ECLI:NL:RBLIM:2026:215

RECHTBANK LIMBURG Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht zaaknummer: ROE 24/2331 uitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2026 in de zaak tussen Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten, uit Amersfoort, eiseres, en het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder (gemachtigden: mr. A.C.H. Lahaije en J.J.P. Seelen). Procesverloop 1. Verweerder heeft bij het beheerplan van 23 januari 2024, bekendgemaakt op 14 februari 2024, het Natura-2000 beheerplan Geuldal 2024-2030 (hierna: het beheerplan) vastgesteld. 1.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het beheerplan. 1.2. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 1.3. De rechtbank heeft het beroep op 1 september 2025, gezamenlijk met de zaak ROE 24/2394, op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] namens eiseres en de gemachtigden van verweerder. Na het sluiten van het onderzoek is deze zaak gesplitst van de zaak ROE 24/2394. Beoordeling door de rechtbank Inleiding 2. Bij besluit van 22 juni 2015 is het Geuldal aangewezen als Natura- 2000 gebied. Bij het beheerplan heeft verweerder voor het Natura 2000-gebied ‘Geuldal’ (hierna: Geuldal) een definitief beheerplan vastgesteld. Het beheerplan is een plan op hoofdlijnen. Het Geuldal betreft de rivier de Geul, graslanden en bossen in het beekdal en bossen en graslanden op de flanken en hellingen met een totale oppervlakte van 2.594 ha. Het Geuldal behoort in hoofdzaak tot het grondgebied van de gemeenten Vaals, Gulpen-Wittem en Valkenburg aan de Geul. In het aanwijzingsbesluit zijn 24 instandhoudingsdoelen, verdeeld over 14 habitattypen en 10 habitatsoorten vastgesteld. In het beheerplan worden deze instandhoudingsdoelen verder uitgewerkt. Van deze 24 habitattypen en -soorten zijn er zes aangewezen als prioritair, namelijk pioniersbegroeiingen op rotsbodem, kalkgraslanden, heischrale graslanden, kalktufbronnen, vochtige alluviale bossen en Spaanse vlag. 2.1. In het beheerplan is opgenomen welke maatregelen verweerder wil treffen om de instandhoudingsdoelstellingen voor het Geuldal te bereiken. Het beheerplan voorziet onder meer in maatregelen die gericht zijn op stikstofgevoelige habitattypen en (leefgebieden van) soorten en niet stikstof-gerelateerde maatregelen, zoals communicatie- en handhavingsmaatregelen. 2.2. In het beheerplan is daarnaast in hoofdstuk 7 het huidig gebruik in en rond het Natura-2000 gebied getoetst aan de instandhoudingsdoelstellingen. Dit heeft ertoe geleid dat in het beheerplan is bepaald dat sommige bestaande activiteiten, bijvoorbeeld machinale bewerking op agrarische gronden (inclusief voor agrarisch natuurbeheer) en teelt ondersteunende voorzieningen, zijn uitgezonderd van de natuurvergunningplicht (categorie 1). Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet voor een ambtshalve te nemen besluit een ontwerp ter inzage is gelegd van een besluit op de voorbereiding waarvan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is, dan blijft op grond van artikel 2.9, tweede lid, onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt. Het beheerplan is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Het ontwerpbesluit is op 17 november 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Bevoegdheid rechtbank 4. De rechtbank moet eerst ambtshalve toetsen of zij bevoegd is om van het beroep kennis te nemen. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat beroep bij de bestuursrechter alleen mogelijk is tegen een besluit. Wat een besluit is, volgt dan weer uit artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daarin is bepaald dat onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke bes Dit omdat de (mogelijke) vergunningplicht voortvloeit uit de Wnb en dus niet het gevolg is van het niet opnemen als vrijstelling in het beheerplan. Met andere woorden, door het niet vrijstellen verandert er niets in het recht. Niet in het algemeen en niet voor de leden van eiseres afzonderlijk. Het beheerplan bepaalt in categorie 3 enkel dat deze vergunningplicht, die reeds in het leven is geroepen door de Wnb, blijft gelden voor een bepaalde activiteit en derhalve niet wordt vrijgesteld. Dat is anders dan in de categorieën 1 en 2, waarin verweerder wel een verandering beoogt in een recht/verplichting, namelijk het niet meer nodig zijn van een mogelijke vergunning (al dan niet onder voorwaarden). 9. Voorts overweegt de rechtbank dat een besluit tot het vaststellen van een beheerplan ook geen beschikking is in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb, zijnde een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. De reden hiervoor is dat in dit geval geen sprake is van een afwijzing van een aanvraag, noch van een besluit dat niet van algemene strekking is. Een weigering om een beheerplan vast te stellen met meer vrijstellingen kan dan ook niet langs de band van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb gelijk worden gesteld met een besluit. 10. Als laatste is de rechtbank in dit kader nog van oordeel dat de omstandigheid dat in de kennisgeving is opgenomen dat door eenieder tegen de wijzigingen ten opzichte van het ontwerpbeheerplan beroep kan worden ingesteld, niet bepalend is voor het antwoord op de vraag of sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb en of beroep bij de bestuursrechter open staat, ook niet als daaruit kan worden opgemaakt dat verweerder vindt dat beroep bij de bestuursrechter open staat. Verhouding tot uitspraken van de Afdeling en van andere rechtbanken 11. De rechtbank komt tot voorgaand oordeel ondanks dat bepaalde uitspraken van de Afdeling lijken te suggereren dat de Afdeling zich wel bevoegd acht in een beroep tegen een weigering om een vrijstelling op te nemen. Daarover overweegt de rechtbank als volgt. 12. De Afdeling heeft in haar uitspraken van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:613 en 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:709, overwogen dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen en nader uitgelegd in onder meer de uitspraak van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2894, na de aanwijzing van een gebied als Natura 2000-gebied maatregelen moeten worden getroffen om de gestelde doelstellingen te bereiken. In een beheerplan worden die maatregelen en de wijze waarop deze moeten worden uitgevoerd, beschreven. Het beheerplan kan echter meer elementen bevatten dan een beschrijving van de maatregelen die moeten gaan leiden tot het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied, zoals de mogelijkheid projecten en andere handelingen in een beheerplan te beschrijven en die daarmee uit te zonderen van de vergunningplicht uit artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998, voorloper van de natuurvergunningsplicht uit de Wnb). Dit is het deel van het beheerplan waarin de handelingen zijn beschreven die het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Alleen tegen de keuze bepaalde projecten of andere handelingen daarin wel of niet te beschrijven en daarmee al dan niet (cursivering rechtbank) vrij te stellen van de vergunningplicht staat beroep open, bepaalt artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 (voorloper van artikel 8.1, tweede lid, van de Wnb). 12.1. In genoemde uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2894, is door de Afdeling het volgende overwogen: “In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 (Kamerstukken II 2009/10, 32 127, blz. 75-76) wordt die bepaling als volgt toegelicht: "Tegen het besluit tot vaststelling van een beheerplan staa Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat sinds de invoering van de Omgevingswet gecodificeerd is dat geen beroep kan worden ingesteld tegen het beheerplan, tenzij het betreft een in het beheerplan opgenomen beschrijving van een activiteit als gevolg waarvan de activiteit is toegestaan zonder natuurvergunning (vrijstelling). Verder overweegt de rechtbank dat uit de transponderingstabellen bij het Aanvullingsbesluit natuur Omgevingswet als het gaat om artikel 8.1, tweede lid, van de Wnb volgt dat dit niet is omgezet in de Omgevingswet met de volgende toelichting: ‘ Vloeit al voort uit Awb: onderdelen die geen rechtsgevolg hebben staan niet voor beroep open.’ De regeling uit artikel 8.1, tweede lid, van de Wnb is dus verplaatst naar artikel 1, aanhef en onder g, van bijlage 2 “Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak” van de Awb. Dat met deze verplaatsing tevens een inhoudelijke wijziging ten opzichte van de Wnb is beoogd volgt naar het oordeel van de rechtbank echter niet uit de toelichting. 15. Verder overweegt de rechtbank dat de uitspraken van de Afdeling waarin zij de bevoegdheid voor een beroep tegen een weigering mogelijk lijkt te achten moeten worden afgezet tegen meer recente uitspraken van de Afdeling waarin de Afdeling ook niet meer refereert aan die uitspraken. Zie onder andere: 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3397. Ook weegt voor de rechtbank mee dat zij niet bekend is met een uitspraak van de Afdeling waarin een categorie waarvan het huidig gebruik in het beheerplan niet is vrijgesteld van de Wnb-vergunningplicht, daadwerkelijk is aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Ook in de uitspraken waarin de Afdeling die mogelijkheid lijkt te overwegen, zag het beroep op verleende vrijstellingen (onder voorwaarden) en niet op de weigering van het opnemen ervan. 16. Ook overweegt de rechtbank dat onder meer ook de rechtbanken Noord-Holland en Gelderland al eerder hebben overwogen dat een weigering om een vrijstelling op te nemen in een beheerplan geen besluit is en zij om die reden zich onbevoegd hebben verklaard. De rechtbank verwijst daarvoor naar uitspraken van de rechtbank Gelderland van 5 maart 2020, ECLI:NL:RBGEL:2020:1434, en van de rechtbank Noord-Holland van 29 maart 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:3135. Tegenover die uitspraken staat een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 16 juni 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:2521. De rechtbank Oost-Brabant acht zich in die uitspraak wel bevoegd om te oordelen over een weigering om een vrijstelling te verlenen. De rechtbank doet dat in die zaak echter met een verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling waarvan de rechtbank hierboven reeds heeft toegelicht waarom die uitspraken naar het oordeel van de rechtbank onjuist zijn voor zover daarin zou zijn aangenomen dat een weigering om een vrijstelling in een beheerplan op te nemen een besluit is of daarmee gelijk valt te stellen. De rechtbank oordeelt daarom in lijn met de rechtbanken Noord-Holland en Gelderland en in afwijking van de rechtbank Oost-Brabant. 17. De rechtbank is onbevoegd om van het beroep van eiseres kennis te nemen, voor zover het gaat over onderwerpen in het beheerplan waarvoor geen vrijstelling is verleend. Dit betreft het bemesten, beweiden en gebruik van beschermingsmiddelen. Van de gronden van eiseres die betrekking hebben op grond- en oppervlaktewateronttrekkingen ten behoeve van beregening open teelt en (peilgestuurde) drainage is de rechtbank evenmin bevoegd om kennis te nemen, omdat dit tevens onderwerpen betreft waarvoor in het beheerplan het (huidige) gebruik niet vrijgesteld wordt van de natuurvergunningplicht. Immers, in het beheerplan is op bladzijde 384 opgenomen dat deze gebruiksvormen voor het Geuldal niet beoordeeld en getoetst zijn, omdat het bij deze gebruiksvormen in relatie tot het Natura 2000-gebied gaat om enkele individuele gevallen en het beleid van de provincie niet gericht is op individuele gevallen. Evenmin kan de rechtbank kennis nemen van het In artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb - voor zover van belang - is bepaald dat verweerder voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb een passende beoordeling maakt van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. Artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb bepaalt dat een bestuursorgaan een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vaststelt indien is voldaan aan artikel 2.8. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een plan als bedoelt in artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb, omdat een beheerplan wel direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied. De beroepsgrond slaagt niet. Conclusie en gevolgen 22. De rechtbank is onbevoegd van het beroep kennis te nemen, met uitzondering van de gronden van eiseres over het plan-MER en machinale bewerking. Daarover is de rechtbank wel bevoegd om te oordelen. Die gronden slagen echter niet, waardoor het beroep ongegrond is. 23. Eiseres krijgt het griffierecht daarom niet terug. Beslissing De rechtbank verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen, met uitzondering van de beroepsgronden ten aanzien van mechanische verwerking en plan-MER. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond voor zover het beroep betrekking heeft op mechanische verwerking en plan-MER. Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, voorzitter, en mr. C. Drent en mr. H.H.B. Lamers, leden, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier. Uitgesproken in het openbaar op: 12 januari 2026 de griffier is verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 12 januari 2026 Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Wet natuurbescherming Artikel 2.3 1. Gedeputeerde staten van de provincie waarin een op grond van artikel 2.1 aangewezen Natura 2000-gebied is gelegen, stellen voor dat gebied een beheerplan vast. Op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de eerste volzin is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Zienswijzen kunnen naar voren worden gebracht door een ieder. 2. Tot de inhoud van het beheerplan behoort in elk geval een beschrijving van de voor het Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen: a. nodige instandhoudingsmaatregelen [...]; b. de beoogde resultaten van de maatregelen, bedoeld in onderdeel a. Artikel 2.7 1. [...] 2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen. 3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan: a. artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of