd. Een geraamd bedrag is immers een nominaal bedrag dat aangepast kan worden op basis van indexcijfers. In het geval dat fluctuatie van de Ster-inkomsten zich zou verzetten tegen ongewijzigde voortzetting van de indexering van de Ster-inkomsten overeenkomstig het tweede lid van artikel 2.148a van de Mediawet, voorziet het derde lid van dat artikel in de mogelijkheid om het mediabudget aan te passen. 13. Verweerder verwijst verder naar de wijziging van artikel 2.148a van de Mediawet die in behandeling is bij de Eerste Kamer. Die wijziging beoogt volgens verweerder te verduidelijken dat de indexering van het mediabudget beperkt is tot het aandeel van de rijksmediabijdrage daarin. Verweerder wijst er op dat tijdens de behandeling bij de Tweede Kamer het amendement van Van den Hul, dat eisers lezing van het artikel bevat, is verworpen. De Tweede Kamer heeft de voorgestelde wijziging van artikel 2.148a, van de Mediawet aanvaard. Daaruit volgt volgens verweerder dat de aanpassing van de tekst van artikel 2.148a van de Mediawet alleen een verduidelijking is van de huidige tekst. De rechtbank is van oordeel dat hieruit niet kan worden afgeleid dat de opvatting dat de indexering van artikel 2.148a, tweede lid, van de Mediawet alleen geldt voor de rijksmediabijdrage, ook aan de huidige tekst van artikel 2.148a, tweede lid, van de Mediawet ten grondslag heeft gelegen. In ieder geval is die bedoeling, ook al zou die wel onuitgesproken aan de huidige tekst ten grondslag liggen, niet in de wettekst tot uitdrukking gebracht. Aan de aanvaarding van de voorgestelde nieuwe tekst door de Tweede Kamer komt voor de uitleg van de huidige tekst daarom geen betekenis toe. 14. Gelet op het bovenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat de indexering van artikel 2.148a, tweede lid, van de Mediawet, ziet op het gehele bedrag dat is bedoeld in het eerste lid, en niet alleen op de rijksmediabijdrage. 15. Het beroep is gegrond. Het mediabudget van 2018 is in strijd met artikel 2.148a van de Mediawet berekend. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten omdat het mediabudget over 2018 is toegekend overeenkomstig de aanvraag. 16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. 17. De rechtbank veroordeelt tot slot verweerder in de door eisers in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).