ECLI:NL:RBMNE:2014:7003

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND Zittingsplaats Bestuursrecht zaaknummer: UTR 14/3352 uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2014 in de zaak tussen [eiser], te [woonplaats], (gemachtigde: mr. W.J. Dammingh), en De korpschef van politie, verweerder (gemachtigden: mr. N.E. Bensoussan, mr. F.A.M. Bot en R.M.M. Paulssen). Bij besluit van 16 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser de functie van Generalist GGP toegekend binnen het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP). Bij besluit van 2 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het beroep is behandeld ter zitting op 8 oktober 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en mr. F.P.D. IJsendoorn, werkzaam bij politievakbond NPB. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.N. Noorman, voorzitter, en mr. M.J. Slootweg en mr. M. Ramsaroep, leden, in aanwezigheid van mr. C. ten Klooster, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 december 2014. griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. 1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Bij besluit van 24 oktober 2011 heeft verweerder eisers uitgangspositie voor de overgang naar een LFNP-functie vastgesteld op de korpsfunctiebeschrijving ‘wijkagent A’. Bij aanvullend besluit van 7 februari 2012 heeft verweerder vastgesteld dat er bij eiser geen sprake is van één of meerdere taakaccenten. Eiser heeft tegen deze besluiten geen rechtsmiddelen ingesteld. 2. Het bestreden besluit gaat over de overgang van een korpsfunctie naar een LFNP-functie per 1 januari 2012. 3. Eiser heeft aangevoerd dat het bestreden besluit is genomen door een volgens de mandatering daartoe niet bevoegd persoon. Het bestreden besluit is namelijk genomen door de directeur Human Resource Management (HRM). De bevoegdheid van de directeur HRM is geregeld in het ‘Mandaatbesluit Korpschef – Directeur HRM in verband met de overgang van het LFNP’. Uit dit besluit blijkt dat de directeur HRM gemandateerd is voor het nemen van het ‘besluit overgang’ als bedoeld in artikel 7 van de Regeling van de Minister van Veiligheid en Justitie (de Minister) van 8 mei 2013, nr. 382428, directoraat-generaal Politie / programma Arbeidsvoorwaarden, houdende de overgang van ambtenaren naar een functie van het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (de Regeling). Dit artikel betreft de primaire besluitvorming inzake het LFNP. Uit het mandaatbesluit blijkt niet dat de directeur HRM bevoegd was om het besluit op bezwaar te nemen of bevoegd was tot het verlenen van ondermandaat. Het besluit is daarom onbevoegd genomen. 4. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat hij een negatief mandaatstelsel kent waarbij alle bevoegdheden welke in het mandaat van de korpschef niet zijn voorbehouden, zijn gemandateerd naar de directeuren en politiechefs, met de bevoegdheid tot nadere ondermandatering. In artikel 5.1 van het Mandaatbesluit politie januari 2014 (het mandaatbesluit) is het mandaat van de directeur HRM opgenomen. In het ‘mandaatbesluit Korpschef – Directeur HRM in verband met de overgang naar het LFNP’ is in de overwegingen opgenomen dat de overgang naar een LFNP-functie om landelijke regie vraagt, dat het wenselijk is dat de directeur HRM hierin vanuit deskundigheid een centrale rol speelt en dat het mandaatbesluit beoogt haar daartoe te faciliteren door haar bij uitsluiting de benodigde bevoegdheden te mandateren. Hiermee heeft verweerder de overgang van (alle) politiemedewerkers naar een LFNP-functie naar het werkterrein van de directeur HRM verwezen, zoals bedoeld in artikel 5.1 van het mandaatbesluit. 5. De rechtbank stelt vast dat het primaire besluit is ondertekend door [A], de liaison HRM van de eenheid Midden-Nederland. De beslissing op bezwaar is ondertekend door de directeur HRM, mw. drs. [X]. 6. In artikel 5.1 van het mandaatbesluit is, voor zover hier van belang, in het eerste lid bepaald dat aan de directeur HRM mandaat wordt verleend ten aanzien van aangelegenheden die behoren tot diens werkterrein en de daarbij behorende budgetverantwoordelijkheid. In het derde lid van dit artikel is bepaald dat de directeur HRM bevoegd is ondermandaat te verlenen. In het ‘mandaatbesluit Korpschef – Directeur HRM in verband met de overgang naar het LFNP’ is in artikel 2.1 bepaald dat aan de directeur HRM mandaat wordt verleend tot het nemen van het besluit overgang en het besluit wijziging ten aanzien van alle medewerkers van de politie, met uitzondering van de bij Koninklijk Besluit te benoemen medewerkers. In artikel 2.2 is bepaald dat de directeur HRM bevoegd is ondermandaat te verlenen aan de HRM‑liaisons. In het ‘besluit ondermandaat Directeur HRM – HRM-liaison in verband met de overgang naar het LFNP’ heeft de directeur HRM van deze bevoegdheid gebruik gemaakt en is aan de HRM‑liaisons ondermandaat verleend ten aanzien van het besluit overgang naar en het besluit wijziging van een LFNP-functie, voor medewerkers met een aanstelling bij de politie die formatief geplaatst zijn bij een van de voormalige korpsen dan wel bij de voormalige VtsPN en daarmee behoren tot dezelfde eenheid dan wel de voormalige VtsPN als waar de betreffende HRM-liaison voor is aangewezen. In het ‘mandaatbesluit Korpschef – Directeur HRM in verband met de overgang naar het LFNP’ wordt het besluit overgang als volgt gedefinieerd: “een voor de periode vanaf 1 januari 2010 tot en met 31 december 2011 te nemen besluit zoals bedoeld in artikel 7 Regeling overgang naar een LFNP-functie”. Artikel 7, eerste lid, van de Regeling bepaalt dat indien de ambtenaar geen gebruik maakt van de mogelijkheid, bedoeld in artikel 6, het bevoegd gezag het besluit vaststelt na afloop van een termijn van zes weken na verzending van het voornemen. Het tweede lid bepaalt dat het bevoegd gezag binnen zes weken na ontvangst van de bedenkingen, bedoeld in artikel 6, een besluit neemt. 7. Uit het voorgaande volgt dat artikel 7 van de Regeling ziet op het primaire besluit. Nu het ‘mandaatbesluit korpschef – directeur HRM in verband met de overgang naar het LFNP’ blijkens de definitie van het besluit overgang is beperkt tot het besluit zoals bedoeld in artikel 7 van de Regeling, is in dit mandaatbesluit slechts specifiek mandaat verleend aan de directeur HRM voor het nemen van de primaire besluiten. Echter, naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het mandaatbesluit ook dat verweerder de besluiten overgang en wijziging tot het werkterrein van de directeur HRM heeft gemaakt. Hierin staat immers dat de overgang van politiemedewerkers naar een LFNP-functie om landelijke regie vraagt en dat het wenselijk is dat de directeur HRM hierin vanuit deskundigheid een centrale rol speelt. Op grond van het mandaatbesluit is de directeur HRM daarom bevoegd ten aanzien van daarbij behorende aangelegenheden, zoals het nemen van een beslissing op bezwaar. 8. Nu het bestreden besluit is genomen door de directeur HRM, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit bevoegd is genomen. De beroepsgrond slaagt niet. 9. In het bestreden besluit heeft verweerder een toekennings- en overgangsbesluit genomen op grond van artikel 6, tweede lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) en de Regeling. Bij het tot stand komen van dit besluit heeft verweerder de door de Minister vastgestelde transponeringstabel gehanteerd. 10. In de Regeling is omschreven hoe bestaande (korps)functies dienen te worden omgezet naar nieuwe, vastgestelde LFNP-functies. Dit proces bestaat uit drie stappen.Tijdens de eerste stap wordt de uitgangspositie van de politieambtenaren in de periode vanaf 31 december 2009 tot en met 31 maart 2011 vastgesteld. Tijdens deze stap bestond voor politieambtenaren tot 23 mei 2011 de mogelijkheid om functieonderhoud aan te vragen. Nadat alle korpsfuncties zijn geïnventariseerd, is op basis van die functies een organieke match gemaakt met een LFNP-functie. Dat wil zeggen dat op organisatieniveau functies zijn vergeleken. Op basis van de functiebeschrijvingen is gekeken welke van de drie domeinen in het LFNP (Leiding, Uitvoering of Ondersteuning) het meest vergelijkbaar is, vervolgens is het meest vergelijkbare vakgebied gekozen en ten slotte de meest vergelijkbare functie, waarbij de salarisschaal bepalend is. Dit is de tweede stap. Bij dit matchingsproces zijn de Regeling, het reglement voor de werkwijze van de werkgroep matching en de beleidsregel Instructie organieke matching bepalend. De resultaten van de matching zijn vastgelegd in een transponeringstabel. Dit is de bijlage bij de Regeling. De derde stap bestaat er ten slotte uit dat aan alle politieambtenaren op grond van hun uitgangspositie en de transponeringstabel een LFNP-functie wordt toegekend waarnaar zij overgaan. De Regeling en de transponeringstabel zijn tot stand gekomen nadat hierover instemming was bereikt in het Georganiseerd Overleg in Politieambtenarenzaken (GOP). 11. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder zijn oude functie moet matchen met een LFNP-functie op grond van de inhoud van de door eiser daadwerkelijk uitgevoerde werkzaamheden. Verweerder kan zich daarbij niet zonder meer baseren op de transponeringstabel, omdat dit geen algemeen verbindend voorschrift is. De transponeringstabel voldoet niet aan de daarvoor geldende criteria. Eiser vindt dat de transponeringstabel geen zelfstandige normering inhoudt, maar dat deze slechts de resultaten weergeeft van de op de regelgeving gebaseerd matching. De transponeringstabel betreft een voorbereiding van beschikkingen. Ter onderbouwing van deze stelling heeft eiser ter zitting gewezen op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 29 september 2011 en de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 16 januari 2008. Daarnaast leent de tabel zich niet voor herhaalde toepassing. Veel functies in de transponeringstabel betreffen unieke (soms persoonsgebonden) functies. Deze functies zijn eenmalig omgezet naar een LFNP-functie. De overgang naar het LFNP zal uit de aard der zaak niet nog een keer plaatsvinden. De transponeringstabel zelf is daarom geen algemeen verbindend voorschrift. Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat uit het feit dat de transponeringstabel is gewijzigd, volgt dat geen sprake is van een algemeen verbindend voorschrift. Eiser ziet de transponeringstabel in plaats daarvan als een document ter voorbereiding van de te nemen besluiten. Verder wijst hij erop dat naar aanleiding van bedenkingen en op grond van individuele gevallen specifieke regels zijn veranderd in de tabel. 12. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat hij gehouden is om bij de besluitvorming uit te gaan van de transponeringstabel, omdat dit een algemeen verbindend voorschrift is. Verweerder stelt dat uit de Aanwijzingen voor de Regelgeving volgt dat de bijlage een regelingselement is (Aanwijzing 94) en dat een bijlage in gelijke mate bindend is als de regeling waarbij deze hoort (toelichting bij Aanwijzing 102). De Regeling is een besluit van de Minister houdende een algemeen verbindend voorschrift. De bijlage deelt in dit karakter. Verder staat ook in de toelichting op artikel 8 van de Regeling uitdrukkelijk vermeld dat de tabel als bijlage bij de regeling eveneens een algemeen verbindend voorschrift is. Daarnaast heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de tabel ook op zichzelf als een algemeen verbindend voorschrift kan worden gekwalificeerd. De transponeringstabel heeft externe werking, nu deze de rechtspositie van ambtenaren raakt; ook is deze bindend voor verweerder. De tabel en de Regeling hebben een wettelijke grondslag in de Politiewet en het Bbp. Daarnaast is sprake van een zelfstandige normstelling. Door de tabel wordt bepaald welke korpsfuncties worden omgezet in LFNP-functies en welke LFNP-functies dat zijn. De Regeling en de tabel bevatten algemene regels, die de wijze van organieke matching van een korpsfunctie naar een LFNP-functie vormgeven. In de tabel is de match bepaald. Ook is de Regeling algemeen van karakter: hij is bedoeld voor een groep van personen die bij het opstellen van de norm niet al was geconcretiseerd. Die groep is abstract, omdat de samenstelling binnen de politie niet op elk moment hetzelfde is. Ten slotte stelt verweerder zich op het standpunt dat de tabel deel uitmaakt van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften. De tabel is zodanig verknoopt met de Regeling dat gesproken kan worden van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften. In de bijlage is het resultaat van de organieke matching en de wijze van omzetten van de oude korpsfuncties naar de LFNP-functies vastgelegd, zoals die in de Regeling wordt bepaald. 13. De rechtbank stelt vast dat in artikel 6, tweede lid, van het Bbp, in samenhang met artikel 47, eerste lid, van de Politiewet 2012, aan de Minister regelingsbevoegdheid is toegekend voor de overgang van politieambtenaren naar een functie die is opgenomen in het LFNP. Hiervan heeft de Minister gebruik gemaakt bij het vaststellen van de Regeling. Tussen partijen is niet in geschil dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is. In geschil is of de bijlage bij de Regeling, de transponeringstabel, ook een algemeen verbindend voorschrift is. 14. In dat kader ligt in de eerste plaats de vraag voor of de transponeringstabel een zelfstandige normstelling bevat, die niet reeds is neergelegd in de Regeling. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Het rechtsgevolg van de transponeringstabel is gelegen in de omzetting van alle voormalige korpsfuncties in een LFNP-functie met bijbehorende schaal, al dan niet met toekenning van een werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de transponeringstabel een algemeen karakter heeft. Er is sprake van organieke matching, nu de volledige formatie van de voormalige politieregio’s is gematcht, geabstraheerd van de persoon van de ambtenaar. Daarbij betrekt de rechtbank dat uit de Regeling volgt dat voor de keuze van het domein en vakgebied enkel de functiebeschrijving van de organieke korpsfunctie bepalend is en dat extra werkzaamheden en/of specifieke werkzaamheden slechts een rol hebben gespeeld bij de eventuele verbijzondering van de LFNP-functie. Bijzondere situaties en afspraken, die betrekking hebben op de persoon van de politieambtenaar, zijn bij de matching uitdrukkelijk buiten beschouwing gelaten (stap 9a van de Instructie organieke matching). Dat de transponeringstabel op een open, in abstracto omschreven groep personen van toepassing is, blijkt reeds uit het feit dat bepaalde korpsfuncties meer dan één keer in de formatie voorkwamen, zodat de omzetting in die gevallen voor herhaalde toepassing vatbaar is. Het feit dat sommige korpsfuncties tot de persoon te herleiden zijn, doet aan het algemene karakter van de transponeringstabel naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende af. Verder is de rechtbank van oordeel dat de transponeringstabel externe werking heeft, omdat die is vastgesteld door de Minister, terwijl verweerder hieraan gebonden is. De tabel is daarmee van invloed op de rechtspositie van de onder het gezag van verweerder vallende politieambtenaren. Eisers beroep op de uitspraak van de CRvB van 29 september 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BT7328) en van de ABRvS van 16 januari 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BC2100) slaagt niet. In de zaak van de CRvB ging het om een ‘was-wordt-lijst’, bestaande uit concreet benoemde namen en functies van medewerkers. De CRvB merkt die lijst aan als een besluit waartegen die medewerkers bezwaar en beroep konden aantekenen en niet als een algemeen verbindend voorschrift. In de onderhavige zaak zijn de functies in de transponeringstabel niet voorzien van namen, zodat de vergelijking met de aangehaalde uitspraak niet opgaat. Uit die uitspraak kan dus ook niet worden afgeleid, zoals eiser voorstaat, dat de transponeringstabel een voorbereidingsdocument betreft. In de zaak van de ABRvS ging het om een lijst met overgangsgevallen, bestaande uit tien concreet benoemde woningen. Een dergelijke bijlage is volgens de ABRvS geen algemeen verbindend voorschrift. In de onderhavige zaak is in de transponeringstabel niet nader naar plaats, tijd of object de toepassing van de norm bepaald. In de transponeringstabel is vastgelegd welke functies overgaan. Het gaat daarbij niet om de uitkomst van de afzonderlijke matchingsbeslissingen. Ook eisers stelling dat uit het feit dat de transponeringstabel is gewijzigd, volgt dat geen sprake is van een algemene regel, treft geen doel. De tabel is vastgesteld en gewijzigd door de Minister en niet door verweerder. Verweerder is gebonden aan de transponeringstabel en de transponeringstabel is van invloed op de rechtspositie van onder het gezag van verweerder vallende politieambtenaren. De ambtenaren kunnen op hun beurt rechtstreeks rechten ontlenen aan de tabel. De stelling dat een algemeen verbindend voorschrift niet kan worden aangepast, berust niet op het recht. 15. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de transponeringstabel een algemeen verbindend voorschrift is. Dit is, gelet op de toelichting op artikel 8 van de Regeling overgang naar een LFNP-functie, ook de uitdrukkelijke bedoeling van de Minister geweest. 16. Bij het tot stand brengen van algemeen verbindende voorschriften is het in beginsel aan de materiële wetgever voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen. De rechter moet het resultaat daarvan in beginsel respecteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering indien aan de inhoud of wijze van totstandkoming van dat algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige feilen kleven, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Dit brengt met zich dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een concreet genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. De rechtbank is niet gebleken dat aan de totstandkoming van de transponeringstabel zodanig ernstig feilen aan de inhoud of wijze van totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift kleven, dat moet worden afgeweken van het uitgangspunt dat de rechter het resultaat van de afweging van alle betrokken belangen door de materiële wetgever moet respecteren. 17. Ten slotte heeft eiser een beroep gedaan op artikel 5, vierde lid, van de Regeling, de hardheidsclausule. Eiser voert daartoe het volgende aan. Bij besluit van 22 november 2012 is aan eiser met terugwerkende kracht tot 1 november 2010 een persoonlijke schaal toegekend. Bij besluit van 24 januari 2013 is hem met terugwerkende kracht tot 1 november 2010 een persoonlijke rang toegekend. Eiser is vanwege de gevolgen van een motorongeluk langere tijd arbeidsongeschikt geweest. In juni of juli 2011 is hij weer volledig aan het werk gegaan. Eiser wordt sinds de bevordering wel beoordeeld als Wijkagent B op het niveau van schaal 8. Eiser verricht dus feitelijk de werkzaamheden die bij de seniorfunctie horen, maar heeft op papier nog steeds een functie op het niveau van schaal 7. Hij heeft, na zijn bevordering, ten onrechte geen functionele, maar een persoonlijke schaal toegekend gekregen. Het matchingsresultaat heeft daarom nu voor eiser zeer nadelige gevolgen en leidt tot een voor eiser onbillijke en bijzondere situatie. Ondanks zijn goede functioneren als senior zal hij moeten terugkeren naar zijn oude functie(niveau). Deze gevolgen en situatie zijn door verweerder niet, dan wel onvoldoende in de besluitvorming betrokken. Ter zitting heeft eiser nader toegelicht dat hij de werkzaamheden van Wijkagent B al naar volle tevredenheid uitvoert. 18. In artikel 5, tweede en derde lid, van de Regeling staat dat de uitgangspositie en de transponeringstabel bepalend zijn voor de toekenning en overgang naar een LFNP-functie. Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat indien de toepassing van het tweede of derde lid in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie, het bevoegd gezag na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie kan afwijken van het tweede en derde lid. 19. Aangezien het gaat om een hardheidsclausule en om het buiten toepassing laten of afwijken van een algemeen verbindend voorschrift, ligt het in de rede om de uitoefening van deze bevoegdheid door verweerder zeer terughoudend te toetsen. 20. De rechtbank overweegt dat eisers uitgangspositie is vastgesteld op Wijkagent A. Uit wat eiser aanvoert, blijkt dat hij zich op het standpunt stelt dat zijn uitgangspositie niet overeenkomt met de werkelijke situatie. Hij voerde de werkzaamheden van Wijkagent B uit en zo werd hij ook beoordeeld. Eiser heeft met terugwerkende kracht een persoonlijke rang en een persoonlijke schaal gekregen, echter is hij niet met terugwerkende in de functie van Wijkagent B benoemd. Eiser heeft geen rechtsmiddelen ingesteld tegen de besluiten waarbij hem een persoonlijke schaal en een persoonlijke rang zijn toegekend. De rechtbank is van oordeel, zoals verweerder ook heeft gesteld, dat de hardheidsclausule niet is bedoeld om de uitgangspositie te corrigeren of om de gevolgen van andere besluiten, zoals in eisers geval de besluiten tot benoeming in een persoonlijke rang en schaal, te wijzigen. In de toelichting op artikel 5, vierde lid, van de Regeling staat dat de juistheid van de uitgangspositie van groot belang is. Hoewel het voor eiser niet mogelijk was in het kader van de overgang naar het LFNP functieonderhoud te vragen omdat hem bij besluit van 22 november 2012 met terugwerkende kracht tot 1 november 2010 een persoonlijke schaal is toegekend en op 22 november 2012 de mogelijkheid van functieonderhoud niet meer open stond, is de rechtbank van oordeel dat het op eisers weg had gelegen om rechtsmiddelen in te stellen tegen de toekenning van een persoonlijke schaal en persoonlijke rang. Nu eiser dit niet heeft gedaan, leidt wat hij aanvoert in het kader van deze procedure niet tot onbillijkheden van overwegende aard. Hij is op basis van zijn uitgangspositie gematcht op de LFNP-functie van Generalist GGP. De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat de gevolgen die het bestreden besluit voor eiser heeft, rechtstreeks voortvloeien uit de Regeling en niet zo bijzonder zijn dat verweerder op grond daarvan de hardheidsclausule redelijkerwijs had moeten toepassen. De beroepsgrond slaagt niet. 21. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.