ECLI:NL:RBMNE:2018:5954

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Utrecht Bestuursrecht zaaknummers: UTR 18/1737, UTR 18/2176, UTR 18/1735, UTR 18/2070, UTR 18/1738, UTR 18/2178, UTR 18/2514, UTR 18/2513, UTR 18/1541, UTR 18/1540, UTR 18/1739, UTR 18/1741, UTR 18/1740, UTR 18/1743, UTR 18/1744 en UTR 18/1745. uitspraak van de meervoudige kamer van 5 december 2018 in de zaken tussen [eiser] , te [woonplaats] , eiser (gemachtigde: mr. T.D. Rijs) en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder (gemachtigde: mr. N. Verkerk).

Verweerder heeft eiser bij zestien besluiten gelast om de onzelfstandige bewoning zonder daarvoor benodigde omzettingsvergunningen en omgevingsvergunningen van de panden aan de [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] , de [adres 4] en de [adres 5] , [adres 6] , [adres 7] , [adres 8] , [adres 9] , [adres 10] , [adres 11] en [adres 12] in [woonplaats] te staken en gestaakt te houden op straffe van dwangsommen. In zes gevallen heeft verweerder eiser daarbij ook een bestuurlijke boete opgelegd. Voor het verdere procesverloop verwijst de rechtbank naar bijlage 1 bij deze uitspraak. Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Verweerder heeft verweerschriften ingediend. Bij brief van 26 juli 2018 heeft verweerder persoonsgegevens uit de Burger registratie personen (Brp) overgelegd met een verzoek tot geheimhouding van deze gegevens op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiser heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om daarop zijn zienswijze te geven. Bij beslissing van 23 augustus 2018 heeft de rechtbank bepaald dat beperkte kennisneming van de Brp-gegevens door eiser gerechtvaardigd is en het verzoek tot geheimhouding toegewezen. De zaken zijn gevoegd behandeld op de zitting van 12 september 2018. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [A] , vastgoedbeheerder van de panden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [B] .

1. Vanwege de grote overeenkomsten in deze zaken is het oordeel van de rechtbank over de beroepen van eiser in één uitspraak vervat. Invorderingsbesluiten 2. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft een beroep tegen een last onder dwangsom mede betrekking op een besluit dat strekt tot invordering van die dwangsom voor zover de belanghebbende dat besluit betwist. Eiser heeft de invorderingsbesluiten die in bijlage 1 bij deze uitspraak staan vermeld betwist, zodat deze besluiten worden betrokken bij de procedure. Goede procesorde 3.1 De gemachtigde van eiser heeft bij brief van 2 september 2018, door de rechtbank op dezelfde dag ontvangen, nadere stukken ingediend. Uit artikel 8:58 van de Awb volgt dat nadere stukken tot tien dagen voor de zitting, in dit geval dus tot en met 1 september 2018, kunnen worden ingediend. De rechtbank stelt vast dat de stukken binnen tien dagen voor de zitting en dus te laat, bij de rechtbank zijn binnengekomen. 3.2 Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser toegelicht dat de stukken bij verweerder bekend zouden moeten zijn uit andere procedures. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting laten weten dat hij de stukken niet tijdig heeft ontvangen en zich daarom slechts gedeeltelijk heeft kunnen voorbereiden op een reactie op die stukken. 3.3 Voor zover de te laat ingediende stukken tijdens de zitting aan de orde zijn gekomen is de rechtbank niet gebleken dat verweerder daar niet op adequate wijze op heeft kunnen reageren. Ook is de rechtbank niet gebleken van strijd met de goede procesorde. Dit betekent dat de stukken bij de beoordeling van de bestreden besluiten worden betrokken. 4. De rechtbank zal hierna de gronden van eiser bespreken. De wet- en regelgeving die daarvoor relevant is, is opgenomen in bijlage 2 bij deze uitspraak. Geheimhoudingsverzoek 5. Op de zitting heeft de gemachtigde van eiser betoogd dat het verzoek van verweerder tot geheimhouding van de Brp-gegevens ten onrechte door de rechtbank is toegewezen, omdat verweerder deze gegevens ook geanonimiseerd bekend had kunnen maken. Voor zover de gemachtigde hiermee heeft bedoeld op te komen tegen de (tussen)beslissing van deze rechtbank van 23 augustus 2018 die onder ‘Procesverloop’ is vermeld, overweegt de rechtbank dat tegen die beslissing niet zelfstandig hoger beroep kan worden ingesteld. Dit kan alleen tegelijk met een eventueel hoger beroep tegen deze uitspraak. Het betoog van de gemachtigde van eiser slaagt niet. Huisvestingsverordening 6. Eiser voert aan dat omzetting van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte een eenmalige handeling is, zodat alleen de Huisvestingsverordening die op het moment van die handeling gelding had relevant is voor de beoordeling. Voor zover er al omzettingshandelingen kunnen worden vastgesteld, zijn die handelingen allemaal van vóór de inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2015 (hierna: de Huisvestingsverordening). Eerdere Huisvestingsverordeningen zijn allemaal ingetrokken, verweerder heeft voor de vermeende omzettingshandelingen dus niet kunnen vaststellen of er wel sprake is van een overtreding, aldus eiser. 7.1 De rechtbank volgt eiser hierin niet. Uit vaste rechtspraak, zoals de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 24 december 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AO0934 en van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3388, volgt dat hoofdregel in het bestuursrecht is dat de heroverweging in de bezwaarprocedure plaatsvindt met inachtneming van de feiten en omstandigheden die zich dan voordoen en de op dat moment geldende rechts- en beleidsregels. Bij het heroverwegen van een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom kan dit in specifieke situaties anders zijn. Dat is bijvoorbeeld het geval in de situatie waarin het gaat om de omstandigheid dat voorafgaand aan het besluit op bezwaar de overtreding is beëindigd. Dit laat echter onverlet dat intussen gewijzigde van kracht zijnde regelgeving dan wel een op handen zijnde wijziging van regelgeving wel omstandigheden zijn die het desbetreffende bestuursorgaan bij heroverweging van zijn handhavingsbesluit dient te betrekken. 7.2 Op 1 juli 2015 is de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2015 in werking getreden. Deze Huisvestingsverordening is nadien driemaal gewijzigd, maar die wijzigingen zijn niet relevant voor onderhavige zaken. Ten tijde van de door verweerder verrichte inspecties, de oplegging van de lasten en de heroverweging in bezwaar daarvan gold deze Huisvestingsverordening (inclusief wijzigingen), zodat deze Huisvestingsverordening relevant is voor de beoordeling. De beroepsgrond slaagt niet. Overtreding 8. Eiser voert aan dat geen sprake is van overtredingen. Eiser heeft twee argumenten voor die stelling. Het eerste argument is dat geen sprake is van onzelfstandige bewoning. Voor zover de rechtbank hierover anders zou oordelen, is het tweede argument dat verweerder niet heeft aangetoond dat de panden zelfstandige woonruimten (behoren te) zijn. Er zijn dus nooit omzettingshandelingen gepleegd. De rechtbank zal met het oog op bespreking van deze beroepsgronden eerst vaststellen wat er door de inspecteurs van verweerder is geconstateerd bij diverse inspecties. 9. Door inspecteurs van de afdeling Toezicht en Handhaving van de gemeente Utrecht zijn verscheidene inspecties uitgevoerd van de panden. Er waren daarbij steeds enkele bewoners/huurders van de panden aanwezig die desgevraagd verklaringen hebben afgelegd. De inspecteurs hebben hun bevindingen per inspectie neergelegd in een voor elk pand opgemaakt proces-verbaal. De rechtbank stelt vast dat per pand het volgende in de processen-verbaal staat vermeld. [adres 1] Op 11 augustus 2016 heeft een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces-verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van 12 augustus 2016 blijkt dat [C] heeft verklaard dat zij op dit adres woont en een kamer huurt van eiser. Zij verklaart dat de woning in totaal door vijf personen wordt bewoond en bevestigt de namen van de ingeschrevenen in de Brp. [C] betaalt € 450, huur per maand middels een bankopdracht. Dit is exclusief gas, water en elektra. Verder verklaart zij dat de voorzieningen zoals keuken en sanitair worden gedeeld en dat zij geen relatie heeft met een van de andere huurders. Er zijn vijf (slaap)kamers, waarbij de oorspronkelijke woonkamer door middel van een geplaatste wand in twee (slaap)kamers is verdeeld waarvan [C] er één bewoont. De inspecteur constateert na inzage in de huurovereenkomst dat de vijf personen die in de Brp aan de [adres 1] staan ingeschreven allen als huurder in de huurovereenkomst staan genoemd en dat zij gezamenlijk maandelijks € 2.250, moeten betalen. Uit het Kadaster heeft de inspecteur opgemaakt dat eiser vanaf 20 november 2014 eigenaar is van het pand. De Brp-inschrijvingen van de huurders op dit adres zijn van ná 20 november 2014. De inspecteur constateert verder dat er op de eerste etage twee (slaap)kamers zijn gesitueerd en op tweede etage nog eens drie (slaap)kamers. Op 13 januari 2017 heeft opnieuw een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces‑verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van 13 januari 2017 blijkt dat huurder/bewoner [Ae] heeft verklaard dat zij op dit adres woont en een kamer huurt van eiser. Zij verklaart dat de woning in totaal door vijf personen wordt bewoond en dat er sinds de inspectie van 11 augustus 2016 niet veel is veranderd.

UTR 18/1737, UTR 18/2176, UTR 18/1735, UTR 18/2070, UTR 18/1738, UTR 18/2178 en UTR 18/2514 De rechtbank: verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten die gaan over de lasten voor de panden aan de [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] gegrond; vernietigt deze bestreden besluiten voor zover daarin niet is beslist op de bezwaargronden tegen de vermeende strijdigheid met de Wabo en het geldende bestemmingsplan; bepaalt dat de rechtgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand blijven; draagt verweerder op het door eiser voor deze beroepen betaalde griffierecht van in totaal € 1190,-- aan eiser te vergoeden; veroordeelt verweerder in de door eiser voor deze beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1503,--. UTR 18/2513, UTR 18/1541, UTR 18/1540, UTR 18/1739, UTR 18/1741, UTR 18/1740, UTR 18/1743, UTR 18/1744 en UTR 18/1745. De rechtbank: verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten die gaan over de lasten voor de panden aan de [adres 4] en [adres 5] , [adres 6] , [adres 7] , [adres 8] , [adres 9] , [adres 10] , [adres 11] en [adres 12] ongegrond; wijst het verzoek om proceskostenvergoeding in deze zaken af. Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. S. Lanshage, voorzitter, en mr. E.M. van der Linde en mr. A.R. Klijn, leden, in aanwezigheid van mr. N.K. de Bruin, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 december 2018. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. zaaknummer adres primair besluit last onder dwangsom boete invordering bestreden besluit beroep voorlopige voorziening 18/1737 [adres 2] 4-okt-16 vóór 1-jan-17 | € 7.500,- € 18.500,- verlaagd naar € 12.500,- 15-aug-17 22-mrt-18 1-mei-18 ECLI:NL:RBMNE:2017:108 18/2176 [adres 2] 28-feb-17 vóór 1-jun-17 | € 10.000,- geen geen 20-apr-18 29-mei-18 ECLI:NL:RBMNE:2017:2959 18/1735 [adres 1] 4-okt-16 vóór 1-jan-17 | € 7.500,- € 15.000,- verlaagd naar € 12.500,- 15-aug-17 22-mrt-18 1-mei-18 ECLI:NL:RBMNE:2017:108 18/2070 [adres 1] 28-feb-17 vóór 1-jun-17 | € 10.000,- geen geen 12-apr-18 23-mei-18 ECLI:NL:RBMNE:2017:2959 18/1738 [adres 3] 4-okt-16 vóór 1-jan-17 | € 7.500,- € 12.500,- 15-aug-17 22-mrt-18 1-mei-18 ECLI:NL:RBMNE:2017:108 18/2178 [adres 3] 9-mrt-17 vóór 15-jun-17 | € 10.000,- geen 22-nov-17 20-apr-18 29-mei-18 ECLI:NL:RBMNE:2017:2959 18/2514 [adres 3] 21-aug-17 vóór 15-dec-17 | € 15.000,- geen geen 17-mei-18 28-jun-18 ECLI:NL:RBMNE:2017:6213 18/2513 [adres 4] 8-me

De inspecteur constateert dat er nog steeds vijf personen aan de [adres 1] staan ingeschreven in de Brp. [adres 2] Op 11 augustus 2016 heeft een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces-verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van 12 augustus 2016 blijkt dat huurder/bewoner [D] heeft verklaard dat zij op dit adres woont en een kamer huurt van eiser. Zij verklaart dat de woning in totaal door vier personen wordt bewoond en bevestigt de namen van de ingeschrevenen in de Brp. [D] betaalt samen de andere huurders € 1.700, huur per maand middels een bankopdracht. Dit is exclusief gas, water en elektra. Zij verklaart verder dat de voorzieningen zoals keuken en sanitair worden gedeeld en dat zij geen relatie heeft met een van de andere huurders. Er zijn vier (slaap)kamers. De inspecteur constateert na inzage in de huurovereenkomst dat de vier personen die in de Brp aan de [adres 2] staan ingeschreven allen als huurder in de huurovereenkomst staan genoemd en dat zij gezamenlijk maandelijks € 1.700, moeten betalen. Uit het Kadaster heeft de inspecteur opgemaakt dat eiser vanaf 20 november 2014 eigenaar is van het pand. De Brp-inschrijvingen van de huurders op dit adres zijn van ná 20 november 2014. De inspecteur constateert verder dat er op de eerste etage twee (slaap)kamers zijn gesitueerd en op tweede etage nog eens twee (slaap)kamers. Op 25 januari 2017 heeft opnieuw een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces‑verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van 26 januari 2017 blijkt dat huurder/bewoner [E] heeft verklaard dat zij op dit adres woont en een kamer huurt van eiser. Zij verklaart dat de woning in totaal door vier personen wordt bewoond, en dat er sinds de inspectie van 11 augustus 2016 niet veel is veranderd. Zij bevestigt de namen van vier van de vijf ingeschrevenen in de Brp. Over ingeschrevene [F] verklaart [E] dat hij waarschijnlijk op nummer [adres 13] woonachtig is. De inspecteur constateert dat er nu vijf personen aan de [adres 2] staan ingeschreven in de Brp. [adres 3] Op 11 augustus 2016 heeft een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces-verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van 12 augustus 2016 blijkt dat huurder/bewoner [G] heeft verklaard dat hij op dit adres woont en een kamer huurt van eiser. Hij verklaart dat de woning in totaal door vier personen wordt bewoond en bevestigt de namen van de ingeschrevenen in de Brp. [G] betaalt € 435, huur per maand middels een bankopdracht. Dit is exclusief gas, water en elektra. Verder verklaart hij dat de voorzieningen zoals keuken en sanitair worden gedeeld en dat hij geen relatie heeft met een van de andere huurders. Er zijn vier (slaap)kamers. De inspecteur constateert na inzage in de huurovereenkomst dat de vier personen die in de Brp aan de [adres 3] staan ingeschreven allen als huurder in de huurovereenkomst staan genoemd en dat zij gezamenlijk maandelijks € 1.735,70 moeten betalen. Uit het Kadaster heeft de inspecteur opgemaakt dat eiser vanaf 20 november 2014 eigenaar is van het pand. De Brp-inschrijvingen van de huurders op dit adres zijn van ná 20 november 2014. De inspecteur constateert verder dat er op de eerste etage twee (slaap)kamers zijn gesitueerd en op tweede etage nog eens twee (slaap)kamers. Op 13 januari 2017 heeft opnieuw een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces‑verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van 13 januari 2017 blijkt dat huurder/bewoner [H] heeft verklaard dat hij op dit adres woont en een kamer huurt van eiser. Hij verklaart dat de woning in totaal door vier personen wordt bewoond en dat er sinds de inspectie van 13 januari 2017 niet veel is veranderd. Er is geen hoofdhuurder. De huurders maken een totaalbedrag over, waarvan ongeveer € 469,-- voor rekening komt van [H] . De inspecteur constateert dat er nog steeds vier personen aan de [adres 3] staan ingeschreven in de Brp. Op 18 augustus 2017 heeft opnieuw een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces‑verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van dezelfde datum blijkt dat huurder/bewoner [H] heeft verklaard dat hij op dit adres woont en een kamer huurt van eiser. Hij verklaart dat de woning in totaal door vier personen wordt bewoond en dat er sinds de inspectie van 13 januari 2017 niet veel is veranderd. De huurders maken een totaalbedrag over, waarvan ongeveer € 469,-- voor rekening komt van [H] . De inspecteur constateert dat er nog steeds vier personen aan de [adres 3] staan ingeschreven in de Brp. [adres 4] Op 19 april 2017 heeft een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces-verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van dezelfde datum blijkt dat huurder/bewoner [I] heeft verklaard dat hij op dit adres woont en een kamer huurt van eiser. Hij verklaart dat de woning in totaal door vier personen wordt bewoond en bevestigt de namen van vier van de vijf ingeschrevenen in de Brp. Over ingeschrevene [J] verklaart [I] dat hij inmiddels niet meer in de woning woont. [I] maakt zijn deel van de huur over naar [K] die de totale huursom overmaakt naar eiser middels een bankopdracht. [I] verklaart verder dat de bewoners geen gezamenlijke rekening hebben, dat geen sprake is van een gezamenlijk huishouden en dat hij geen relatie heeft met een van de andere huurders. Bij problemen met de woning is [makelaar 1] volgens [I] het aanspreekpunt. Huurder/bewoner [L] heeft ook verklaard dat hij op dit adres woont en een kamer huurt van eiser. [L] betaalt € 502,50 huur per maand inclusief gas, water en elektra en maakt zijn deel van de huur ook over naar [K] die de totale huursom overmaakt naar eiser middels een bankopdracht. [L] verklaart verder dat de bewoners geen gezamenlijke rekening hebben en dat hij geen relatie heeft met een van de andere huurder. [makelaar 1] is ook volgens [L] aanspreekpunt bij problemen met de woning. Uit het Kadaster heeft de inspecteur opgemaakt dat eiser vanaf 5 februari 2007 eigenaar is van het pand. De Brp-inschrijvingen van de huurders op dit adres zijn van ná 5 februari 2007. De inspecteur constateert dat de voorzieningen zoals keuken en sanitair worden gedeeld en dat er vier (slaap)kamers zijn. Verder constateert hij dat er bij de toegang van het pand acht huisbellen zijn aangebracht, oplopend genummerd van [adres 14] tot en met [adres 15] . Op 20 september 2017 heeft opnieuw een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces-verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van 25 september 2017 blijkt dat huurder/bewoner [I] heeft verklaard dat de woning in totaal door vier personen wordt bewoond, en dat er sinds de inspectie van 19 april 2017 niet veel is veranderd. Hij bevestigt de namen van de ingeschrevenen in de Brp. [adres 5] Op 1 maart 2017 heeft een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces-verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van 21 maart 2017 blijkt dat huurder/bewoner [M] heeft verklaard dat zij samen met [N] met wie zij een affectieve relatie heeft, op de benedenverdieping (nr. [adres 16] ) woont en dat huurt via tussenpersoon/makelaar [makelaar 1] . De bovenverdieping (nr. [adres 17] ) wordt volgens [M] bewoond door een man met zijn dochter die zij niet kent. [M] en [N] betalen samen € 765, huur per maand aan de tussenpersoon/makelaar middels een bankopdracht. Dit is inclusief gas, water en elektra. Verder verklaart [M] dat zij en [N] een eigen keuken en sanitair hebben, maar de meterkast en geiser delen met de bovenverdieping. Uit het Kadaster heeft de inspecteur opgemaakt dat eiser vanaf 1 juni 2011 eigenaar is van het pand. De inspecteur constateert verder dat er vier personen aan de [adres 5] staan ingeschreven. Deze Brp‑inschrijvingen zijn van ná 1 juni 2011.

i-17 vóór 1-aug-17 | € 10.000,- € 12.500,- 22-nov-17 17-mei-18 28-jun-18 geen 18/1541 [adres 5] 17-mei-17 vóór 1-sept-17 | € 10.000,- € 12.500,- geen 6-mrt-18 17-apr-18 ECLI:NL:RBMNE:2017:4992 18/1540 [adres 6] 17-mei-17 vóór 1-sept-17 | € 10.000,- € 12.500,- 12-jul-18 6-mrt-18 30-apr-18 ECLI:NL:RBMNE:2017:4992 18/1739 [adres 7] 14-sep-17 vóór 15-nov-17 | €7.500,- geen 12-jul-18 20-mrt-18 30-apr-18 geen 18/1741 [adres 8] 14-sep-17 vóór 15-nov-17 | €7.500,- geen geen 20-mrt-18 30-apr-18 geen 18/1740 [adres 9] 14-sep-17 vóór 15-nov-17 | €7.500,- geen geen 20-mrt-18 30-apr-18 geen 18/1743 [adres 10] 14-sep-17 vóór 15-nov-17 | €7.500,- geen geen 20-mrt-18 30-apr-18 geen 18/1744 [adres 11] 14-sep-17 vóór 15-nov-17 | €7.500,- geen geen 21-mrt-18 30-apr-18 geen 18/1745 [adres 12] 14-sep-17 vóór 15-nov-17 | €7.500,- geen geen 21-mrt-18 30-apr-18 geen Lasten onder dwangsom Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de Huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de Huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: (…) c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden. Artikel 4.1.2 van de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2015 Het is verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen in artikel 4.1.1: (…) c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten; Artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: (…) c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet. [straat] Artikel 1.92 van het bestemmingsplan ‘Actualisering 2015 Oog in Al Lunetten’ woning: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Artikel 8.1 van het bestemmingsplan ‘Actualisering 2015 Oog in Al Lunetten’ Op of in de voor Gemengd - 1 aangewezen gronden zijn de volgende functies toegestaan: (…) b. wonen, eventueel met een aan huis verbonden bedrijf of bed & breakfast, vanaf de tweede bouwlaag, waarbij toegangen en bij de woningen behorende bergingen overal zijn toegestaan; [straat] Artikel 9.1 van het bestemmingsplan ‘Overvecht-Noordelijke stadsrand’ De voor 'Gemengd - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor: (…) b. wonen en in samenhang daarmee het uitoefenen van aan-huis-verbonden beroep of bedrijf dan wel een bed & breakfast, uitsluitend vanaf de tweede bouwlaag/eerste verdieping en hoger, waarbij de toegangen van en bij de woningen behorende bergingen ook op de eerste bouwlaag/begane grond zijn toegestaan. Artikel 45 van het bestemmingsplan ‘Overvecht-Noordelijke stadsrand’ Onder met het bestemmingsplan strijdig gebruik wordt in ieder geval begrepen het gebruik van of het laten gebruiken van (…) j.

De inspecteur constateert tot slot dat het pand twee voordeuren heeft met de huisnummers [adres 17] en nr. [adres 16] die niet van gemeentewege zijn afgegeven. [adres 6] Op 1 maart 2017 heeft een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces-verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van 21 maart 2017 blijkt dat huurder/bewoner [O] heeft verklaard dat hij samen met [P] met wie hij een affectieve relatie heeft, op de benedenverdieping (nr. [adres 18] ) woont en dat huurt via tussenpersoon/makelaar [makelaar 1] . De bovenverdieping (nr. [adres 6] ) wordt bewoond door een ander stel dat hij niet kent. [O] en [P] betalen samen € 765, per maand aan huur aan ‘Stichting administratiekantoor R.B.U.’ middels een bankopdracht. Dit is inclusief gas, water en elektra. [O] verklaart verder dat hij en [P] een eigen keuken en sanitair hebben. Uit het Kadaster heeft de inspecteur opgemaakt dat eiser vanaf 1 juni 2011 eigenaar is van het pand. De inspecteur constateert verder dat er vier personen aan de [adres 6] staan ingeschreven. Deze Brp-inschrijvingen zijn van ná 1 juni 2011. De inspecteur constateert tot slot dat dat het pand twee voordeuren heeft met de huisnummers [adres 6] en [adres 18] . Huisnummer [adres 18] is niet van gemeentewege afgegeven. Op 17 mei 2017 heeft opnieuw een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces‑verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van 23 mei 2017 blijkt dat huurder/bewoner [Q] heeft verklaard dat hij samen met [R] waarmee hij een affectieve relatie heeft, op de bovenverdieping (nr. [adres 6] ) woont. Op de benedenverdieping (nr [adres 18] ) woont een ander stel. Volgens [Q] is er sinds de inspectie van 1 maart 2017 niet veel veranderd. Hij bevestigt de namen van de ingeschrevenen in de Brp. [adres 7] Op 29 maart 2017 heeft een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces-verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van 3 april 2017 blijkt dat huurder/bewoner [S] heeft verklaard dat hij samen met [T] met wie hij een affectieve relatie heeft, op de bovenverdieping (nr. [adres 7] ) woont en dat huurt via tussenpersoon/makelaar [makelaar 1] . Bij problemen met de woning is [makelaar 1] volgens [S] het aanspreekpunt. De benedenverdieping (nr. [adres 19] ) wordt bewoond door een ander stel dat hij niet kent. [S] en [T] betalen samen € 850, huur per maand aan eiser middels een bankopdracht. Dit is inclusief gas, water en elektra. [S] verklaart verder dat zij een eigen keuken en sanitair hebben, maar de geiser delen met de benedenverdieping. Met [T] heeft [S] een gezamenlijke rekening en een gezamenlijk huishouden. Uit het Kadaster heeft de inspecteur opgemaakt dat eiser vanaf 1 juni 2011 eigenaar is van het pand. De inspecteur constateert verder dat er vier personen aan de [adres 7] staan ingeschreven. Deze Brp-inschrijvingen zijn van ná 1 juni 2011. De inspecteur constateert tot slot dat het pand twee voordeuren heeft met de huisnummers [adres 7] en [adres 19] . Huisnummer [adres 19] is niet van gemeentewege afgegeven. Op 17 mei 2017 heeft opnieuw een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces‑verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van 23 mei 2017 blijkt dat huurder/bewoner [S] heeft verklaard dat hij nog steeds samen met [T] met wie hij een affectieve relatie heeft, op de bovenverdieping (nr. [adres 7] ) woont. Vanwege de komst van een kind zullen zij op korte termijn gaan verhuizen. Op de benedenverdieping (nr. [adres 19] ) woont een ander stel. Volgens [S] is sinds de inspectie van 29 maart 2017 niets veranderd. Hij bevestigt de namen van de ingeschrevenen in de Brp. Verder heeft huurder/bewoner [U] verklaard dat hij samen met [V] met wie hij een affectieve relatie heeft, op de benedenverdieping (nr. [adres 19] ) woont. Ook zij zullen op korte termijn gaan verhuizen. Volgens [U] is sinds de inspectie van 29 maart 2017 niets veranderd. [adres 8] Op 1 maart 2017 heeft een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces-verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van 22 maart 2017 blijkt dat huurder/bewoner [W] heeft verklaard dat zij samen met haar zus, [X] , op de bovenverdieping (nr. [adres 8] ) woont en dat huurt via [makelaar 2] . De benedenverdieping (nr. [adres 20] ) wordt bewoond door een vrouw die zij niet kent. Klusjesman [klusjesman] is volgens [X] het aanspreekpunt bij problemen met de woning. [X] maakt haar deel van de huur (€ 470,--) maandelijks over naar haar zus, die als hoofdhuurder de totale huursom van € 895,-- overmaakt naar [makelaar 2] middels een bankopdracht. Dit is inclusief gas, water en elektra. Verder verklaart zij dat zij en haar zus geen gezamenlijke rekening hebben, maar wel een gezamenlijk huishouden. Zij delen keuken en sanitair en hebben ieder een eigen slaapkamer. Uit het Kadaster heeft de inspecteur opgemaakt dat eiser vanaf 1 juni 2011 eigenaar is van het pand. De inspecteur constateert dat er drie personen aan de [adres 8] staan ingeschreven. Deze Brp‑inschrijvingen zijn van ná 1 juni 2011. De inspecteur constateert tot slot dat het pand twee voordeuren heeft met de huisnummers [adres 8] en [adres 20] . Huisnummer [adres 8] ‑1 is niet van gemeentewege afgegeven. [adres 9] Op 1 maart 2017 heeft een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces-verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van 2 maart 2017 blijkt dat huurder/bewoner [Y] heeft verklaard dat hij op de begane grond een studio bewoont die hij huurt van eiser. De bovenverdieping wordt bewoond door twee andere personen die hij niet kent. [Y] betaalt € 725, huur per maand middels een bankopdracht. Dit is inclusief gas, water en elektra. [Y] verklaart verder dat hij een eigen keuken en sanitair heeft, maar de Cv-ketel deelt met de bovenverdieping. Uit het Kadaster heeft de inspecteur opgemaakt dat eiser vanaf 1 juni 2011 eigenaar is van het pand. De inspecteur constateert verder dat er drie personen aan de [adres 9] staan ingeschreven. Deze Brp‑inschrijvingen zijn van ná 1 juni 2011. De inspecteur constateert tot slot dat de begane grond en de bovenverdieping elk een eigen opgang hebben. [adres 10] Op 29 maart 2017 heeft een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces-verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van 30 maart 2017 blijkt dat huurder/bewoner [Z] heeft verklaard dat hij samen met [Aa] met wie hij een affectieve relatie heeft, op de begane grond een studio bewoont die zij huren van ‘Stichting administratiekantoor R.B.U.’. De bovenverdieping wordt bewoond door een man die hij niet kent. [Z] en [Aa] betalen € 775, huur per maand middels een bankopdracht. Dit is inclusief gas, water en elektra. Verder verklaart [Z] dat hij en [Aa] een eigen keuken en sanitair hebben, maar de Cv-ketel delen met de bovenverdieping. Uit het Kadaster heeft de inspecteur opgemaakt dat eiser vanaf 1 juni 2011 eigenaar is van het pand. Verder heeft de inspecteur geconstateerd dat er drie personen aan de [adres 10] staan ingeschreven. Deze Brp‑inschrijvingen zijn van ná 1 juni 2011. De inspecteur constateert verder dat de begane grond en de bovenverdieping elk een eigen opgang hebben. [adres 11] Op 1 maart 2017 heeft een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces-verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van 2 maart 2017 blijkt dat huurder/bewoner [Ab] heeft verklaard dat zij op de begane grond een kamer bewoont die zij huurt van ‘ [naam] ’, de kapper onder de woning. Zij verklaart dat de woning in totaal door drie personen wordt bewoond en bevestigt de namen van de ingeschrevenen in de Brp. [Ab] betaalt € 370, huur per maand middels een bankopdracht. Dit is inclusief gas, water en elektra.

Verder verklaart zij dat de voorzieningen zoals keuken en sanitair worden gedeeld en dat zij geen relatie heeft met een van de andere huurders. Uit het Kadaster heeft de inspecteur opgemaakt dat eiser vanaf 1 juni 2011 eigenaar is van het pand. De inspecteur constateert verder dat er drie personen aan de [adres 11] staan ingeschreven. Deze Brp‑inschrijvingen zijn van ná 1 juni 2011. [adres 12] Op 29 maart 2017 heeft een inspectie plaatsgevonden van het pand. Uit het proces-verbaal van de inspecteur van de afdeling Toezicht en Handhaving van 3 april 2017 blijkt dat huurder/bewoner [Ac] heeft verklaard dat hij op de begane grond een kamer bewoont die hij huurt van [naam] , eigenaar van de wasserette onder de woning, die het hele pand op zijn beurt huurt van eiser. [naam] is volgens [Ac] aanspreekpunt bij problemen met de woning. [Ac] betaalt € 460, huur per maand aan [naam] . Dit is inclusief gas, water en elektra. Verder verklaart [Ac] dat de woning in totaal door vier personen wordt bewoond die ieder een eigen kamer hebben. Zij delen voorzieningen zoals keuken en sanitair. [Ac] heeft geen relatie met een van de andere huurders, ook hebben zij geen gezamenlijke rekening of gemeenschappelijk huishouden. Huurder/bewoner [Ad] heeft verklaard dat hij op de eerste verdieping een kamer bewoont die hij huurt van [naam] , eigenaar van de wasserette onder de woning, die het hele pand op zijn beurt huurt van eiser. [naam] is ook volgens [Ad] aanspreekpunt bij problemen met de woning. [Ad] betaalt € 360, huur per maand aan [naam] middels een bankopdracht. Dit is inclusief gas, water en elektra. Verder verklaart [Ad] dat de woning in totaal door vier personen wordt bewoond die ieder een eigen kamer hebben. Zij delen voorzieningen zoals keuken en sanitair. [Ad] heeft geen relatie met een van de andere huurders, ook hebben zij geen gezamenlijke rekening of gemeenschappelijk huishouden. Uit het Kadaster heeft de inspecteur opgemaakt dat eiser vanaf 1 juni 2011 eigenaar is van het pand. De inspecteur constateert verder dat er vier personen aan de [adres 12] staan ingeschreven. Deze Brp‑inschrijvingen zijn van ná 1 juni 2011. Onzelfstandige bewoning 10. Eiser voert aan dat geen sprake is van overtredingen in de panden aan de [straat] en de [straat] , omdat deze panden niet onzelfstandig worden bewoond. Voor de [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] en de [adres 11] en [adres 12] geldt dat eiser expliciet in de huurovereenkomsten met de bewoners heeft vermeld dat onzelfstandige bewoning niet is toegestaan. Aan de [adres 1] en [adres 3] wonen bovendien vriendengroepen die een gezamenlijk huishouden vormen. Aan de [adres 5] , [adres 6] , [adres 7] , [adres 8] , [adres 9] en [adres 10] wordt ook niet onzelfstandig gewoond; de twee etages van deze panden vormen zelfstandige woonruimten met eigen voorzieningen en een eigen toegang, aldus eiser. 11. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog en overweegt daartoe als volgt. 11.1 In artikel 1.1, onder 28 van de Huisvestingsverordening is ‘onzelfstandige woonruimte’ gedefinieerd als woonruimte die niet voldoet aan de begripsbepaling van zelfstandige woonruimte. 11.2 Het begrip ‘zelfstandige woonruimte’ is in artikel 1.1, onder 46 van de Huisvestingsverordening gedefinieerd als woonruimte met een eigen toegang, die door een huishouden kan worden bewoond zonder dat het huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte en waarvoor een bouw/omgevingsvergunning activiteit bouwen is vereist, dan wel is verleend. 11.3 Onder ‘woonruimte’ wordt op grond van artikel 1.1, onder 44 van de Huisvestingsverordening verstaan: een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. 11.4 Het begrip ‘huishouden’ is in artikel 1.1, onder 11 van de Huisvestingsverordening gedefinieerd als een alleenstaande, of twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren. 11.5 In artikel 1.1, onder 9 van de Huisvestingsverordening is ‘eigen toegang’ gedefinieerd als: elke deur die direct toegang geeft tot de woning bereikbaar via de straatzijde dan wel vanuit een gemeenschappelijke verkeersruimte en die voorzien is van een van gemeentewege verleend huisnummer. 11.6 Gelet op voornoemde definities stelt de rechtbank vast dat er om te kunnen spreken van zelfstandige woonruimte in de zin van de Huisvestingsverordening sprake moet zijn van: 1. een woonruimte met een eigen toegang voorzien van een van gemeentewege verleend huisnummer, 2. die door een huishouden kan worden bewoond, 3. zonder dat het huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte. Als aan één van deze criteria niet is voldaan is er sprake van onzelfstandige woonruimte. 11.7 Uit vaste rechtspraak van de ABRvS, zoals de uitspraken van 4 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV0099 en 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2429, volgt dat zelfstandige woonruimte wordt omgezet in onzelfstandige woonruimte door in de woning kamergewijs woonverblijf te verschaffen. Bepalend daarbij is de wijze waarop de woning feitelijk wordt bewoond. Voor de feitelijke situatie in de panden van eiser gaat de rechtbank in beginsel uit van de voor elk pand per inspectie opgemaakte processen-verbaal die onder rechtsoverweging 9. uiteen zijn gezet. 11.8 De rechtbank kan eiser niet volgen in zijn betoog dat de panden aan de [straat] en de [straat] zelfstandig worden bewoond. Niet is gebleken van één duurzaam gemeenschappelijk huishouden per pand. In de uitspraak van 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2079, heeft de ABRvS geoordeeld dat pas sprake is van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden als bewoners in materiële of immateriële aangelegenheden in betekenisvolle mate van elkaar afhankelijk zijn. Ten tijde van de inspecties van de panden aan de [straat] en [straat] stonden steeds drie tot vijf personen per pand ingeschreven in de Brp. Uit de processen-verbaal volgt dat de aanwezige huurders/bewoners de namen van deze ingeschrevenen hebben bevestigd. Voor de panden aan de [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] en aan de [adres 11] en [adres 12] geldt daarbij, dat de aanwezige huurders/bewoners hebben verklaard dat alle ingeschrevenen een kamer huren en dat voorzieningen zoals keuken en sanitair worden gedeeld. In sommige gevallen is ook verklaard dat geen sprake is van een duurzame (affectieve of familiaire) relatie tussen de kamerbewoners en dat zij geen gezamenlijke rekening of gemeenschappelijk huishouden hebben. Door de inspecteur is verder vastgesteld dat steeds slechts één keuken, één badkamer en één toilet aanwezig was per pand en dat deze voorzieningen door de bewoners worden gedeeld. De aanwezige huurders/bewoners van de panden aan de [adres 5] , [adres 6] , [adres 7] , [adres 8] , [adres 9] en [adres 10] hebben verklaard dat de etages los van elkaar worden verhuurd en dat de bewoners van dezelfde etage een duurzame (affectieve of familiaire) relatie met elkaar hebben. Ook hebben de bewoners van dezelfde etage een gezamenlijk huishouden en in sommige gevallen een gezamenlijke rekening. De bewoners van de verschillende etages verklaren elkaar niet te kennen. Gelet hierop is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken dat de bewoners van de verschillende etages in deze panden in materiële of immateriële zin in betekenisvolle mate van elkaar afhankelijk zijn, zodat geen sprake is van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden per pand. De omstandigheid dat eiser in huurovereenkomsten met bewoners heeft vermeld dat onzelfstandige bewoning niet is toegestaan, maakt dit niet anders. Die omstandigheid doet immers niet af aan de vastgestelde feitelijke situatie in de woningen.

De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraken die al onder rechtsoverweging 11.8 zijn genoemd, in samenhang met de uitspraak van de ABRvS van 3 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:654. Ook het betoog van eiser dat aan de [adres 1] en [adres 3] vriendengroepen wonen die een gezamenlijk huishouden vormen kan de rechtbank gelet op de feitelijke situatie ter plaatse, niet volgen. 11.9. Voor zover eiser betoogt dat aan de [adres 5] , [adres 6] , [adres 7] , [adres 8] , [adres 9] en [adres 10] sprake is van zelfstandige bewoning per etage, kan de rechtbank eiser evenmin volgen. In de eerste plaats is niet gebleken van een eigen toegang per etage. Voor de [adres 9] en [adres 10] geldt dat de etages een eigen opgang hebben, maar geen eigen voordeur voorzien van een van gemeentewege verleend huisnummer. De etages van de panden aan de [adres 5] , [adres 6] , [adres 7] en [adres 8] hebben elk wel een eigen voordeur voorzien van een (sub)huisnummer, maar deze (sub)huisnummers (I en II of A en B) zijn niet van gemeentewege verleend. Aan de panden is van gemeentewege steeds slechts één huisnummer toegekend. Gelet op de definitie in de Huisvestingsverordening is dan ook geen sprake is van een eigen toegang per etage. Bovendien is niet gebleken dat de etages van de panden aan de [adres 5] , [adres 6] , [adres 7] , [adres 8] , [adres 9] en [adres 10] niet afhankelijk zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte. Weliswaar heeft elke etage een eigen keuken en sanitair, maar de etages delen wezenlijke voorzieningen zoals de geiser of Cv-ketel. Gelet op de definitie in de Huisvestingsverordening is ook om die reden dus geen sprake van zelfstandige woonruimte per etage. 11.10 Naar het oordeel van de rechtbank geldt voor alle panden dat sprake is van woonruimte die niet voldoet aan de begripsbepaling van zelfstandige woonruimte. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van onzelfstandige bewoning. Het betoog van eiser slaagt niet. Is er omgezet? 12. Eiser voert verder aan dat geen sprake is van overtredingen omdat verweerder niet heeft aangetoond dat de panden zelfstandige woonruimten (behoren te) zijn. Hierdoor is omzetting van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige bewoning ook niet aangetoond. 12.1 De woningen aan de [straat] en [straat] waren volgens eiser voorheen geen zelfstandige woonruimten, omdat die slechts toegankelijk waren via trappen vanuit de daaronder gelegen winkels. Ter onderbouwing legt eiser een verklaring over van een oud‑huurder van de [adres 11] die stelt dat dit tot laatstelijk 2005 zo was. Verder legt eiser drie ongedateerde plattegronden over waarop deze trappen zijn afgebeeld voor de [straat] . Op de zitting heeft de gemachtigde van eiser drie plattegronden overgelegd uit 1937 en 1938 waarop deze trappen zijn afgebeeld voor de [straat] . 12.2 De [adres 22] was volgens eiser voorheen helemaal geen woonruimte. Het pand werd gebruikt als hotel en opslag. Op de zitting heeft de gemachtigde van eiser een ongedateerde plattegrond overgelegd waarop het pand als hotel/lunchroom is afgebeeld. Later is het pand aan de [adres 22] verbouwd en gesplitst in drie appartementen [adres 14] , [adres 21] en [adres 4] . Subsidiair voert eiser aan dat als er al sprake was van woonruimte aan de [adres 4] , dat altijd onzelfstandige woonruimte is geweest. Op de zitting heeft de gemachtigde van eiser een (bouw)tekening van 6 januari 2011 overgelegd waarop volgens hem een duidelijk indeling voor kamergewijze verhuur te zien is. 13. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog en overweegt daartoe als volgt. 13.1 De gemachtigde van verweerder heeft op de zitting toegelicht welke onderzoekshandelingen worden verricht om te bepalen of de panden zelfstandige woonruimte (behoren te) zijn. Na een melding over het pand raadpleegt verweerder eerst de Brp. Hieruit kan worden opgemaakt of en zo ja, hoeveel personen er op het adres staan ingeschreven. De inschrijfdata, achternamen en geboortedata van de ingeschrevenen geven al een indicatie van de bewonerssamenstelling op het adres. Ook wordt al duidelijk of er een huisnummer van gemeentewege is verleend; op andere huisnummers is het immers niet mogelijk ingeschreven te staan in de Brp. Is sprake van een ouder pand met één huisnummer waar bewoners op staan ingeschreven, dan gaat verweerder in beginsel uit van zelfstandige woonruimte met een eigen toegang en eigen voorzieningen. Dit uitgangspunt is gestoeld op het gegeven dat de oudere woningen in Utrecht (zoals onderhavige panden) in principe zijn opgericht ten behoeve van zelfstandige woonruimte. Woningen die zijn opgericht voor onzelfstandige woonruimte, zoals een studentenflat, zijn veelal van recentere bouwdatum. Op grond van de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) constateert verweerder vervolgens of er in het verleden vergunningen zijn verleend voor het pand om af te wijken van het vertrekpunt dat sprake is van zelfstandige woonruimte. Is dat niet het geval, dan wordt het uitgangspunt dat sprake is van zelfstandige woonruimte tot slot geverifieerd door ter plaatse te gaan kijken. Verweerder heeft deze werkwijze bij alle onderhavige panden gevolgd en op grond daarvan vastgesteld dat dit zelfstandige woonruimten (behoren te) zijn, aldus de gemachtigde van verweerder. 13.2 De rechtbank kan de toelichting en de gehanteerde werkwijze van verweerder volgen en acht die werkwijze deugdelijk om te komen tot een zorgvuldige beoordeling of sprake is van zelfstandige woonruimten. De rechtbank betrekt daarbij dat ook het uitgangspunt van de Huisvestingsverordening is dat sprake is van zelfstandige bewoning. Uit artikel 1.1, onder 28 van de Huisvestingsverordening volgt immers dat sprake is van zelfstandige woonruimte, tenzij niet aan de begripsbepaling van zelfstandige woonruimte wordt voldaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat de panden aan de [straat] , de [straat] en de [straat] zelfstandige woonruimten (behoren te) zijn. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de processen‑verbaal en de Brp-gegevens die verweerder over heeft gelegd, is af te leiden dat voor elk van de panden van gemeentewege één huisnummer is verleend en dat er in de panden wordt gewoond. Verder zijn de betrokken panden niet van recente bouwdatum en is niet gebleken dat er afwijkingsvergunningen zijn verleend voor de panden 13.3 Eiser heeft daartegenover onvoldoende aangevoerd om tot een ander oordeel te komen. Dat de woningen aan de [straat] en [straat] tot 2005 slechts toegankelijk waren via trappen vanuit de daaronder gelegen winkels, doet nog niet af aan het feit dat de woningen ná 2005 wel een eigen toegang met een van gemeentewege verleend huisnummer hebben gekregen. Hetzelfde geldt voor wat eiser betoogt over de [adres 22] . Dat dit pand ooit werd gebruikt als hotel en voor opslag, doet nog niet af aan het feit dat het na de verbouwing in 2008 is gesplitst in drie zelfstandige appartementen ( [adres 14] , [adres 21] en [adres 4] ) met elk eigen voorzieningen en een eigen toegang voorzien van een van gemeentewege verleend huisnummer. Eisers stelling dat de [adres 4] altijd onzelfstandige woonruimte is geweest omdat dat blijkt uit de (bouw)tekening van 6 januari 2011, kan de rechtbank evenmin volgen. Op de tekening ziet de rechtbank, in tegenstelling tot wat de gemachtigde van eiser ziet, geen woningindeling die niet geschikt zou zijn voor zelfstandige woonruimte. Het betoog van eiser slaagt dus niet. 14. Nu naar het oordeel van de rechtbank voldoende is gebleken dat de panden zelfstandige woonruimten (behoren te) zijn én ten tijde van de inspecties onzelfstandig werden bewoond, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de zelfstandige woonruimten zijn omgezet naar onzelfstandige woonruimten.

Dit betekent dat sprake is van overtredingen van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 in samenhang met artikel 4.1.2, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening, waartegen verweerder bevoegd was om handhavend op te treden. Gelet hierop kan en zal de rechtbank de beroepsgronden van eiser tegen de door verweerder daarnaast gestelde overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het geldende bestemmingsplan, onbesproken laten. Overtreder 15. Eiser voert aan dat hij ten onrechte is aangemerkt als overtreder van de Huisvestingswet, omdat hij geen omzettingshandelingen heeft verricht of heeft laten verrichten. Over de panden aan de [adres 7] , [adres 8] , [adres 9] , [adres 10] , [adres 11] en [adres 12] heeft eiser naar voren gebracht dat hij deze panden als beleggingsobjecten inclusief huurovereenkomsten heeft aangekocht. In de huurovereenkomsten stond expliciet vermeld dat alleen zelfstandige bewoning was toegestaan, zodat eiser er vanuit mocht gaan dat de panden zelfstandig werden bewoond. Anders is volgens eiser sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Eiser wijst ter onderbouwing van deze beroepsgrond op de uitspraak van de ABRvS van 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7766. 16. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog en overweegt daartoe als volgt. 16.1 De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat de lasten voor de panden aan de [adres 7] , [adres 8] , [adres 9] , [adres 10] , [adres 11] en [adres 12] en de derde last voor het pand aan de [adres 3] aan eiser zijn opgelegd ná 1 juli 2017. Vanaf die datum is het op grond van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 niet alleen verboden om een woonruimte van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten, maar ook om de woonruimte omgezet te houden. Het betoog van eiser dat hij ten onrechte is aangemerkt als overtreder omdat hij geen omzettingshandelingen heeft verricht treft voor zover gericht tegen deze lasten dus geen doel; het door eiser omgezet houden van de woonruimten was immers op zichzelf al een door hem verrichte overtreding van de Huisvestingswet. 16.2 Inzake de lasten voor de panden aan de [adres 1] en [adres 2] , de [adres 5] en [adres 6] , de [adres 4] en de eerste twee lasten voor het pand aan de [adres 3] geldt dat die aan eiser zijn opgelegd vóór 1 juli 2017. Voor die datum was het op grond van artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 alleen verboden om een woonruimte van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten. De rechtbank stelt vast dat de inschrijfdata in de Brp van de bewoners/huurders die ten tijde van de inspecties stonden ingeschreven op de panden, van latere datum zijn dan de data waarop eiser eigenaar is geworden van deze panden. Verder blijkt uit de overgelegde Brp-gegevens voor alle panden dat - ook nadat eiser eigenaar is geworden van die panden - twee of meerdere personen op of rond dezelfde data ingeschreven worden op één van gemeentewege verleend huisnummer, terwijl uit of de geboortedata in combinatie met de namen of uit de processen-verbaal blijkt dat die personen geen duurzaam gemeenschappelijk huishouden voeren. Door aan deze personen onzelfstandige woonruimte te verschaffen, heeft eiser omzettingshandelingen verricht. Voor zover eiser deze huurovereenkomsten niet zelf met de bewoners/huurders heeft gesloten rekent de rechtbank dat eiser, als eigenaar van de panden, toe. In dat verband overweegt de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de ABRvS van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288, dat de overtreder degene is die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Daarbij is in dit geval van belang dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat hij niet wist en niet kon weten dat zijn panden - onrechtmatig - als onzelfstandige woonruimten, werden gebruikt. Eisers beroep op de uitspraak van de ABRvS van 17 maart 2010 volgt de rechtbank niet. Eiser wordt ten aanzien van de panden aan de [adres 1] en [adres 2] , de [adres 5] en [adres 6] , de [adres 4] en de eerste twee lasten voor het pand aan de [adres 3] namelijk niet het omgezet houden maar het zelf verrichten van omzettingshandelingen verweten. 16.3 Gelet op het voorgaande heeft verweerder eiser naar het oordeel van de rechtbank terecht aangemerkt als overtreder van de Huisvestingswet. Het betoog van eiser slaagt niet. Oplegging van de last 17. Eiser voert voor de lasten voor de panden aan de [straat] aan dat die hem ten onrechte zijn opgelegd, omdat voldoende is gebleken dat hij het niet in zijn macht heeft de overtredingen te beëindigen. Eiser heeft al het mogelijke geprobeerd. Hij heeft de bewoners/huurders vergelijkbare, vervangende woonruimte aangeboden inclusief een verhuiskostenvergoeding, hij heeft hen aangeschreven tot naleving van de huurovereenkomsten en tot slot is eiser een spoedprocedure (kort geding) bij de kantonrechter begonnen om hen te bewegen de panden te verlaten. Meer dan dit kan in redelijkheid niet van eiser worden gevergd. 18. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat onvoldoende is gebleken dat eiser het niet in zijn macht heeft de overtredingen te beëindigen. De gemachtigde van verweerder heeft op de zitting toegelicht dat verweerder eiser aanmerkt als zeer professionele verhuurder omdat eiser in Utrecht tientallen (al dan niet honderden) panden bezit en verhuurt. Om die reden mag van eiser worden verwacht dat hij van de hoed en de rand weet en zich meer dan eiser in deze zaken heeft gedaan, inspant om de overtredingen te beëindigen. Bovendien is eiser in aanloop naar oplegging van de lasten, hoewel de mogelijkheid daartoe wel bestond, bewust niet overgegaan tot het aanvragen van de benodigde omzettings- en omgevingsvergunningen, aldus verweerder. 19. De rechtbank stelt voorop dat als voorwaarde voor het opleggen van een last onder dwangsom geldt dat de overtreder het in zijn macht heeft om aan de illegale situatie een einde te maken. Daarvoor is beslissend of de overtreder het feitelijk in zijn macht heeft om aan de lastgeving te voldoen, zo volgt uit de uitspraak van de ABRvS van 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2300. Niet in geschil is dat eiser eigenaar is van de panden. Bovendien was eiser in ieder geval vanaf de eerste vooraankondigingen in augustus 2016, al op de hoogte van de overtredingen, terwijl uit het dossier blijkt dat eiser pas vier maanden later gestart is met inspanningen om de overtreding ongedaan te maken. De rechtbank stelt verder vast dat eiser inderdaad niet de benodigde vergunningen voor de panden heeft aangevraagd. Dat eiser meent dat geen sprake is van een vergunningplichtige situatie, doet daarbij naar het oordeel van de rechtbank niet af aan het feit dat eiser de kans niet heeft benut om (buiten de bewoners/huurders van de panden om) de situatie te legaliseren. Weliswaar heeft eiser verschillende andere inspanningen verricht, maar bezien tegen de achtergrond die verweerder heeft geschetst is daarmee naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk geworden dat eiser het niet in zijn macht heeft de overtredingen te beëindigen.

De rechtbank acht daarbij net als verweerder van belang dat eiser als professionele verhuurder kan worden aangemerkt en dat van hem meer mag worden verwacht in het aanbieden van vervangende woonruimten of financiële vergoedingen dan hij nu heeft laten zien. Gelet op het voorgaande heeft verweerder de lasten terecht aan eiser als overtreder opgelegd. Het betoog van eiser slaagt niet. Invordering 20. Over de invorderingsbesluiten die in bijlage 1 bij deze uitspraak staan vermeld, voert eiser aan dat die ten onrechte aan hem zijn opgelegd, omdat de lasten die daaraan ten grondslag liggen onrechtmatig zijn. 21. Gelet op wat de rechtbank tot nu toe heeft overwogen, acht zij de lasten die aan eiser zijn opgelegd niet onrechtmatig. De op grond van die lasten genomen invorderingsbesluiten zijn dus ook niet enkel om die reden ten onrechte aan eiser zijn opgelegd. Het betoog slaagt niet. 22. Eiser voert aan dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat eiser de dwangsommen heeft verbeurd. Na afloop van de begunstigingstermijnen heeft verweerder namelijk niet vastgesteld dat nog sprake is van overtredingen. 23.1 De rechtbank volgt eiser hierin niet en overweegt daartoe als volgt. 23.2 Uit het proces-verbaal van de inspectie van 13 januari 2017 van de panden aan de [adres 1] en [adres 3] en uit het proces-verbaal van de inspectie van 25 januari 2017 van het pand aan de [adres 2] , blijkt dat de situatie in deze panden op die data feitelijk onveranderd was. Eiser heeft dus niet aan de eerste lasten voor deze panden van 4 oktober 2016 voldaan. In die lasten was hem gelast de overtredingen uiterlijk voor 1 januari 2017 te beëindigen. Eiser heeft dus dwangsommen verbeurd. Verweerder heeft de invorderingsbesluiten van 15 augustus 2017 naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht genomen, onder verwijzing naar deze processen-verbaal. 23.3 Uit het proces-verbaal van de inspectie van 18 augustus 2017 van het pand aan de [adres 3] , blijkt dat de situatie in het pand op die datum feitelijk onveranderd was. Eiser heeft dus ook niet aan de tweede last voor dit pand van 9 maart 2017 voldaan. In deze last is hem gelast de overtreding uiterlijk voor 15 juni 2017 te beëindigen. Ook de in deze last genoemde dwangsom heeft eiser verbeurd. Verweerder heeft het invorderingsbesluit van 22 november 2017 naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht genomen, onder verwijzing naar dit proces-verbaal. 23.4 Uit het proces-verbaal van de inspectie van 20 september 2017 van het pand aan de [adres 4] blijkt dat de situatie in het pand op die datum feitelijk onveranderd was. Eiser heeft daarmee niet aan de last voor dit pand van 8 mei 2017 voldaan. In deze last is hem gelast de overtreding uiterlijk voor 1 augustus 2017 te beëindigen, heeft verbeurd. Verweerder heeft het invorderingsbesluit van 22 november 2017 naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht genomen, onder verwijzing naar dit proces-verbaal. 23.5 Uit de processen-verbaal van de inspecties van 17 mei 2018 van de panden aan de [adres 6] en [adres 7] , blijkt dat de situatie in deze panden op die datum feitelijk onveranderd was. Eiser heeft dus niet aan de lasten voor deze panden van 17 mei 2017 en 14 september 2017 voldaan. In die lasten is hem gelast de overtredingen uiterlijk voor 1 september 2017 respectievelijk 15 november 2017 te beëindigen. Eiser heeft de in deze lasten genoemde dwangsommen verbeurd. Verweerder heeft de invorderingsbesluiten van 12 juli 2018 naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht genomen, onder verwijzing naar deze processen-verbaal. 24. Eiser voert aan dat verweerder op grond van artikel 5:39, eerste lid van de Awb in de bestreden besluiten ten onrechte niet ook op de bezwaren van eiser tegen de invorderingsbesluiten heeft beslist. 25. De rechtbank volgt eiser niet. In artikel 5:39 van de Awb is bepaald dat het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last mede betrekking heeft op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. De rechtbank leest hierin niet dat verweerder ook in het besluit op het bezwaar tegen de last moet beslissen op het bezwaar tegen de invordering. Er is ook geen ander wetsartikel aan te wijzen waarin dat staat. De beroepsgrond slaagt niet. 26. Eiser voert verder aan dat verweerder de verbeurde dwangsommen slechts gedeeltelijk had mogen invorderen nu eiser al het mogelijke gedaan heeft om de overtredingen te beëindigen. 27. De rechtbank volgt eiser hierin evenmin. Uit artikel 5:37 van de Awb vloeit voort dat verbeurde dwangsommen in beginsel worden ingevorderd. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag verweerder geheel of gedeeltelijk van invordering afzien. Staatsraad Advocaat-Generaal W.G. Wattel heeft hierover op 4 april 2016, ECLI:NL:RVS:2018:1152, een conclusie geschreven. Hierin komt naar voren dat gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37 van de Awb, voor deze bijzondere omstandigheden onder meer aanleiding bestaat als de aangeschrevene geen verwijt kan worden gemaakt van de overtreding en bij het ongedaan maken van de overtreding het algemeen belang in die mate is betrokken dat de kosten redelijkerwijs niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. Naar het oordeel van de rechtbank is hiervan in geval van eiser geen sprake. Eiser heeft dit ook geenszins gepreciseerd of onderbouwd. De beroepsgrond slaagt niet. Bestuurlijke boetes 28. Over de bestuurlijke boetes die in bijlage 1 bij deze uitspraak staan vermeld, voert eiser aan dat die hem ten onrechte zijn opgelegd. Volgens eiser is sprake van verminderde verwijtbaarheid, omdat hij al het mogelijke heeft gedaan om de overtredingen te beëindigen. De boetes zijn om die reden in ieder geval disproportioneel, aldus eiser. 29.1 De rechtbank volgt eiser niet. Ingevolge artikel 5.2 van de Huisvestingsverordening was verweerder bevoegd om bestuurlijke boetes op te leggen voor de onderhavige overtredingen. Uit de toelichting bij de Huisvestingsverordening volgt dat de aard van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid een onderscheidende rol spelen bij de vaststelling van de hoogte van de boete. Ten eerste wordt onderscheid gemaakt tussen personen die de wet voor de eerste keer overtreden of recidive plegen. Bij recidive worden de maximale boetes opgelegd. Van recidive is sprake wanneer er binnen drie jaar eenzelfde overtreding wordt geconstateerd. Van belang daarbij is wel dat de vorige overtreding beëindigd dient te zijn en sprake is van een nieuwe overtreding van hetzelfde verbodsartikel. Hetzelfde geldt voor een derde, vierde en volgende overtreding. 29.2 In bijlage 2 van de Huisvestingsverordening is behorende bij artikel 5.2 van de Huisvestingsverordening een tabel opgenomen waarin per geval de door verweerder te hanteren boetebedragen zijn weergegeven. Niet in geschil is, en ook de rechtbank stelt vast, dat de verhuur van de panden door eiser bedrijfsmatig is nu eiser daarmee het oogmerk heeft winst te maken. Gelet op de het in de tabel genoemde boetebedrag van € 12.500,-- in geval van een eerste overtreding van de Huisvestingsverordening, stelt de rechtbank vast dat verweerder de aan eiser opgelegde bestuurlijke boetes van € 12.500,-- in lijn zijn met het handhavingsbeleid. De rechtbank acht een dergelijke boete voor dit type overtredingen niet te hoog. Ook in dit geval acht de rechtbank de opgelegde boetes passend. Van verminderde verwijtbaarheid is naar het oordeel geen sprake. De rechtbank verwijst naar wat zij onder rechtsoverweging 19 heeft overwogen. De beroepsgrond slaagt niet. Volledige heroverweging 30. Eiser voert aan dat verweerder met de bestreden besluiten die gaan over de lasten voor de panden aan de [straat] heeft gehandeld in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb.

Verweerder heeft daarin namelijk niet beslist op de bezwaargronden van eiser over de vermeende strijdigheid met de Wabo en het geldende bestemmingsplan. 31.1 Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank stelt vast dat eiser in zijn bezwaarschriften tegen alle lasten voor de panden aan de [straat] inderdaad gronden naar voren heeft gebracht over de door verweerder gestelde strijdigheid met de Wabo en het geldende bestemmingsplan. Ten aanzien van deze bezwaargrond heeft verweerder in de bestreden besluiten steeds verwezen naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 januari 2017, ECLI:NL:RBMNE:2017:108. De voorzieningenrechter heeft in deze uitspraak geoordeeld dat verweerder de lasten voor deze panden terecht heeft opgelegd wegens overtredingen van de Huisvestingswet en Huisvestingsverordening. Omdat de lasten om die reden al terecht zijn opgelegd, heeft de vooorzieningenrechter de vermeende strijdigheid met de Wabo en het geldende bestemmingsplan verder onbesproken gelaten. 31.2 De rechtbank wijst erop dat de beoordeling van een verzoek om voorlopige voorziening hangende bezwaar, een geheel andere is dan de beoordeling die verweerder in de bezwaarfase dient te verrichten. Gelet op artikel 7:11, eerste lid, van de Awb dient verweerder het besluit op de grondslag van het bezwaar volledig te heroverwegen. Dit betekent dat verweerder op alle ingediende bezwaargronden moet beslissen. Nu de enkele verwijzing van verweerder naar de uitspraak van de voorzieningenrechter erop neerkomt dat verweerder de bezwaargronden tegen de vermeende strijdigheid met de Wabo en het geldende bestemmingsplan onbesproken heeft gelaten, heeft verweerder in strijd gehandeld met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. 31.3 De beroepen tegen de bestreden besluiten die gaan over de lasten voor de panden aan de [straat] zijn gegrond. De rechtbank vernietigt deze bestreden besluiten. De rechtbank ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten onder toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb in stand te laten. De lasten zijn immers terecht opgelegd omdat die gedragen kunnen worden door de andere grondslag die verweerder hanteert, namelijk dat sprake is van overtreding van de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening. 32 Omdat de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten die gaan over de lasten voor de panden aan de [straat] gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder de door eiser voor deze beroepen betaalde griffierechten van in totaal € 1190,-- (7 x € 170,--) aan eiser vergoedt. 33.1 De rechtbank veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiser heeft gemaakt voor de gegronde beroepen. De rechtbank merkt deze zaken daarom aan als samenhangend in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) en zal de zaken, wat betreft de hoogte van de te vergoeden proceskosten, daarom beschouwen als één zaak. Reden hiervoor is dat de beroepen door de rechtbank gelijktijdig zijn behandeld op zitting en dat aan eiser rechtsbijstand is verleend door dezelfde persoon. Weliswaar zijn zeven afzonderlijke beroepen ingediend en liggen aan de bestreden besluiten verschillende feiten ten grondslag, maar dit brengt niet met zich mee dat deze zaken niet als samenhangend kunnen worden aangemerkt. In de zeven zaken komen het onderwerp en het toetsingskader in zodanige mate overeen dat het redelijk is er vanuit te gaan dat (in vergelijking met de behandeling van één zaak) de behandeling van meer dan één zaak voor de advocaat van eiser geen reële extra inspanning vergde. Daarbij betrekt de rechtbank dat de beroepen vrijwel gelijkluidend zijn. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de werkzaamheden in elk van deze zaken dan ook nagenoeg identiek. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de ABRvS van 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3590. 33.2 De kosten stelt de rechtbank op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1503,-- (1 punt voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 501,-- en een wegingsfactor 1,5).