ECLI:NL:RBLIM:2025:6290

RECHTBANK limburg Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht zaaknummers: ROE 22/1360, 22/1361 en 22/1362 uitspraak van de meervoudige kamer van 02 juli 2025 in de zaken tussen [eiseres] te [vestigingsplaats] , eiseres, [eiser 1] , eiser 1, [eiser 2] , eiser 2, gezamenlijk te noemen: eisers, (gemachtigde: mr. M.F.A. Dankbaar), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stein, verweerder, (gemachtigden: mr. Y. Schönfeld, I.F.W.M. Habets en P.H.A.J. Schaefer). Als derde-partij heeft aan de gedingen deelgenomen: Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A, te Nijmegen, hierna: Mob, (gemachtigde: S.R. van Uffelen).

Bij afzonderlijke besluiten van 25 november 2021 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan eisers twee lasten onder dwangsom opgelegd. Bij afzonderlijke besluiten van 13 mei 2022 (de bestreden besluiten I) heeft verweerder de bezwaren die eisers tegen de primaire besluiten hebben gemaakt deels gegrond en deels ongegrond verklaard, last 1 herroepen en last 2 in stand gelaten. Eisers hebben tegen de bestreden besluiten I beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Bij besluit van 6 oktober 2022 (het bestreden besluit II) heeft verweerder op verzoek van eisers last 2 gedeeltelijk aangepast en dat besluit is van rechtswege onderdeel van het beroep tegen de bestreden besluiten I. Eisers hebben daartegen een aanvullend beroepschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 april 2025. De gemachtigde van eisers en [eiser 1] zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Mob is verschenen, vertegenwoordigd door haar gemachtigde.

Toepasselijk recht 1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving is ingediend vóór 1 januari 2024 en het bestuursorgaan naar aanleiding van dit verzoek na dit tijdstip een last onder dwangsom heeft opgelegd, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024 van toepassing totdat dit besluit onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van voornoemde wetgeving is gedaan op 26 juni 2021. Dat betekent dat in deze zaak het recht zoals dat gold voor 1 januari 2024 van toepassing is. 2. De voor deze uitspraak relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel van deze uitspraak uitmaakt.

3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en voorgeschiedenis van de onderhavige beroepen. Bestreden besluiten I 4. Op 3 mei 2021 heeft de Regionale Uitvoeringsdienst Zuid Limburg (nu de Omgevingsdienst Zuid Limburg) een controle uitgevoerd bij eiseres. Op basis van dat rapport en metingen in juli 2020 is onder andere geconstateerd dat de emissiegrenswaarden voor MVP1 en MVP2 werden overschreden. Verweerder heeft op 9 september 2021 een vooraankondiging last onder dwangsom aan eisers gestuurd. Eisers hebben vervolgens zienswijzen naar voren gebracht. In een rapport van 1 november 2021 van Tauw, is naar aanleiding van een vervolgcontrole en emissiemetingen opnieuw vastgesteld dat sprake was van overschrijding van de in artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) genoemde emissiewaarden in de stofklassen MVP1 en MVP2. 5. Bij de primaire besluiten heeft verweerder twee lasten opgelegd: last 1 vanwege geurhinder en last 2 vanwege de zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) MVP1 (PAK’s) en MVP2 (benzeen). In beroep is alleen last 2 nog aan de orde. In last 2 heeft verweerder - voor zover hier van belang - eisers afzonderlijk gelast uiterlijk binnen twee maanden na verzenddatum van de primaire besluiten (dus vóór 25 januari 2022) de overschrijding van de emissiegrenswaarden van MVP1 en MVP2 te beëindigen en beëindigd te houden. Als genoemde overtredingen niet binnen de genoemde termijn zijn beëindigd, verbeuren eisers na afloop van de genoemde begunstigingstermijn voor deze overtreding een dwangsom van € 107.500,00 per maand zolang de overtreding voortduurt, met een maximum van € 1.075.000,00. 6. Eisers hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt bij verweerder en aan de voorzieningenrechter van de rechtbank gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 5 april 2022 heeft de voorzieningenrechter overwogen geen aanleiding te zien de onder 5 genoemde lasten te schorsen. Hij heeft wel aanleiding gezien om bij wijze van voorlopige voorziening de begunstigingstermijn met terugwerkende kracht (dus vanaf de oorspronkelijke einddatum daarvan) te verlengen tot twee weken na bekendmaking van deze uitspraak. De begunstigingstermijn liep daarom af op 19 april 2022. 7. Bij de bestreden besluiten I heeft verweerder – voor zover hier van belang – de bezwaren van eisers tegen de bij de primaire besluiten opgelegde lasten onder dwangsom overeenkomstig het advies van de commissie bezwaarschriften ongegrond verklaard. Bestreden besluit II 8. Bij besluit van 10 augustus 2022 (het maatwerkvoorschrift) heeft verweerder op verzoek van eiseres met toepassing van artikel 2.4, achtste lid, onder a, van het Abm maatwerkvoorschriften vastgesteld voor de inrichting van eiseres. Op grond daarvan mag de emissie van benzeen in het afgas van de asfaltmenginstallatie tot 1 juni 2023 in afwijking van artikel 2.5 van het Abm niet meer bedragen dan 3,8 mg/Nm³ herleid naar een volumegehalte aan zuurstof van 17%. Daarbij dienen de in het besluit vermelde procescondities in acht genomen te worden. Tevens dient uiterlijk 1 juni 2023 het actief koolfilter (nageschakelde techniek) operationeel te zijn, waardoor de benzeenemissie (alsnog) gaat voldoen aan de geldende emissiegrenswaarde van 1 mg/Nm³. Uiterlijk 1 juli 2023 dienen de resultaten van een controlemeting naar de emissie van benzeen ter goedkeuring aan het bevoegd gezag te worden gezonden, waarin wordt aangetoond dat wordt voldaan aan de emissiegrenswaarde voor benzeen uit het Abm dan wel aan dan geldende rechtstreeks werkende wetgeving. 9. Het maatwerkvoorschrift is op 11 augustus 2022 in werking getreden. Het besluit en de bijbehorende stukken hebben van 11 augustus 2022 tot en met 21 september 2022 ter inzage gelegen en zijn op de gemeentelijke website gepubliceerd. Na het verstrijken van de bezwaartermijn op 22 september 2022 is het maatwerkvoorschrift onherroepelijk geworden. 10. Onder verwijzing naar het maatwerkvoorschrift hebben eisers verweerder op 23 augustus 2022 verzocht de primaire besluiten en de bestreden besluiten I in te trekken dan wel te wijzigen. Verweerder heeft dat verzoek beoordeeld op grond van artikel 5:34, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en bij besluit van 6 oktober 2022 (het bestreden besluit II) daarop beslist. In dit besluit heeft verweerder het wijzigingsverzoek gehonoreerd voor de emissie van benzeen (MVP2) tot uiterlijk 1 juni 2023. Tot die datum moet eiseres voldoen aan de in het maatwerkvoorschrift opgenomen tijdelijke norm van 3,8 mg/Nm³. Na die datum moet (weer) worden voldaan aan de emissiegrenswaarde zoals opgenomen in artikel 2.5 van het Abm voor benzeen (MVP2), ofwel de emissiegrenswaarde van 1 mg/Nm³. Eisers kunnen aan de tijdelijke norm voldoen door bijvoorbeeld de (piek)temperatuur van de asfaltgranulaatdelen te verlagen door het reduceren of beperken van de verwarmingstemperatuur eventueel in combinatie met het reduceren of beperken van de doorvoer van (gerecycled) asfaltgranulaat. Om het verbeuren van dwangsommen te voorkomen wordt een termijn gegeven om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden van twee maanden na de verzending van het bestreden besluit II. Als de overtreding niet binnen genoemde termijn is beëindigd, verbeuren eisers na afloop van de termijn een dwangsom van € 107.500,- per gemeten overschrijding zolang de overtreding voortduurt met een maximum van € 1.075.000,-. 11. Het verzoek van eisers om de primaire besluiten en de bestreden besluiten I voor wat betreft PAK’s (MVP1) aan te passen heeft verweerder afgewezen omdat het maatwerkvoorschrift daar niet op ziet en volgens verweerder geen sprake is van een blijvende onmogelijkheid om aan die lasten te voldoen. De primaire besluiten en de bestreden besluiten I worden door verweerder in zoverre niet gewijzigd. De standpunten van eisers tegen de bestreden besluiten I 12. De rechtbank zal nu de standpunten van eisers weergeven als het gaat om de beroepen gericht tegen de bestreden besluiten I. 13. Eisers voeren aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat er ten tijde van de bestreden besluiten nog geen concreet zicht op legalisatie bestond in verband met het op 31 maart 2022 ingediende verzoek om maatwerkvoorschriften vast te stellen. Verder herhalen zij hun in bezwaar aangevoerde standpunt dat verweerder niet uitlegt waarom het evenredig is om op overschrijding van de emissiegrenswaarde voor PAK’s te handhaven zolang aan de kwaliteitseisen (de erkende maatregel) voor asfalt en asfaltgranulaat volgens BRL9320 wordt voldaan. Eisers betogen verder dat handhaving onevenredig is omdat er tijdelijke maatregelen zijn getroffen om emissies te reduceren waardoor de gezonde leefomgeving (immissies van ZZS in het milieu) niet reëel in het geding is en de definitieve, meest effectieve maatregelen om aan de emissiegrenswaarden te voldoen, op zo korte termijn nog niet kunnen worden doorgevoerd. 14. Over de gestelde begunstigingstermijn in de bestreden besluiten I voeren eisers aan dat zij de maatregelen die in de lasten onder dwangsom worden benoemd, plus enkele aanvullende maatregelen al genomen hebben. Omdat eisers verwachtten dat die (tijdelijke) maatregelen niet afdoende zouden zijn om iedere overschrijding te voorkomen, hebben zij een verzoek om maatwerkvoorschriften ingediend. Voor de definitieve en naar verwachting wel volledig effectieve maatregelen was echter meer tijd nodig en de begunstigingstermijn had volgens eisers opgesplitst kunnen worden in een termijn voor het doorvoeren van de tijdelijke maatregelen en een termijn voor het doorvoeren van de definitieve maatregelen. Gelet op dit feitencomplex achten eisers handhaving met de gestelde begunstigingstermijn onevenredig. 15.

26. Uit het voorgaande volgt dat de beroepsgronden van eisers gericht tegen de bestreden besluiten I niet slagen en die beroepen dus ongegrond zijn. Het beroep tegen het bestreden besluit II 27. De rechtbank merkt het bestreden besluit II aan als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb, zodat het van rechtswege onderdeel uitmaakt van de beroepen tegen de bestreden besluiten I. Dat beroep is gericht tegen de afwijzing van hun verzoek om de lasten (ook) ten aanzien van PAK’s te wijzigen en de bestreden besluiten I ook in zoverre te herzien. 28. Tegen het bestreden besluit II hebben eisers gronden ingediend, gericht tegen de daarin vervatte weigering van verweerder om de besluiten voor PAK’s aan te passen. Zij betogen dat er in tegenstelling tot waar verweerder vanuit gaat voor PAK’s wel maatwerk mogelijk is. De erkende maatregel staat daar niet aan in de weg. Uit de bij het beroepschrift gevoegde stukken blijkt volgens eisers bovendien dat monitoringseisen en maatwerkmogelijkheden voor PAK’s vanaf 1 januari 2023 mogelijk zijn omdat dan de erkende maatregel vervalt. Verder betogen eisers dat asfaltcentrales gelet op die erkende maatregel pas vanaf 1 januari 2023 aan de emissiegrenswaarden uit artikel 5:46, eerste lid, onder a, van het Abm moeten voldoen. Eisers handhaven dan ook hun standpunt zoals ook gericht tegen de bestreden besluiten I dat er zolang door hen aan de erkende maatregel wordt voldaan het onevenredig was om te handhaven. Ook hanteren zij dezelfde beroepsgronden als gericht tegen de bestreden besluiten I over de lengte van de begunstigingstermijn, de hoogte van de dwangsom en de onevenredigheid van de handhaving. Bij de behandeling ter zitting heeft de gemachtigde van Mob verklaard als het gaat om het bestreden besluit II geen inhoudelijke bezwaren te hebben tegen de wijziging van de lasten voor benzeen. Mob heeft wel bezwaar tegen de door verweerder gehanteerde grondslag voor de handhaving op overschrijding van de emissiegrenswaarde voor PAK’s. 29. De rechtbank overweegt over het beroep van eisers tegen het bestreden besluit II als volgt. De rechtbank stelt om te beginnen vast dat het bestreden besluit II geen wijziging meebrengt als het gaat om de grondslag voor handhaving. Om die reden kunnen de bezwaren van Mob niet aan de orde komen. Als Mob de grondslag ter discussie wilde stellen, had zij beroep moeten instellen tegen de bestreden besluiten I. De rechtbank stelt verder vast dat de beroepsgronden van eisers tegen het bestreden besluit II in wezen een herhaling zijn van de beroepsgronden tegen de bestreden besluiten I. Hiervoor heeft de rechtbank onder 29 geoordeeld dat de beroepsgronden tegen de bestreden besluiten I niet slagen. De rechtbank moet vervolgens de vraag beantwoorden of eisers nieuwe feiten of omstandigheden hebben aangevoerd die verweerder aanleiding hadden moeten geven om terug te komen van de bestreden besluiten I in die zin dat verweerder ook de opgelegde lasten onder dwangsom ten aanzien van PAK’s had moeten herzien. Die vraag beantwoordt de rechtbank ontkennend. Verweerder heeft de lasten voor benzeen tijdelijk gewijzigd omdat daarvoor het maatwerkvoorschrift is gaan gelden. Bij dat besluit is het verzoek om maatwerk ten aanzien van PAK’s vast te stellen expliciet afgewezen. Eisers betogen in hun gronden tegen bestreden besluit II in essentie dat verweerder dit ten onrechte heeft gedaan. Eisers hebben echter geen bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van het verzoek om maatwerk ten aanzien van PAK’s, zodat die afwijzing onherroepelijk is en geacht wordt rechtmatig te zijn. De rechtbank ziet in wat eisers verder hebben aangevoerd ook geen grond voor het oordeel dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om terug te komen van de bestreden besluiten I door de daarbij opgelegde lasten ten aanzien van PAK’s te wijzigen. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat ook na de datum van de bestreden besluiten I niet is gebleken van een tijdelijke of blijvende onmogelijkheid om aan de lasten te voldoen. Naar het oordeel van de rechtbank slagen ook de beroepsgronden gericht tegen het bestreden besluit II niet.

30. De beroepen van eisers tegen de bestreden besluiten I en het bestreden besluit II zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of veroordeling van verweerder tot vergoeding van het betaalde griffierecht bestaat daarom geen aanleiding.

De rechtbank verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten I en het bestreden besluit II ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, voorzitter, en mr. R.J.G.H. Seerden en mr. M.B.L. van der Weele, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier.

griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: 02 juli 2025 Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bijlage bij de uitspraak ROE 22/1360, 22/1361 en 22/1362. Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) Artikel 2.4 Abm 1. In afwijking van artikel 2.3a, eerste lid, is dit artikel, met uitzondering van het achtste lid, onder b, uitsluitend van toepassing op degene die een inrichting type C drijft. 2. Emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht worden zoveel mogelijk voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum beperkt. Artikel 2.5 eerste lid, Abm Indien de som van de onder normale procesomstandigheden gedurende één uur optredende massastromen van stoffen in de stofcategorieën ZZS, sA en gO naar de lucht binnen eenzelfde stofklasse vanuit alle puntbronnen in de inrichting de in tabel 2.5 opgenomen grensmassastroom van die stofklasse overschrijdt, is de emissieconcentratie van die stofklasse per puntbron niet hoger dan de in tabel 2.5 opgenomen emissiegrenswaarde behorende bij die stofklasse. Artikel 5.46, eerste lid, aanhef en onder a, Abm Bij de productie van asfalt is de emissiegrenswaarde van polycyclische aromatische koolwaterstoffen ten hoogste 0,05 mg/Nm3 indien de massastroom van polycyclische aromatische koolwaterstoffen naar de lucht groter is dan 0,15 gram per uur; Artikel 5.47 Abm Bij het in werking hebben van een installatie voor de productie van asfalt wordt, ten behoeve van de bescherming van het milieu, voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen. Activiteitenregeling milieubeheer (Arm) Artikel 5.37 Arm (voor 1 januari 2023) Aan artikel 5.46, eerste lid, onder a, van het besluit, wordt in ieder geval voldaan als aan de kwaliteitseisen voor asfalt en asfaltgranulaat volgens de BRL 9320 wordt voldaan. Artikel 5.37 Arm (van 1 januari 2023 tot 1 januari 2024) Aan artikel 5.46, eerste lid, onder b, van het besluit wordt in ieder geval voldaan als de emissies van de droogtrommel en de installatie voor de productie van asfalt worden afgezogen en door een filtrerende afscheider worden gevoerd die in goede staat van onderhoud verkeert, periodiek wordt gecontroleerd en zo vaak als voor de goede werking nodig is, wordt schoongemaakt en vervangen. Algemene wet bestuursrecht (Awb) Artikel 5:1 Awb 1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. 2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. 3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing. Art. 5:31d Awb Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Art. 5:32a Awb 1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen. 2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Artikel 5:32b Awb 1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. 2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. 3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Artikel 5:34 Awb 1. Het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, kan op verzoek van de overtreder de last opheffen, de looptijd ervan opschorten voor een bepaalde termijn of de dwangsom verminderen ingeval van blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijk onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen. 2. Het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, kan op verzoek van de overtreder de last opheffen indien de beschikking een jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd. Uitspraak van 5 april 2022, ECLI:NL:RBLIM:2022:2626. De rechtbank sluit zich daarvoor aan bij de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 21 april 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:1900, en 29 mei 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:2252, de rechtbank Overijssel van 12 augustus 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:4279, en de rechtbank Noord-Nederland van 26 april 2024, ECLI:NL:RBNNE:2024:1841. ECLI:NL:RVS:2025:678. Uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285. Uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:830 over ‘ex tunc beoordeling’.

Verder handhaven eisers ten aanzien van de bestreden besluiten I hun bezwaren over de hoogte van de mogelijk te verbeuren dwangsommen in samenhang met verweerders uitgangspunt om bij verbeurte bij alle drie de aangeschrevenen de dwangsom in te vorderen. Door de lasten aan alle drie de eisers op te leggen en bij verbeurte in te vorderen, wordt in de ogen van eisers feitelijk de hoogte van de dwangsom bij invordering verdrievoudigd. Begunstigingstermijn om aan de lasten voor PAK’s te voldoen 16. Eisers betogen als het gaat om hun beroepsgrond over de begunstigingstermijn dat zij alle in de primaire besluiten genomen maatregelen hebben genomen maar dat daarmee niet was gegarandeerd dat er geen overschrijdingen zouden plaatsvinden na het verstrijken van de begunstigingstermijn. Daarom is op 31 maart 2022 het verzoek om maatwerkvoorschriften ingediend. Verweerder heeft daar volgens eiseres ten onrechte bij het vaststellen van de lengte van de begunstigingstermijn geen althans onvoldoende rekening mee gehouden. Ter zitting is verduidelijkt dat het eisers daarbij met name gaat om de termijn die is gegeven om aan de emissiegrenswaarde voor PAK’s te voldoen. Anders dan bij benzeen was het een probleem om daaraan te voldoen, dat niet snel opgelost kon worden. Dat is ook wel gebleken. Bij een meting op 7 november 2022 is een overtreding van de emissiegrenswaarde voor PAK’s geconstateerd en is de dwangsom eenmalig verbeurd. Uit de diverse controlemetingen is gebleken dat voor benzeen na de primaire besluiten steeds aan de wettelijke norm is voldaan. Sinds het installeren van een koolstoffilter in mei 2023 wordt zowel voor benzeen als voor PAK’s aan de wettelijke normen voldaan, aldus eisers. 17. De rechtbank is van oordeel dat verweerder geen te korte begunstigingstermijn heeft gesteld of dat verweerder deze had moeten verlengen na het indienen van het verzoek om maatwerkvoorschriften en overweegt daartoe als volgt. Een begunstigingstermijn strekt ertoe om de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Daarvan is in deze zaak in redelijkheid sprake geweest. 18. Om te beginnen hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat verweerder heeft verklaard dat geen sprake kon zijn van een overtreding zolang de erkende maatregel nog van toepassing was. Verweerder heeft zich juist steeds op het standpunt gesteld dat de toepassing van BRL9320 (de erkende maatregel in artikel 5.37 van de Activiteitenregeling milieubeheer (Arm), zoals dat artikel tot 1 januari 2023 luidde) niet aan handhavend optreden tegen de overschrijding van de wettelijke grenswaarde voor PAK’s in de weg stond. De rechtbank volgt verweerder ook in diens standpunt dat handhaving ondanks de erkende maatregel mogelijk was en dat eisers daar al lange tijd rekening mee hadden kunnen houden. Voor de situatie dat eisers handhaving op de emissiegrenswaarden konden verwachten is redengevend dat het voor eisers in ieder geval sinds de brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 15 december 2021 duidelijk was of had moeten zijn dat met de erkende maatregel niet aan de wettelijke emissiegrenswaarden voor PAK’s in artikel 5.46, eerste lid, en de tabel bij artikel 2.5 van het Abm werd voldaan. Verder heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat verweerder zich eveneens terecht op het standpunt stelt dat het mogelijk was om door het treffen van tijdelijke maatregelen, zoals in de vooraankondiging en in de primaire besluiten beschreven, aan de emissiegrenswaarden zowel voor PAK’s als benzeen te voldoen. De omstandigheid dat dit lastig was voor eisers en een ingrijpende aanpassing in de bedrijfsvoering en de productie vergde doet daar niet aan af. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat voor het plaatsen van een koolstoffilter, waardoor het probleem met de overschrijdingen van de emissiegrenswaarden meer definitief kon worden opgelost, meer tijd nodig was. Verweerder hoefde de begunstigingstermijn daar niet op af te stemmen. Er waren immers snellere maatregelen mogelijk. Verweerder heeft eisers ook nooit toegezegd dat zij in afwachting van de intrekking van de erkende maatregel of de mogelijk voor hen gunstige beslissing omtrent maatwerkvoorschriften dan wel de voorgenomen plaatsing van een koolstoffilter niet aan de wettelijk geldende emissiegrenswaarden hoefden te voldoen of dat de begunstigingstermijn daarop afgestemd zou worden. Eisers mochten daar dus niet vanuit gaan. Concreet zicht op legalisatie 19. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen in de uitspraak van 5 maart 2025 geldt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De Afdeling benadrukt daarbij dat de beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Awb. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. 20. Bij de vraag of van handhavend optreden mag worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. 21. Als het gaat om het door eisers gestelde zicht op legalisatie is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat ten tijde van de bestreden besluiten geen sprake was van een concreet zicht op legalisatie van de overtredingen. Handhavend optreden (ook ten aanzien van PAK’s) was om die reden dan ook niet onevenredig in verhouding tot de met het handhavend optreden te dienen doelen. De rechtbank overweegt dat voor zicht op legalisatie vereist is dat voldoende vast staat dat een overtreding zal worden beëindigd en dat stond ten tijde van de bestreden besluiten I niet vast. Op dat moment was onduidelijk of en zo ja in hoeverre de aanvraag voor maatwerkvoorschriften zou worden gehonoreerd en welk gevolg dat zou kunnen hebben voor de opgelegde lasten onder dwangsom. Reeds daarom kan van concreet zicht op legalisatie geen sprake zijn. 22. Bovendien was er ten tijde van de bestreden besluiten I geen sprake van een ontvankelijke aanvraag voor maatwerkvoorschriften. Verweerder heeft er in het kader van het beoordelen of concreet zicht op legalisatie bestond ten tijde van de bestreden besluiten I onbetwist op gewezen dat de aanvraag van 31 maart 2022 onvolledig was. Op 1 juni 2022, 7 juli, 14 juli en 18 juli zijn, nadat eiseres daartoe in de gelegenheid is gesteld, aanvullende gegevens ontvangen.