ECLI:NL:RBLIM:2026:131

RECHTBANK limburg Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht zaaknummers: ROE 25/2743 en ROE 25/2742 uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 januari 2026 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen [naam] , te [naam] , eiser, en Huureenwoonruimte.nl B.V. , te Roermond, eiseres , gezamenlijk te noemen: eisers, (gemachtigde: mr. R.J.J.M.M. Metsemakers), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo, verweerder, (gemachtigden: mr. C.H.J.M. Michels en K. Kuipers). Procesverloop Bij besluit van 24 april 2025 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser drie lasten onder dwangsom opgelegd. Op 15 juli 2025 heeft verweerder de gestelde begunstigingstermijn ten aanzien van last 1 en last 2 verlengd tot 6 weken na de bekendmaking van het besluit op het bezwaar. De begunstigingstermijn van last 3 is gehandhaafd op 24 augustus 2025. Bij besluit van 8 oktober 2025 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar dat eiseres tegen het primaire besluit heeft gemaakt, niet ontvankelijk verklaard. Het bezwaar dat eiser tegen het primaire besluit heeft gemaakt, heeft verweerder gegrond verklaard. Verder heeft verweerder het primaire besluit deels herroepen en last 1 aangepast. Last 2 heeft verweerder ingetrokken onder vernummering van last 3 naar last 2. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Verweerder heeft op 17 november 2025 de begunstigingstermijn ter zake van last 1 opgeschort totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2025. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en zijn zoon [naam] . Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [naam] en door de gemachtigde van eisers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Overwegingen Feiten 1. Eiser is sinds 13 april 2018 eigenaar van het pand aan de [adres] in Tegelen (hierna: het pand). Sinds 2008 hadden [naam] en [naam] het pand in eigendom. Zij hebben verklaard dat zij sinds 2008 het pand als kamerverhuurpand hebben geëxploiteerd. Volgens hun verklaring betrof dat 6 kamers die separaat aan particulieren werden verhuurd. Eiseres huurt het pand sinds 1 december 2017 van de toenmalige eigenaren. De huurprijs bedroeg destijds € 1.250,00 per maand. Eiseres huurt het pand nu van eiser en exploiteert dat als kamerverhuurpand. Controles 2. Nadat bij een controle op 11 december 2023 was geconstateerd dat in het pand sprake was van kamerbewoning door 8 personen, heeft verweerder bij brief van 21 december 2023 zijn voornemen kenbaar gemaakt om daartegen handhavend op te treden. Dat voornemen had mede betrekking op handhavend optreden tegen onder meer de in het pand aanwezige gekoppelde rookmelders die niet werkten. 3. Op 21 januari 2025 en op 12 maart 2025 hebben toezichthouders opnieuw controles uitgevoerd in het pand. In het rapport dat daarvan is opgemaakt, is vermeld dat in 2016 al een aanschrijving is geweest en dat een aanvraag om een omgevingsvergunning kamerverhuur voor 8 kamers op 23 april 2024 is geweigerd. Vastgesteld is dat er in het pand 8 kamers zijn en een gemeenschappelijke keuken en badkamer. Bij deze controles werd geconstateerd dat 5 van de 8 kamers verhuurd waren en bewoond werden. De toezichthouders hebben gerapporteerd dat op grond van het geldende bestemmingsplan ‘met verbrede reikwijdte Tegelen’ op deze locatie kamerbewoning door meer dan 2 personen niet is toegestaan, terwijl er 5 kamers werden bewoond. Verder is opnieuw geconstateerd dat de gekoppelde rookmelders niet werkten. Besluitvorming 4. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiser 3 lasten onder dwangsom opgelegd. Die lasten zien op het strijdig gebruik van het pand voor kamerbewoning door meer dan 2 kamerbewoners en het gebruik van kamer 3 als verblijfsruimte (last 1). Daarnaast is een aparte last opgelegd om kamer 3 niet langer Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is in beginsel slechts de overtreder belanghebbende bij de oplegging van een last onder dwangsom, omdat alleen hij de dwangsom kan verbeuren, maar sluit dat niet uit dat ook een ander dan de overtreder belanghebbende kan zijn als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb . In het onderhavige geval is eiser in zijn hoedanigheid van eigenaar/verhuurder van het pand aan de [adres] in Tegelen als overtreder aangemerkt en zijn aan hem lasten onder dwangsom opgelegd. Eiseres is huurder en tevens onderverhuurder van het pand. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft eiseres via de huurverhouding alleen een van eiser afgeleid belang bij het primaire besluit. Zij heeft geen eigen, zelfstandig belang daarbij. Het primaire besluit heeft voor haar, anders dan zij betoogt, ook geen directe gevolgen. Voor een correctie op het leerstuk van afgeleid belang bestaat in dit geval geen aanleiding. Eiseres heeft een parallel belang aan dat van eiser en dat belang is, voor zover het de financiële gevolgen betreft, van dezelfde aard. Er bestaat ook geen reële mogelijkheid dat eiseres als gevolg van het primaire besluit in een zakelijk of ander fundamenteel recht wordt geschaad of hierin al is geschaad. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres terecht niet ontvankelijk verklaard. Het beroep van eiseres is daarom ongegrond. De beroepsgronden van eiser 10. Eiser betoogt dat geen sprake was van een overtreding en verweerder niet bevoegd was handhavend op te treden. Het pand is vanaf 2008 in gebruik voor kamerbewoning door (tenminste) 6 kamerbewoners en dat gebruik was op grond van het toen geldend bestemmingsplan ‘Tegelen Noord 1998’ toegestaan. Volgens dat bestemmingsplan hadden de gronden de bestemming ‘wonen’. Omdat in de planregels geen definitie van ‘wonen’ is gegeven en in de bestemmingsregeling ook niet is verwezen naar een andere planregel, dient hier - anders dan in de zaak die leidde tot de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2023 - onder het begrip ‘wonen’ diverse vormen van huisvesting te worden begrepen. Het legale gebruik voor kamerbewoning is vervolgens in die omvang voortgezet onder de nadien in werking getreden opeenvolgende bestemmingsplannen Tegelen Noord 2011, het Paraplubestemmingsplan kamerbewoning en het thans vigerend bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Tegelen. De sinds 2008 bestaande kamerverhuur aan 6 personen valt daardoor onder het opvolgend gebruiksovergangsrecht en mag op grond daarvan worden voortgezet, aldus eiser. 10.1. Voor zover dat standpunt niet wordt gevolgd, voert eiser aan dat volgens artikel 16.1 van het bestemmingsplan Tegelen Noord 2011 kamerbewoning door 4 kamerbewoners rechtstreeks was toegelaten. In het opvolgend Paraplubestemmingsplan kamerbewoning is dat aantal weliswaar teruggebracht naar 2 kamers maar in artikel 16.4.1, onder b, van de planregels van het Paraplubestemmingsplan kamerbewoning zijn bestaande legale situaties rechtstreeks planologisch toegestaan, aldus eiser. Dus waren ook onder dat planologisch regime 4 kamers toegestaan. Omdat het geldend bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Tegelen (eveneens) kamerbewoning tot maximaal 2 personen per woning toelaat, valt het legale gebruik van 2 van die 4 kamers onder de overgangsrechtelijke bescherming. Volgens eiser stelt verweerder zich ten onrechte op het standpunt dat geen beroep kan worden gedaan op de positieve bestemming onder het Paraplubestemmingsplan kamerbewoning of de overgangsrechtelijke bescherming van dat plan en het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Tegelen vanwege het feit dat het gebruik na in inwerkingtreding van die plannen is geïntensiveerd. 10.2. Ten aanzien van verweerders standpunt dat onvoldoende is onderbouwd dat het pand op de peildatum 15 maart 2011, de datum inwerkingtreding van het bestemmingsplan Tegelen Noord 2011, kamergewijs werd bewoond door meer dan 4 personen, wijst eiser op zijn brief van 25 augustus 2025, waarin is verduidelijkt dat uit de Het oordeel van de voorzieningenrechter Valt kamerverhuur van 6 kamers onder het overgangsrecht behorend bij het bestemmingsplan Tegelen Noord 2011? 12. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is . De peildatum voor de beoordeling is 15 maart 2012 omdat het bestemmingsplan Tegelen Noord 2011 op die datum in werking is getreden. Op 15 maart 2012 stonden op het adres Venloseweg 58 in Tegelen 4 personen in de BRP ingeschreven. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat eiser met de overgelegde jaarrekeningen en de verklaringen van de voormalige eigenaren niet aannemelijk heeft gemaakt dat het pand op de peildatum door 6 dan wel door meer dan 4 personen kamergewijs werd bewoond. Uit de jaarrekeningen blijkt dat het pand al geruime tijd voor de peildatum voor kamerverhuur werd gebruikt maar daaruit blijkt niet om hoeveel kamers dat ging en met name niet hoeveel kamers voorafgaand en op de peildatum werden verhuurd. De verklaringen van de voormalige eigenaren zien ook niet op de peildatum en daarin wordt alleen gesteld maar buiten de jaarrekening(en) niet met verder bewijs onderbouwd dat het pand op de peildatum door 6 kamerbewoners werd bewoond. Die jaarrekeningen geven echter wel huurinkomsten, maar geen inzicht in huurprijzen en hoe deze huurinkomsten tot stand zijn gekomen. Met andere woorden wie heeft welke huur betaald en hoeveel mensen waren dat. De wel overgelegde huurovereenkomsten hebben bovendien allemaal betrekking op de periode na de peildatum. Dat betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat reeds hierom het primaire standpunt van eiser, namelijk dat sinds 2008 sprake is van bewoning door tenminste 6 kamerhuurders en dat dit gebruik door opeenvolgende overgangsrechtelijke bepalingen in de bestemmingsplannen vanaf 2008 wordt beschermd, niet slaagt. 12.1. Overigens is de voorzieningenrechter ten overvloede van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat het bestemmingsplan Tegelen Noord 1998 geen kamergewijze verhuur toeliet. Ook daarom kan geen geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht worden gedaan. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt. 12.2. De gronden waarop het pand ligt, hadden onder het bestemmingsplan Tegelen Noord 1998 de bestemming “Woondoeleinden W”. Op grond van artikel 2.02, eerste lid (doeleindenomschrijving), zijn de gronden op de plankaart aangewezen voor “Woondoeleinden W” bestemd voor wonen. Het begrip ‘wonen’ is in dat bestemmingsplan niet gedefinieerd en in dat geval moet ervan worden uitgegaan dat diverse woonvormen, waaronder de verhuur van kamers aan individuele huurders is toegestaan . In het derde lid, onder a, van artikel 2.02 (Inrichting) van het onderhavige bestemmingsplan is echter bepaald dat “op deze gronden uitsluitend ten behoeve van de in lid 1 genoemde doeleinden zijn toegelaten: woningen, met de daarbij behorende bijgebouwen”. Het begrip woning is in artikel 1.01, onder 15 van het bestemmingsplan gedefinieerd als: “een (gedeelte) van een gebouw, dat dient voor de huisvesting van één huishouden”. Op grond van artikel 3.03 van dat bestemmingsplan is het verboden de gronden te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming. De voorzieningenrechter volgt op grond van het vorenstaande verweerder in diens standpunt dat binnen de op grond van het bestemmingsplan Tegelen Noord 1998 geldende bestemming kamerverhuur niet was toegestaan. Voor wonen op een perceel bestemd voor woondoeleinden mochten namelijk alleen woningen worden gebruikt. Dat het pand kwalificeert als een woning staat niet ter discussie en daarmee is dus naar het oordeel van de voorzieningenrechter gegeven dat uit het bestemmingsplan Tegelen Noord 1998 volgt dat kamerverhuur niet is toegestaan. Dat is immers bewoning door meerdere huishoudens en d Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt uit de definitie van bestaande legale situatie dat hiervan alleen sprake is als de feitelijke situatie in overeenstemming is met wat planologisch is toegestaan in het bestemmingsplan Tegelen Noord 2011. Dat was in deze zaak niet het geval. Op de datum van inwerkingtreding van het paraplubestemmingsplan stonden volgens de gegevens van de BRP op het adres 6 personen ingeschreven terwijl op grond van artikel 16.4.1 van het geldende bestemmingsplan Tegelen Noord 2011, zoals dat voor 22 januari 2022 luidde, woningen voor kamerbewoning voor meer dan 4 personen in strijd met de bestemming was. 13.5. De voorzieningenrechter volgt verweerder echter niet in diens standpunt dat het gebruik voor kamerverhuur voor 4 personen niet onder het gebruiksovergangsrecht van het Paraplubestemmingsplan en het bestemmingsplan verbrede reikwijdte Tegelen valt. Verweerder heeft er weliswaar terecht op gewezen dat het gebruik na de peildata is geïntensiveerd maar naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de uitzondering dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik niet mag veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind (lid 2) in dit geval niet van toepassing. Bij de controle op 11 december 2023 die aanleiding was voor het voornemen om handhavend op te treden waren 8 kamers verhuurd en bewoond en ook bij de laatste controle begin 2025 waren dat meer dan 4 kamers, namelijk 5. Daaruit blijkt dat het gebruik voor kamerverhuur inderdaad is geïntensiveerd naar meer dan 4 personen, waardoor de afwijking van wat planologisch was toegestaan, is toegenomen. Er is echter in dit geval geen sprake van een ander met het plan strijdig gebruik. Het is en blijft immers gebruik voor kamerverhuur. Zoals hiervoor al eens is overwogen dient in verband met de rechtszekerheid te worden uitgegaan van de letterlijke tekst van de planregel en die is duidelijk en niet voor tweeërlei uitleg vatbaar. Wat verweerder naar voren heeft gebracht over de bedoeling van overgangsrecht, kan aan het vorenstaande niet afdoen. In deze plannen is niet de eveneens gebruikelijke uitzondering opgenomen dat strijdig gebruik mag worden voortgezet en of gewijzigd, mits daardoor de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot . Op grond van het vorenstaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat eiser geen rechten kan ontlenen aan het in het geldende (bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Tegelen) en voorheen geldende bestemmingsplan (Paraplubestemmingsplan kamerverhuur) opgenomen overgangsrecht. Op grond daarvan was het gebruik van het pand voor kamerverhuur voor 4 personen overgangsrechtelijk toegestaan en was verweerder in zoverre niet bevoegd om tegen het gebruik van het pand voor kamerverhuur voor meer dan 2 personen handhavend op te treden. Conclusie 14. Het namens eiseres ingestelde beroep is ongegrond, maar het beroep van eiser is gegrond. De voorzieningenrechter vernietigt het ten aanzien van eiser genomen bestreden besluit dan ook voor zover daarbij de aangepaste last 1 in stand is gelaten. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen voor zover daarbij last 1 en 2 (kamerbewoning) is opgelegd. Het is niet aan de voorzieningenrechter maar de bevoegdheid van verweerder om opnieuw te beslissen of er aanleiding bestaat om alsnog tegen kamerbewoning door meer dan 4 personen handhavend op te treden en in welke vorm. Omdat het primaire besluit in zoverre wordt herroepen en dus finaal wordt beslist, bestaat geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. 15. Omdat het beroep ten aanzien van eiser gegrond is, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eiser het door eisers betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat v