ECLI:NL:RBMAA:2012:BX5861

RECHTBANK MAASTRICHT Bestuursrecht zaaknummer: AWB 11/1723 uitspraak van de meervoudige kamer van 27 augustus 2012 in de zaak tussen 1. [eiseres] 2. [eiser] 3[eiser], te Ingber, eisers, (gemachtigde: mr. C.J. Schipperus), en het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder. (gemachtigde: mr. J.A. Spee). Datum bestreden besluit: 30 augustus 2011 Kenmerk: 2011/48245 Bij het bestreden besluit heeft verweerder beslist op het namens eisers ingediende bezwaarschrift tegen zijn - hieronder nader te duiden - besluit van 15 maart 2011. Tegen het bestreden besluit is namens eisers bij brief van 9 oktober 2011 (tijdig) beroep ingesteld bij deze rechtbank. De gronden waarop het beroep berust zijn ingediend bij brief van 8 november 2011. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank gezonden. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2012, waar eiser sub 2 in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn (genoemde) gemachtigde. Namens verweerder is verschenen mr. F.A.M. Hermans, bijgestaan door zijn (genoemde) gemachtigde. De rechtbank: -verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit; -schorst bij wijze van voorlopige voorziening het primaire besluit van 15 maart 2011 tot het onherroepelijk worden van het inpassingsplan van 29 juli 2012; -veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure tot een bedrag van € 874,-, te vergoeden aan eisers; -bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,- vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H.S. Ayre, voorzitter, en mrs. R.J.G.H. Seerden en M.A. Teeuwissen, leden, in aanwezigheid van mr. G.M. Drenth, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 augustus 2012. De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen. w.g. S. Ayre Voor eensluidend afschrift: de griffier: Afschrift verzonden aan partijen op: Tegen deze uitspraak staat het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ’s-Gravenhage. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak. Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd. Indien hoger beroep is ingesteld kan de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Bij het in rubriek 1 genoemde besluit van 15 maart 2011 heeft verweerder eisers, althans eiser sub 2, een gedoogplicht als bedoeld in artikel 9 van de Waterstaatswet 1900 opgelegd voor het uitvoeren van voorbereidende werkzaamheden ten behoeve van de aanleg van de zogenaamde Buitenring Parkstad Limburg (hierna: Buitenring) op een aantal in dit besluit nader geduide percelen in de gemeenten Nuth en Schinnen. Deze werkzaamheden bestaan uit metingen, boringen, sonderingen, doorlatendheidsproeven c.a. Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij zijn ter zake deze bezwaren gehoord door de bezwaarschriftencommissie van de provincie Limburg, een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Van het horen is een verslag gemaakt. Vervolgens heeft verweerder het thans bestreden besluit genomen, waarbij van het advies van voornoemde commissie is afgeweken. Verweerder heeft zijn standpunt gehandhaafd dat de gedoogplicht kan worden opgelegd voor de aanleg van de Buitenring en heeft aangevoerd dat in dat kader verkennend archeologisch veldonderzoek, geotechnisch en milieuhygiënisch onderzoek noodzakelijk zijn. Dat het inpassingsplan bij uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 1 april 2011 (LJN BQ0265) is geschorst doet aan deze noodzaak niet af. De werkzaamheden en locaties daarvan zijn volgens verweerder in het besluit zo nauwkeurig mogelijk omschreven. Eisers hebben zich ook met dit besluit niet kunnen verenigen en hebben in beroep - samengevat weergegeven - aangevoerd dat uit de Waterstaatswet 1900 geen bevoegdheid voortvloeit om de onderhavige gedoogplicht op te leggen. De Buitenring is als provinciale weg namelijk niet aan te merken als een waterstaatswerk in de zin van deze wet. De omvang van de gedoogplicht heeft verweerder bij het bestreden besluit verruimd, terwijl daarvoor een nieuw primair besluit genomen had moeten worden. Aanvankelijk werd door verweerder namelijk enkel archeologisch onderzoek genoemd, terwijl thans ook geotechnisch en milieuhygiënisch onderzoek onder de gedoogplicht zijn gebracht. Deze werkzaamheden zijn bedoeld om uitvoering te geven aan het (geschorste) inpassingsplan en zien niet op de aanleg van een waterstaatswerk als bedoeld in artikel 9 van de Waterstaatswet 1900. Aldus is sprake van détournement de pouvoir, nu op oneigenlijke wijze wordt geprobeerd om de onderzoeken in het kader van het inpassingsplan uit te voeren. De gedoogplicht is bovendien beperkt tot het gedogen ten behoeve van een naastgelegen perceel. Indien al een gedoogplicht zou kunnen worden opgelegd, zou dat enkel mogelijk zijn voor de civieltechnische onderzoeken in het kader van de aanleg van een weg. Het civieltechnische ontwerp is echter al (nagenoeg) gereed. De genoemde werkzaamheden zijn overigens onvoldoende duidelijk omschreven in het besluit en van de in artikel 9 van de Waterstaatswet 1900 vereiste noodzaak om deze werkzaamheden te verrichten is niet gebleken. Daar komt bij dat het ontwerp al bij de aannemer ligt, zodat verweerder in dezen geen bevoegdheid meer toekomt. Voorts is de gedoogplicht bedoeld voor situaties die geen onteigening rechtvaardigen, terwijl de provincie Limburg in het onderhavige geval met een onteigeningsprocedure is begonnen. Eisers hebben in dat kader verwezen naar de Waterwet en de Belemmeringenwet privaatrecht. Bij brief van 8 februari 2012 heeft verweerder stukken ingebracht van ArcheoPro en Geonius welke meer inzicht geven in de uitvoering van de verschillende onderzoeken. De rechtbank overweegt allereerst ambtshalve dat de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) van toepassing is in deze zaak. In Bijlage II bij de Chw wordt namelijk ‘Buitenring Parkstad (incl. aansluiting Nuth en aansluiting Avantis)’ genoemd en op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Chw is afdeling 2 van deze wet van toepassing op alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de verwezenlijking van in bijlage II bedoelde ruimtelijke en infrastructurele projecten. Ingevolge artikel 1.6, tweede lid, van de Chw is in afwijking van artikel 6:6 van de Awb het beroep niet-ontvankelijk indien niet is voldaan aan artikel 6:5, eerste lid, onderdeel d, van die wet. Ingevolge artikel 1.6a van de Chw kunnen na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer worden aangevoerd. De rechtbank stelt vast dat eisers bij brief van 9 oktober 2011 een pro forma beroepschrift hebben ingediend, hetgeen ingevolge voornoemde bepalingen in de Chw is uitgesloten. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 februari 2011 (LJN BP4734) overweegt de rechtbank dat deze bepalingen eisers evenwel niet kunnen worden tegengeworpen. Nu verweerder in het bestreden besluit in de rechtsmiddelen¬verwijzing niet heeft vermeld dat de Chw van toepassing is, kan eisers naar dezerzijds oordeel niet worden tegengeworpen dat zij na afloop van de beroepstermijn de beroepsgronden hebben aangevuld. Van feiten of omstandigheden waaruit aannemelijk is dat eisers wisten of redelijkerwijs konden weten dat na afloop van de termijn geen gronden konden worden aangevuld, is niet gebleken. Het beroep moet dan ook worden geacht tijdig van gronden te zijn voorzien, zodat het ontvankelijk is. Overigens merkt de rechtbank op dat zij er, vanwege de omvang en complexiteit van deze zaak en teneinde te waarborgen dat de behandeling van deze zaak op zorgvuldige en weloverwogen wijze plaatsvindt, niet in is geslaagd binnen de wettelijke (maar overigens niet fatale) termijn van zes maanden na het einde van de beroepstermijn, uitspraak te doen. De rechtbank overweegt voorts als volgt. Artikel 1, eerste lid, van de Waterstaatswet 1900 luidt als volgt: Het bij anderen in beheer of onderhoud brengen van waterstaatswerken die bij het Rijk in beheer of onderhoud zijn, alsmede het bij het Rijk in beheer of onderhoud brengen van waterstaatswerken die bij anderen dan het Rijk in beheer of onderhoud zijn dan wel die onbeheerd zijn, geschiedt bij wet. Artikel 2, eerste lid, van de Waterstaatswet 1900 luidt als volgt: De Gedeputeerde Staten kunnen, waterstaatswerken in beheer of onderhoud bij anderen dan het Rijk, de beheerders gehoord, zoomede onbeheerde waterstaatswerken in het beheer en onderhoud der provincie brengen. Artikel 9, eerste lid, van de Waterstaatswet 1900 luidt als volgt: Wanneer tot het maken van ontwerpen voor het aanleggen, onderhouden of verbeteren van een waterstaatswerk, gravingen, opmetingen of het stellen van teekens op iemands grond noodig worden geacht, moeten zoowel de eigenaren als de gebruikers van dien grond dit gedoogen, mits dit aan laatstgenoemden ten minste tweemaal vier en twintig uren te voren, hetzij door het bestuur van het publiekrechtelijk lichaam, dat het waterstaatswerk ontwerpt, aanlegt, onderhoudt of verbetert, hetzij door den burgemeester, schriftelijk zij aangezegd. De rechtbank dient een oordeel te geven over de vraag of verweerder in redelijkheid op grond van artikel 9 van de Waterstaatswet 1900 eisers een gedoogplicht heeft kunnen opleggen ten behoeve van de aanleg van de Buitenring. Daarbij wordt voorop gesteld dat verweerder in dit kader een discretionaire bevoegdheid heeft, zodat de rechter in dezen slechts een marginale toetsing toekomt. De rechtbank ziet zich in dit kader allereerst gesteld voor de vraag of de Buitenring kan worden aangemerkt als een waterstaatswerk in de zin van de Waterstaatswet 1900. Deze vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend, waartoe zij als volgt overweegt. Voorop gesteld zij dat het begrip waterstaatswerk niet is gedefinieerd in de Waterstaatswet 1900. Uit het Eerste Ontwerp van de wet blijkt dat in het algemeen tot waterstaatswerken behoren, die welke dienen tot instandhouding van de bodem, tot regeling van de stand en de loop van het water en de land- en waterwegen (Kamerstukken II 1895-1896, 167, nr. 3, p. 7). De rechtbank is, anders dan eisers, van oordeel dat het in dezen niet enkel wegen betreft welke in verbinding staan met de natte waterstaat. In dat kader verwijst de rechtbank naar de Nota naar aanleiding van het Verslag, waarin is vermeld dat als waterstaatswerken onder meer zijn aan te merken: de spoorwegen en andere wegen, straten, pleinen, voet-, jaag- en lijnpaden. Afzonderlijk worden tevens onder meer dijken, kaden en bruggen genoemd (Kamerstukken II, 1896-1897, 39, nr. 7, p. 17). Voorts verwijst de rechtbank naar artikel 2 van de Regeling van het algemeen bestuur van den Waterstaat (Kamerstukken II, 1880-1881, 91, nr. 1, p. 1). Daarin wordt vermeld dat onder werken van Waterstaat onder meer wordt verstaan: spoorwegen en andere wegen, mijnwerken en steengroeven, zodat van een beperking tot wegen die in verbinding staan met de natte waterstaat niet kan worden gesproken. De rechtbank is dan ook van oordeel dat met ‘wegen’ niet (enkel) wordt gedoeld op wegen die bijvoorbeeld op een dijk gelegen zijn, zoals door eisers is betoogd. Voorts blijkt uit de Memorie van Toelichting bij de Waterstaatswet 1900 noch uit latere wetten dat de wetgever zou hebben beoogd enkel wegen die in verbinding staan met de natte waterstaat onder het begrip waterstaatswerk te laten vallen. Anders dan eisers, is de rechtbank van oordeel dat uit de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 6 februari 2001 (LJN AB2116) niet volgt dat het begrip waterstaatswerk in die zaak wel op laatstgenoemde wijze werd uitgelegd. Het enkele feit dat het in die zaak de Westerscheldetunnel betrof, maakt dit niet anders. De rechtbank ziet voorts aanknopingspunten voor dit oordeel in artikel 1 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, alsmede in de Memorie van Toelichting op deze wet. In voornoemde bepaling wordt een definitie gegeven van hetgeen in die wet en de daarop berustende bepalingen onder waterstaatswerken wordt verstaan, namelijk onder meer bij het Rijk in beheer zijnde wegen. Uit de Memorie van Toelichting bij deze wet blijkt vervolgens het volgende: ‘De term waterstaatswerken stemt overeen met de niet alleen in de Wet van 1891 maar ook elders in de waterstaatswetgeving gebezigde terminologie (vgl. artikel 1 van de Waterstaatswet 1900, zoals gewijzigd bij de Wet van 8 november 1988, Stb. 188). Het is een verzamelbegrip voor objecten van waterstaatkundige zorg. Voor het onderhavige betreft dit meer concreet de bescherming van die objecten uit een oogpunt van functies op het gebied van de infrastructuur. Dit verklaart tevens dat in de Wet van 1891, en ook in dit wetsvoorstel, naast wegen en waterkeringen ook wateren tot de waterstaatswerken worden gerekend’ (Kamerstukken II, 24 573, nr. 3, p. 7). Anders dan eisers hebben betoogd, blijkt evenmin dat artikel 2 van de Waterstaatswet 1900 met name zou zien op de natte waterstaat. De rechtbank verwijst naar de oorspronkelijke tekst van artikel 2 van de Waterstaatswet 1900 waarin aanvankelijk onder meer het navolgende was opgenomen: ‘De Provinciale Staten kunnen, onder Onze goedkeuring, openbare wegen en vaarten en daarin gelegen kunstwerken in beheer bij gemeenten, waterschappen, veenschappen of veenpolders in het beheer der provincie overbrengen. Met de overneming in beheer gaat de onderhoudslast op de provincie over’ (Kamerstukken II, 1895-1896, 167, nr. 2, p. 1). Van strijd met de hedendaagse definitie in de Waterwet - zoals door eisers betoogd - is bovendien evenmin sprake. In de Memorie van Toelichting bij deze wet staat immers onder meer het navolgende: ‘Twee van de bij dit wetsvoorstel betrokken wetten zien niet enkel op de natte waterstaat, maar ook op de droge waterstaat: de Wet beheer rijkswaterstaatswerken en de Waterstaatswet 1900 betreffen beide waterstaatswerken. Dit omvat niet slechts de onder het begrip watersysteem vallende wateren en waterkeringen, maar ook wegen’ (Kamerstukken II, 30 818, nr. 3, p. 7). De rechtbank is, anders dan eisers, voorts van oordeel dat ook een provinciale weg is aan te merken als een waterstaatswerk in de zin van de Waterstaatswet 1900. Gelet op de artikelen 1 en 2 van de Waterstaatswet 1900 is van een beperking tot rijkswegen geen sprake, nu in beide bepalingen wordt gesproken van ‘waterstaatswerken die bij anderen dan het Rijk in beheer of onderhoud zijn dan wel die onbeheerd zijn’. De rechtbank verwijst in dit verband voorts naar de Memorie van Toelichting bij artikel 2 van de Waterstaatswet 1900. Daarin wordt namelijk een voorbeeld genoemd dat betrekking had op een geschil naar aanleiding van de aanleg van een provinciale weg (Kamerstukken II, 1895-1896, 167, nr. 3, p. 7). Overigens vloeit naar dezerzijds oordeel uit de tekst van artikel 9 van de Waterstaatswet 1900 eveneens voort dat ook andere wegen - dan rijkswegen - als waterstaatswerk zijn aan te merken. Daarin staat immers onder meer: ‘hetzij door het bestuur van het publiekrechtelijk lichaam, dat het waterstaatswerk ontwerpt, aanlegt, onderhoud of verbetert’. Onder ‘het publiekrechtelijk lichaam’ moet in dit geval verweerders provincie worden verstaan. De rechtbank vindt voorts steun voor het voorgaande in bijvoorbeeld artikel 12c van de Waterschapswet 1900, waaruit eveneens blijkt dat waterstaatswerken in beheer of onderhoud kunnen zijn bij een provincie en onder de werking van deze wet vallen. Dat de werking van de artikelen 1 en 2 van de Waterstaatswet 1900 zou zijn beperkt tot rijkswegen en wegen die zijn gedecentraliseerd op grond van de Wet herverdeling wegenbeheer, zoals door eisers gesteld, is de rechtbank niet gebleken. Van een dergelijke beperking van deze bepalingen wordt in de Memorie van Toelichting bij laatstgenoemde wet (Kamerstukken II, 1991-1992, 22 476, nr. 3) geen melding gedaan. De door eisers overgelegde e-mail van een medewerker van Rijkswaterstaat waaruit zou volgen dat provinciale wegen niet als waterstaatswerken zijn aan te merken, doet aan het voorgaande niet af. Door eisers is immers geenszins duidelijk gemaakt over welke deskundigheid deze medewerker beschikt, noch waarop hij zijn informatie heeft gegrond. De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of de gedoogplicht enkel kan worden opgelegd wanneer geen onteigening zal plaatsvinden. Deze vraag dient naar het oordeel van de rechtbank ontkennend te worden beantwoord, waartoe zij als volgt overweegt. Uit het ontwerp van de wet blijkt dat de gedoogplicht aanvankelijk was opgenomen in artikel 8 van de Waterstaatswet 1900 (Kamerstukken II, 1895-1896, 167, nr. 2, p. 1). In de Memorie van Toelichting wordt ter zake onder meer het navolgende vermeld: ‘Het eerste lid van art. 8 van het ontwerp maakt dit voorschrift toepasselijk op het aanleggen, onderhouden en verbeteren van waterstaatswerken in het algemeen, onverschillig of er eene aanvrage voor eene onteigeningswet zal plaats hebben’ (Kamerstukken II, 1895-1896, 167, nr. 3, p. 9). Naar het oordeel van de rechtbank blijkt dan ook uit de parlementaire geschiedenis bij deze bepaling dat de gedoogplicht ook kan worden opgelegd, wanneer wellicht op een later moment tot onteigening zal worden overgegaan. In de onderhavige zaak is dan ook niet relevant of in de Waterwet en de Belemmeringenwet privaatrecht de gedoogplicht wel beperkt is tot gevallen waarin geen onteigening zal plaatsvinden. Mede in het licht bezien van het voorgaande, overweegt de rechtbank dat - anders dan eisers ter zitting hebben gesteld - geenszins is gebleken dat de in artikel 9, eerste lid, van de Waterstaatswet 1900 bedoelde gedoogplicht is beperkt tot een naburig perceel. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers deze stelling bovendien onvoldoende onderbouwd. Vervolgens ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gedoogplicht (thans) nodig wordt geacht als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Waterstaatswet 1900. De rechtbank overweegt dienaangaande allereerst dat teneinde de Buitenring te kunnen realiseren door provinciale staten van de provincie Limburg op 8 oktober 2010 het inpassingsplan ‘Buitenring Parkstad Limburg’ is vastgesteld.