ECLI:NL:RBLIM:2025:4007

RECHTBANK LIMBURG Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht zaaknummer: ROE 22/789 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2025 in de zaak tussen Xelat Holding B.V., uit Maastricht, eiseres (gemachtigde: mr. G.A.M. van de Wouw), en het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder (gemachtigden: P.J.G.M. Orbons, mr. P.E.H. Sels en mr. P.J.M. Lardinois). Inleiding 1. In het besluit van 18 mei 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan eiseres in het verleningsbesluit van 19 december 2017 verleende subsidie voor het project Grand hotel Maastricht, een vijf-sterren-plus-hotel aan de Boschstraat 76 in Maastricht (hierna: het project), ingetrokken en het al aan haar uitbetaalde voorschotbedrag van € 270.000,- teruggevorderd. 1.1. Op 1 juni 2021 heeft de provincie Limburg in verband met het intrekken van de subsidie voor het project aan eiseres een nota van € 270.000,- verstuurd met het verzoek deze rekening binnen zes weken na verzending van de nota te betalen. 1.2. In het besluit van 15 februari 2022 (het bestreden besluit) is verweerder onder aanvulling van de motivering bij het primaire besluit gebleven. Daarnaast heeft verweerder ten aanzien van het bezwaar van eiseres tegen de nota van 1 juni 2021 zich op het standpunt gesteld dat deze nota geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en hiertegen geen bezwaar kan worden ingediend. 1.3. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.4. De rechtbank heeft het beroep op 24 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [naam 1] (bestuurder van eiseres), [naam 2] (financieel adviseur van eiseres) en de gemachtigden van verweerder. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder gevraagd te kijken of het mogelijk is om de subsidie van eiseres over te dragen naar de huidige eigenaar van het betreffende pand aan de Boschstraat 76 in Maastricht. Verweerder heeft de rechtbank na de zitting laten weten daaraan niet mee te willen werken. Eiseres heeft hierop gereageerd en nog een poging ondernomen om te komen tot een minnelijke oplossing. Verweerder is bij zijn eerder ingenomen standpunt gebleven. Hierna heeft de rechtbank op 5 maart 2025 het onderzoek gesloten.

2. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 2.1. De rechtbank beoordeelt het beroep aan hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De rechtbank zal eerst ingaan op de beroepsgronden tegen de intrekking (en terugvordering) van de subsidie en de daarna op de beroepsgrond tegen de nota. 2.2. Eiseres krijgt geen gelijk. Verweerder mocht de subsidie intrekken en deze moet worden terugbetaald. Wel is het beroep gegrond omdat verweerder het bezwaar van eiseres tegen de terugvordering niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Dit betekent dat verweerder in de proceskosten zal worden veroordeeld, maar niet dat de uitkomst in het voordeel van eiseres uitvalt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Wat is er gebeurd? 3. Eiseres heeft een subsidie aangevraagd voor het project. Voorafgaand aan deze aanvraag heeft er een bestuurlijk overleg plaatsgevonden tussen twee oud-gedeputeerden en de bestuurder van eiseres. 3.1. In het verleningsbesluit van 19 december 2017 heeft verweerder, overeenkomstig de aanvraag, een incidentele projectsubsidie verleend aan eiseres van maximaal € 300.000,-. De subsidie is uitsluitend bedoeld voor de restauratie van het monumentale pand aan de Boschstraat 76 in Maastricht (hierna: het pand). In het verleningsbesluit staat vermeld dat hiermee wordt bedoeld de werkzaamheden, die vanuit technisch oogpunt noodzakelijk zijn voor de instandhouding van het monumentale pand. 3.2. Op 30 oktober 2019 heeft eiseres aan verweerder meegedeeld dat het project nog niet is gestart en zij daarom verweerder verzoekt om een projectduurverlenging van een jaar. Naar aanleiding van dit verzoek heeft verweerder eiseres verzocht om aanvullende gegevens, omdat gebleken is dat niet eiseres eigenaar is van het pand, maar een andere onderneming. Om tot een rechtsgeldig verzoek tot termijnverlenging te komen én een verzoek tot overdracht van de subsidie aan de nieuwe eigenaar van het pand mogelijk te maken, hebben er een drietal ambtelijke overleggen plaatsgevonden in 2020 met vertegenwoordigers van de provincie Limburg, eiseres en de nieuw eigenaar van het pand. Deze gesprekken hebben niet tot een gewenst resultaat geleid. 3.3. In de brief van 5 februari 2021 heeft verweerder zijn voornemen bekend gemaakt dat de aan eiseres verleende subsidie wordt ingetrokken. Eiseres heeft tegen dit voornemen een zienswijze ingediend. 3.4. Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen, waarbij de verstrekte subsidie voor het project wordt ingetrokken en het aan eiseres uitbetaalde voorschotbedrag van € 270.000,00 wordt teruggevorderd. Daarnaast heeft eiseres een nota op 1 juni 2021 toegestuurd gekregen van verweerder, waarbij het hiervoor genoemde bedrag van € 270.000,- in rekening wordt gebracht bij eiseres. 3.5. Eiseres heeft tegen het primaire besluit én de nota (afzonderlijk) bezwaar gemaakt. Op 11 november 2021 is eiseres gehoord door de Adviescommissie bezwaarschriften provincie Limburg (de bezwaarcommissie). Verweerder heeft op verzoek van de commissie na de hoorzitting een gespreksverslag naar de commissie gestuurd van een met oud-gedeputeerde [naam 3] gehouden overleg. De commissie heeft op 13 december 2021 een advies uitgebracht aan verweerder. Het verslag van het overleg met oud-gedeputeerde [naam 3] is als bijlage bij dit advies gevoegd. 3.6. Het tegen het primair besluit gemaakte bezwaar heeft verweerder bij het bestreden besluit – met overname van de overwegingen van het advies van de bezwaarcommissie – ongegrond verklaard. Ten aanzien van het bezwaar tegen de nota van 1 juni 2021 heeft verweerder volstaan met de opmerking dat hiertegen geen bezwaar kan worden ingediend. Wat is het standpunt van eiseres? 4. Eiseres heeft aangevoerd dat het pand volledig is gerestaureerd conform plan en dat de intrekkingsgronden van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Awb niet van toepassing zijn. Verder heeft eiseres aangevoerd dat de hardheidsclausule van de Algemene Subsidieverordening provincie Limburg 2017 (ASV 2017) van toepassing is en dat verweerder deze had moeten toepassen. Eiseres heeft verder betoogd dat de commissie verweerder nooit had moeten toestaan na de hoorzitting een verklaring van een oud-gedeputeerde in het geding te brengen, zonder haar daarbij in de gelegenheid te stellen daarop te reageren. Dit is volgens eiseres in strijd met de goede procesorde en meer in het bijzonder met het bepaalde in artikel 7:9 van de Awb. Eiseres verzet zich tot slot tegen de nota, die strekt tot de terugvordering van de al uitbetaalde subsidie. Wat is het inhoudelijk oordeel van de rechtbank? 5. Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder een incidentele subsidie heeft verstrekt voor het project. Een incidentele subsidie is bedoeld voor gevallen waarin er geen wetgeving of beleid is voor de activiteit waarvoor de subsidie is aangevraagd, maar het bestuursorgaan (in dit geval verweerder) de betreffende activiteit toch graag wil subsidiëren. 5.1. Zoals hiervoor al is vermeld, is de activiteit waarvoor de subsidie is verleend en uitsluitend voor is bedoeld, de restauratie van het pand. Volgens het verleningsbesluit van 19 december 2017 betreft dit de werkzaamheden die vanuit technisch oogpunt noodzakelijk zijn voor de instandhouding van het pand. De subsidie mag dus alleen worden gebruikt voor de restauratie en niet voor commerciële activiteiten en/of operationele activiteiten. 5.2. Verweerder heeft de subsidie ingetrokken, omdat eiseres zich niet gehouden heeft aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen, namelijk dat de subsidie ingezet moet worden voor de fysieke restauratiewerkzaamheden aan het pand. Volgens verweerder zijn de kosten van deze restauratie ook niet door eiseres, als ontvanger van de subsidie, gemaakt, maar door de huidige eigenaar van het pand. 5.3. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de intrekkingsgronden niet van toepassing zijn. De restauratiewerkzaamheden zijn uitgevoerd, zodat de intrekkingsbevoegdheid dat de activiteiten niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden feitelijk en juridisch onjuist is. Ook is eiseres het niet eens dat zij niet aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen zou hebben voldaan, omdat zij geen eigenaar van het pand is en dus niet aan de verplichtingen zou kunnen voldoen. Volgens eiseres maakt het niet uit door wie de werkzaamheden zijn uitgevoerd en door wie de kosten zijn betaald. Het verleningsbesluit bevat volgens eiseres de mogelijkheid dat derden (anders dan bij opdrachtverlening) de restauratiewerkzaamheden uitvoeren. 5.4. De rechtbank overweegt dat zij met partijen van oordeel is dat het geen eigenaar zijn van het pand niet zonder meer kan leiden tot de conclusie dat niet aan de subsidievoorwaarden is voldaan. 5.5. De rechtbank stelt verder vast dat in het verleningsbesluit van 19 december 2017 uitdrukkelijk staat vermeld dat wanneer eiseres voor de uitvoering van het project gebruik maakt van een derde partij (anders dan bij opdrachtverlening) en de subsidie (gedeeltelijk) wordt aangewend door of ten behoeve van deze derde partij, eiseres als subsidieontvanger verantwoordelijk is en blijft voor de nakoming van de in het verleningsbesluit opgenomen verplichtingen. Dit betekent dus naar het oordeel van de rechtbank dat het uitvoeren van de restauratiewerkzaamheden door een derde partij ook niet zomaar kan leiden tot de conclusie dat niet aan de subsidievoorwaarden is voldaan.

6. Het beroep is gegrond. Voor zover het gaat om de beslissing over de nota van 1 juni 2021 had verweerder de bezwaren van eiseres niet-ontvankelijk moeten verklaren. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van eiseres tegen deze nota niet-ontvankelijk te verklaren. Het beroep is voor het overige ongegrond. Dat betekent dat eiseres inhoudelijk geen gelijk krijgt. 6.1. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1814,- (1 punt voor de indiening van het beroepschrift en voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 907,-). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. Ook krijgt eiseres het griffierecht vergoed.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij het bezwaar tegen de nota van 1 juni 2021 ongegrond is verklaard; - verklaart het bezwaar van eiseres tegen de nota van 1 juni 2021 niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit; - verklaart het beroep voor het overige ongegrond; - bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt en - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1814,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.J. Sprakel, rechter, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 april 2025 griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 28 april 2025 Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: relevante wet en regelgeving Algemene wet bestuursrecht (Awb) artikel 1:3, eerste lid Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. artikel 7:9 Wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, wordt dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord. artikel 4:21, eerste lid Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. artikel 4:23 1. Een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. […] 3. Het eerste lid is niet van toepassing: […] d. in incidentele gevallen, mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt. […] artikel 4:48 1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien: a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden; b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen; […] artikel 4:57, eerste lid Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen. Algemene Subsidieverordening Provincie Limburg 2017 (ASV 2017) artikel 38, tweede lid Indien toepassing van het bepaalde in deze verordening, naar het oordeel van Gedeputeerde Staten, tot kennelijke onbillijkheden leidt, dan kunnen Gedeputeerde Staten van enige bepaling afwijken. Op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, b en c van de Awb. Als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder d, van de Awb. Op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Awb. Dit is de ‘a-grond’ van artikel 4:48, eerste lid, van de Awb. Dit is de intrekkingsgrond, zoals vermeld in artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Artikel 38, tweede lid, van de ASV 2017. Op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Op grond van artikel 4:57 van de Awb.

Uit het verleningsbesluit volgt namelijk dat het mogelijk is om de restauratiewerkzaamheden door een derde partij te laten verrichten en dat in dat geval het subsidiegeld ook moet worden gebruikt door of ten gunste van deze derde partij. Uit het verleningsbesluit blijkt echter ook dat, wanneer een dergelijke situatie zich voordoet, eiseres de verplichtingen, die in dit besluit zijn opgenomen, dient door te leggen aan deze derde partij. Eiseres moet daartoe wel in staat zijn, hetgeen moeilijker is als zij geen eigenaar van het pand is, maar wellicht niet onmogelijk. 5.6. Gelet hierop, is de rechtbank – in tegenstelling tot verweerder – van oordeel dat het verleningsbesluit eiseres ruimte geeft om samen te werken met een derde partij. De rechtbank kan verweerders standpunt dat eiseres de restauratie van het pand moet hebben uitgevoerd of dat de restauratiewerkzaamheden in ieder geval in opdracht of beheer van eiseres en voor rekening van eiseres zijn uitgevoerd, niet volgen. Dit staat niet met zoveel woorden in het verleningsbesluit van 19 december 2017. Dat eiseres de kosten voor restauratie moet hebben gemaakt, zoals verweerder stelt, is dan ook niet juist, omdat ook een derde partij de restauratiewerkzaamheden kan doen en bekostigen. Eiseres moet in zo’n geval wel, zoals blijkt uit het verleningsbesluit en zoals hiervoor al is vermeld, het subsidiegeld én de subsidieverplichtingen doorgeven aan deze derde partij. Het subsidiegeld moet worden uitgegeven aan datgene waarvoor het is verstrekt. De rechtbank stelt vast dat dat niet is gebeurd. 5.7. Uit de gedingstukken kan worden opgemaakt dat tijdens de ambtelijke gesprekken, die hebben plaatsgevonden in 2020, naar voren is gekomen dat eiseres niet betrokken was bij de kosten die op dat moment nog gemaakt moesten worden ten behoeve van de fysieke restauratie van het (monumentale) pand. De restauratiewerkzaamheden, waarvoor de subsidie was verleend, zouden namelijk worden verricht door de eigenaar van het pand en niet door eiseres. Tijdens het laatste gesprek op 12 november 2020 is het ook duidelijk geworden voor verweerder dat het uitgekeerde subsidiebedrag al was uitgegeven door eiseres aan andere kosten dan waarvoor de subsidie was bedoeld. Een en ander werd door eiseres nog inzichtelijk gemaakt in een reactie van 4 januari 2021 op een verzoek van verweerder om de subsidie over te dragen aan de eigenaar van het pand. Bij deze reactie was een kostenoverzicht gevoegd, waaruit blijkt dat de kosten niet gemaakt zijn voor de fysieke restauratie, maar voor plan- en ontwikkelingskosten die eiseres heeft gemaakt voor de exploitatie van het hotel. De subsidie was dus niet aangewend voor de derde partij, de eigenaar van het pand, die op dat moment nog bezig was (of nog moest beginnen) met het uitvoeren van de restauratiewerkzaamheden. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres hiermee niet aan de aan de subsidie verbonden verplichting, dat het subsidiegeld moet worden doorgegeven aan de derde partij, heeft voldaan. Daarnaast is de subsidie expliciet alleen geformuleerd als bijdrage in de fysieke restauratie en niet voor plan- en/of ontwikkelingskosten of kosten die eiseres vooraf heeft gemaakt. Deze kosten vallen buiten het verleningsbesluit. De rechtbank merkt verder nog op dat eiseres (in afwijking van wat in het verleningsbesluit is bepaald) ook niet de (overige) subsidieverplichtingen heeft doorgelegd aan de derde partij. Aan de voorwaarden uit het verleningsbesluit is dus niet voldaan. De rechtbank concludeert dan ook dat verweerder alleen al op grond van het bovenstaande de subsidie van eiseres mocht intrekken. 5.8. Voor zover eiseres een beroep heeft gedaan op de hardheidsclausule, overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft aangevoerd dat toepassing van de hardheidsclausule wordt afgewezen, omdat er sprake is van een incidentele subsidie en een afwijking van nadere subsidieregels niet aan de orde is. Daarnaast is de hardheidsclausule volgens verweerder niet van toepassing als er geen kosten zijn gemaakt of activiteiten zijn uitgevoerd met betrekking tot de gesubsidieerde activiteit. Verder heeft verweerder aangevoerd dat van een kennelijke onbillijkheid met betrekking tot een voorwaarde of verplichting in de ASV 2017 geen sprake is. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat hij toepassing van de hardheidsclausule heeft kunnen weigeren, omdat er sprake is van een incidentele subsidie en er dus geen wettelijke grondslag is met een hardheidsbepaling, terwijl de hardheidsclausule van de ASV 2017 alleen op bepalingen in deze verordening ziet die onredelijk benadelend zijn voor eiseres; zo’n bepaling uit de ASV 2017 is hier niet aan de orde. Overigens ziet de rechtbank ook als er wel een hardheidsclausule bestond, geen aanleiding die in dit concrete geval toe te passen. Het subsidiegeld is niet uitgegeven aan de activiteiten waarvoor het bedoeld was. Het subsidiegeld kan worden terugbetaald zonder zeer ernstige financiële gevolgen. Van een onevenredige hardheid om dit terug te vorderen is niet gebleken. 5.9. Nu de intrekkingsgrond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb standhoudt, hoeft de andere intrekkingsgrond geen bespreking meer. 5.10. Verweerder is bevoegd om de onverschuldigd betaalde subsidie van eiseres terug te vorderen. Eiseres heeft geen gerichte gronden naar voren gebracht in beroep tegen de wijze waarop verweerder gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid tot terugvordering. De rechtbank beoordeelt de terugvordering daarom niet. 5.11. Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat de subsidie gezien moet worden als een cadeau, overweegt de rechtbank allereerst dat het hier gaat om belastinggeld, dat verweerder niet zomaar als cadeau weg mag geven. Verder heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat in het verleningsbesluit van 19 december 2017 duidelijk is aangegeven dat er voorwaarden verbonden zijn aan de verstrekking van de subsidie. Het had dan ook op de weg van eiseres gelegen om bezwaar te maken tegen het verleningsbesluit en de voorwaarden daarin te betwisten. Eiseres heeft dat niet gedaan, en verweerder mag haar nu dus aan die voorwaarden houden. 5.12. De rechtbank stelt verder vast dat verweerder bij zijn besluitvorming ook heeft betrokken de verklaring van een oud-gedeputeerde, die het standpunt van eiseres over de subsidietoezegging weerspreekt. Deze verklaring is overgelegd na afloop van de hoorzitting. Eiseres heeft verzocht om te kunnen reageren hierop, maar die kans is haar niet gegeven door verweerder (althans de bezwaarcommissie). De rechtbank is van oordeel dat uit een oogpunt van zorgvuldigheid en hoor en wederhoor verweerder eiseres met deze informatie had moeten confronteren, zodat eiseres daar op had kunnen reageren alvorens op het bezwaar te beslissen. Eiseres heeft terecht in beroep naar voren gebracht dat verweerder daarmee in strijd heeft gehandeld met artikel 7:9 van de Awb. De rechtbank is van oordeel dat eiseres in beroep voldoende in de gelegenheid is gesteld om haar standpunt over de verklaring van de oud-gedeputeerde toe te lichten, zodat het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd. 5.12. Eiseres heeft verder aangevoerd het niet eens te zijn met de nota van 1 juni 2021, die gaat over de terugvordering van de al uitbetaalde subsidie. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat deze nota geen besluit is in de zin van de Awb, waartegen bezwaar en beroep mogelijk is. Het toesturen van de nota betreft een feitelijke handeling. Het terugbetalen van de te veel ontvangen subsidie brengt geen wijziging in de rechtspositie van eiseres tot stand. Al in het primaire besluit is een terugvordering van het uitbetaalde voorschotbedrag van de subsidie opgelegd en de nota brengt daarin geen verandering en is dus niet gericht op rechtsgevolg.