ECLI:NL:RBLIM:2024:7416

RECHTBANK LIMBURG Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht zaaknummers: ROE 22/1914, ROE 22/1915, ROE 22/1917, ROE 22/1918, ROE 22/2650 en ROE 22/2651 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 oktober 2024 in de zaken tussen 1 1) [eiseres 1] , uit [vestigingsplaats 1] , eiseres 1, 2) [eiseres 2], uit [vestigingsplaats 2] , eiseres 2, 3) [eiseres 3], uit [vestigingsplaats 3] , eiseres 3, 4) [eiseres 4], uit [vestigingsplaats 4] , eiseres 4, 5) [eiseres 5], uit [vestigingsplaats 5] , eiseres 5, 6) [eiseres 6], uit [vestigingsplaats 6] , eiseres 6, tezamen eiseressen (gemachtigde: mr. M.J.A. Gaber), en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (gemachtigde: mr. M.M. de Lange). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseressen tegen de aan hen opgelegde boetes. 1.1. Met de (primaire) besluiten van 25 januari 2022 heeft de minister aan iedere eiseres afzonderlijk een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 7.500,- voor het overtreden van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Ook heeft de minister besloten tot openbaarmaking van de inspectiegegevens. 1.2. Met de bestreden besluiten van 8 juli 2022 heeft de minister de hiertegen door eiseressen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en is de minister bij de opgelegde boetes gebleven. 1.3. Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. 1.4. Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 1.5. De rechtbank heeft de beroepen op 13 september 2024 gevoegd op zitting behandeld. De beroepen zijn wegens de mate van samenhang gelijktijdig behandeld met het beroep met zaaknummer ROE 22/1916. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseressen en de gemachtigde van verweerder. 1.6. Deze uitspraak ziet op de beroepen met zaaknummers ROE 22/1914, ROE 22/1915, ROE 22/1917, ROE 22/1918, ROE 22/2650 en ROE 22/2651. In het beroep met zaaknummer ROE 22/1916 wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.

2. De rechtbank beoordeelt de beroepen aan de hand van de argumenten die eiseressen hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De rechtbank zal eerst ingaan op de beroepsgronden tegen de boete en daarna op de beroepsgronden tegen de openbaarmaking van de inspectiegegevens. 2.1. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen gegrond zijn. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en legt een bestuurlijke boete op van € 4.275,- aan eiseressen 1, 4, 5 en 6 en een boete van € 3.150,- aan eiseressen 2 en 3 . Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt. 2.2. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Wat is er gebeurd? 3. De inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (inspectie SZW) heeft naar aanleiding van ontvangen informatie over vermoedelijke illegale tewerkstelling van een vreemdeling bij [schoonmaakbedrijf] (het schoonmaakbedrijf), een bedrijf dat zich onder meer bezighoudt met interieurreiniging van gebouwen, een onderzoek ingesteld. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport van 25 oktober 2021. In het boeterapport staat dat eiseressen overeenkomsten gesloten hadden met het schoonmaakbedrijf tot het uitvoeren van schoonmaakonderhoud van panden (te weten appartementencomplexen, supermarkten of kantoren) en/of glasbewassing. Volgens het onderzoeksrapport heeft het schoonmaakbedrijf een vreemdeling met de Iraakse nationaliteit in dat kader arbeid laten verrichten bij eiseressen, als volgt: eiseres 1 : 8 uur verdeeld over 8 dagen eiseres 2 : 1 keer 1 uur eiseres 3 : 1 keer 1,25 uur eiseres 4 : 8 uur verdeeld over 8 dagen eiseres 5 : 4,75 uur verdeeld over 3 dagen eiseres 6 : 6,5 uur, verdeeld over 10 keer schoonmaken in 5 verschillende panden 3.1. Er was voor deze werkzaamheden geen tewerkstellingsvergunning afgegeven. Ook had de vreemdeling geen gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. Dit leidt volgens de minister tot een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Hiervoor is aan elke eiseres een boete opgelegd van € 6.000,-. Hierbij is aangegeven dat het boetenormbedrag voor deze overtreding € 8.000,- bedraagt. Dat staat in de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 (de Beleidsregel 2020). Het boetenormbedrag is met 25% gematigd omdat eiseressen gebruik hebben gemaakt van een gecertificeerd (uitzend)bedrijf. 3.2. Verder hebben eiseressen bij aanvang van de werkzaamheden niet de identiteit van de vreemdeling vastgesteld en hebben zij evenmin een afschrift van het identiteitsbewijs van de vreemdeling in hun administratie opgenomen. Dit is volgens de minister een overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wav. Hiervoor is aan elke eiseres een boete opgelegd van € 1.500,-, gelijk aan het boetenormbedrag zoals opgenomen in de Beleidsregel 2020. De minister heeft geen aanleiding gezien deze boete te matigen. 3.3. De minister heeft verder besloten om de inspectiegegevens openbaar te maken Hebben eiseressen artikel 2, eerste lid, van de Wav overtreden? 4. Eiseressen stellen zich op het standpunt dat zij artikel 2, eerste lid, van de Wav niet hebben overtreden. Door de minister is niet aannemelijk gemaakt dat de vreemdeling voor hen werkzaamheden heeft verricht omdat wettig en overtuigend bewijs hiervoor ontbreekt. De vreemdeling zou door het schoonmaakbedrijf zijn ingezet ter vervanging van de zieke vaste medewerker die bij eiseressen werkzaamheden verrichtte, maar eiseressen hebben daar geen zicht op of weet van. 4.1. Verder zijn eiseressen van mening dat zij niet als werkgever in de zin van de Wav kunnen worden aangemerkt. Zij zijn slechts afnemers van (schoonmaak)diensten van het schoonmaakbedrijf. Eiseressen verwijzen in dit verband onder meer naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 23 oktober 2013. Heeft de vreemdeling arbeid verricht voor eiseressen? 5. De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat het opleggen van een bestuurlijke boete een sanctie is met een punitief karakter, wat met zich brengt dat aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen worden gesteld. Gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat van een overtreding sprake is. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund. 5.1. Uit het boeterapport maakt de rechtbank op dat een inspecteur van de Inspectie SZW bij het schoonmaakbedrijf een administratief onderzoek heeft verricht en daarbij verschillende bescheiden heeft opgevraagd, waaronder urenspecificaties, manuren en loonspecificaties van de vreemdeling over de periode 22 juli 2019 tot en met 23 januari 2020. Op het formulier ‘manuren per werknemer’ van de vreemdeling staat aangegeven hoeveel tijd hij heeft gewerkt op welke dag en aan welk project. Op dit formulier is te zien dat de vreemdeling acht uren heeft gewerkt voor zowel eiseres 1 als eiseres 4, één uur arbeid heeft verricht voor eiseres 2, één uur en een kwartier voor eiseres 3, vier uur en drie kwartier voor eiseres 5 en zes uur en een half uur voor eiseres 6. Een urenspecificatie (uitgesplitst naar het project waar de vreemdeling heeft gewerkt) is ook bijgevoegd aan de loonstrook van de vreemdeling. De rechtbank stelt vast dat het aantal uren dat de vreemdeling heeft gewerkt voor eiseressen vermeld op de urenspecificatie bij de loonstrook overeenkomt met het aantal uren op het formulier ‘manuren per werknemer’. Gebleken is dat de gebruikelijke gang van zaken binnen het schoonmaakbedrijf is om in haar administratie de gewerkte uren van haar werknemers te registreren en vast te leggen in het formulier ‘manuren per werknemer’ en op basis daarvan het salaris aan haar werknemers uit te betalen. Het schoonmaakbedrijf heeft bevestigd dat de vreemdeling conform de hiervoor vermelde gegevens bij eiseressen heeft gewerkt en daarvoor is verloond. Hoewel een specificatie niet is bijgevoegd, zijn de gewerkte uren van de vreemdeling door het schoonmaakbedrijf aan eiseressen gefactureerd en hebben eiseressen de betreffende facturen ook betaald. 5.2. Anders dan eiseressen is de rechtbank van oordeel dat de inspecteur van de Inspectie SZW op basis van voorgaande bescheiden heeft kunnen vaststellen dat de vreemdeling arbeid heeft verricht voor eiseressen. Er is geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de gegevens over de werkzaamheden van de vreemdeling voor eiseressen. De betwisting van die juistheid door eiseressen ‘bij gebrek aan wetenschap’ omdat zij geen zicht hebben op welke werknemers door het schoonmaakbedrijf worden ingezet, is daarvoor onvoldoende. Ook de verwijzing naar een afspraak met het schoonmaakbedrijf dat alleen vaste vervanging zou plaatsvinden en niet vervanging met een incidentele arbeidskracht zoals de vreemdeling, is onvoldoende om aan de genoemde gegevens te twijfelen.

22. De beroepen zijn gegrond, omdat de bestreden besluiten in strijd zijn met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Dit betekent dat de bestreden besluiten niet in stand kunnen blijven en daarom door de rechtbank worden vernietigd voor zover daarmee de boetes zijn vastgesteld. 22.1. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak voorzien, door de besluiten van 25 januari 2022 voor zover die zien op de vaststelling van de boetes te herroepen en de boetes vast te stellen op € 4.275,- voor de eiseressen 1, 4, 5 en 6, en op € 3.150,- voor eiseressen 2 en 3. 22.2. Omdat de beroepen gegrond zijn, moet verweerder het griffierecht aan iedere eiseres afzonderlijk vergoeden. In deze zes beroepszaken is in elke zaak € 365,00 aan griffierecht geheven en betaald. 22.3. Ook krijgen eiseressen een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op: 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een wegingsfactor 1 en met een waarde per punt van € 875,00. Omdat sprake is van zes samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Bpb, waarin zes nagenoeg gelijkluidende beroepschriften zijn ingediend en waarbij deze beroepschriften gevoegd op zitting zijn behandeld, bedraagt de vergoeding € 1.750,- voor de zes beroepen tezamen. Op uitdrukkelijk verzoek van de gemachtigde van eiseressen wordt deze proceskostenvergoeding volledig toegekend aan eiseres 6. De in bezwaar gemaakte kosten komen reeds niet voor vergoeding in aanmerking omdat eiseressen in bezwaar niet om vergoeding van die kosten hebben gevraagd. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

De rechtbank: - verklaart de beroepen gegrond; - vernietigt de bestreden besluiten van 8 juli 2022 voor zover die zien op de oplegging van de boete; - voorziet zelf in de zaak door de besluiten van 25 januari 2022 voor zover deze zien op de vaststelling van de boete te herroepen en te bepalen dat het bedrag van de opgelegde boete wordt vastgesteld op € 4.275,- voor de eiseressen 1, 4, 5 en 6, en op € 3.150,- voor eiseressen 2 en 3; - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde deel van de bestreden besluiten; - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan iedere eiseres afzonderlijk moet vergoeden; - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres 6. Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, rechter, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2024 griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 22 oktober 2024 Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: de relevante wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:46 De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Artikel 5:10a Degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, is niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen. Voor het verhoor wordt aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden. Artikel 7:15 […] 2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Artikel 8:72a Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking. Wet arbeid vreemdelingen Artikel 1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: [...] b. werkgever: 1°. degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten; 2°.de natuurlijke persoon die een ander huishoudelijke of persoonlijke diensten laat verrichten; c. vreemdeling: hetgeen daaronder wordt verstaan in de Vreemdelingenwet 2000; [...] Artikel 2 1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever. [...] Artikel 15 Indien de werkgever door een vreemdeling arbeid laat verrichten waarbij die arbeid feitelijk wordt verricht bij een andere werkgever, draagt de eerstgenoemde werkgever er bij aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de andere werkgever een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt. De werkgever die het afschrift van het document, bedoeld in het eerste lid, ontvangt, stelt de identiteit van de vreemdeling vast aan de hand van het genoemde document en neemt het afschrift op in de administratie. […] 4. De werkgever, bedoeld in het tweede lid, bewaart het afschrift tot tenminste vijf jaren na het einde van het kalenderjaar waarin de arbeid door de vreemdeling is beëindigd. Artikel 18 Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, 15, 15a en het bepaalde bij of krachtens artikel 2a. Artikel 19d 1. De bestuurlijke boete die voor een overtreding kan worden opgelegd bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. […] 6. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. Artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing indien een artikel gesteld bij of krachtens deze wet op grond waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, niet is nageleefd. Artikel 19g 4. De toezichthouder of de door Onze Minister aangewezen ambtenaren, bedoeld in artikel 19a, eerste lid, maken het feit dat een bestuurlijke boete is opgelegd wegens overtreding van deze wet als bedoeld in artikel 18, dat een besluit is genomen als bedoeld in artikel 17b, tweede lid, of dat na een afgerond onderzoek geen overtreding is geconstateerd openbaar teneinde de naleving van deze wet te bevorderen en inzicht te geven in het uitvoeren van toezicht op grond van deze wet. […] 8.

De beroepsgrond slaagt niet. Is er sprake van werkgeverschap? 6. Tussen partijen is in geschil of eiseressen kunnen worden aangemerkt als werkgever in de zin van de Wav. 6.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 1 en 2 van de Wav blijkt dat diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten vergunningplichtig werkgever is en dat deze werkgever te allen tijde verantwoordelijk is voor en aanspreekbaar op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunning. Of sprake is van een arbeidsovereenkomst of gezagsverhouding is daarbij niet relevant. Het feit dat in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht is voor het feitelijk werkgeverschap reeds voldoende. Voor de kwalificatie van werkgever in de zin van de Wav doet de aard, omvang en duur van de werkzaamheden en of loon is betaald dan wel het enkel hulp betrof, niet ter zake. Verder volgt uit de rechtspraak dat de ruime uitleg van het werkgeversbegrip in de Wav het mogelijk maakt dat verschillende opdrachtgevers in een keten als werkgever in de zin van de Wav kunnen worden aangemerkt, dat instemming met of wetenschap van de arbeid voor de kwalificatie als werkgever in de zin van de Wav niet is vereist en dat ook het mogelijk maken van het verrichten van arbeid en het niet verhinderen daarvan als het laten verrichten van arbeid wordt opgevat. 6.2. Hoewel de wetgever heeft beoogd een ruim werkgeversbegrip te introduceren, volgt uit rechtspraak dat dit niet zonder meer betekent dat in het zakelijke verkeer iedere afnemer van een willekeurig product of een willekeurige dienst, ongeacht relevante feitelijke of juridische aanknopingspunten, als werkgever in de zin van de Wav moet worden aangemerkt, indien blijkt dat er bij de betreffende producent of leverancier vreemdelingen werkzaam zijn geweest. Als algemeen uitgangspunt heeft dan ook te gelden dat in het zakelijke verkeer de afnemer van een product of dienst niet zonder meer als werkgever in de zin van de Wav kan worden aangemerkt. Uit de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013, waar eiseressen naar hebben verwezen, volgt dat het voorgaande anders kan zijn indien aanwijzingen bestaan dat tussen de opdrachtgever en een dienstverlener een zodanige relatie bestaat dat de opdrachtgever niet meer alleen als afnemer van die dienst kan worden aangemerkt. Het is aan de minister om dit gemotiveerd aan te tonen. Daarbij geldt in het algemeen dat naar mate de betrokkenheid van de opdrachtgever bij de uitvoering van de dienst groter wordt zich eerder de situatie zal voordoen dat de opdrachtgever niet langer als alleen afnemer van de dienst kan worden aangemerkt. Daarbij kan onder meer gedacht worden aan de frequentie van de dienstverlening, de feitelijke bemoeienis met de uitvoering van de werkzaamheden en het direct zicht op de werkzaamheden doordat deze bij de opdrachtgever worden uitgevoerd. Indien dergelijke omstandigheden zich in overwegende mate voordoen kan de opdrachtgever invloed uitoefenen op de uitvoering van de werkzaamheden ter voorkoming van overtreding van de Wav en kan dit ook redelijkerwijs van hem worden verlangd. 7. De rechtbank stelt voorop dat de minister zich in de bestreden besluiten met een voldoende op de zaken toegespitste motivering op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van werkgeverschap in de zin van de Wav. De rechtbank volgt dit standpunt. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van louter de afname van een willekeurige dienst. Tussen eiseressen en het schoonmaakbedrijf zijn schriftelijke overeenkomsten gesloten tot het verrichten van schoonmaakwerkzaamheden. In de opdrachtbevestiging en de (samenwerkings)overeenkomst tussen partijen is een beschrijving opgenomen welke schoonmaakwerkzaamheden moeten worden uitgevoerd en hoe vaak. In alle gevallen was sprake van een terugkerende, en dus niet van incidentele dienstverlening. Verder is van belang dat tussen eiseres en de opdrachtgevers klaarblijkelijk is afgesproken op welk het tijdstip de werkzaamheden moesten worden verricht (veelal buiten openingstijden) en de wijze waarop de werknemer van het schoonmaakbedrijf zich toegang kon verschaffen tot het pand. De werkzaamheden zijn ofwel in het eigen pand van eiseressen 1 tot en met 4 (hier een supermarkt of kantoorpand) verricht zodat eiseressen daarop toezicht hadden kunnen houden. Ten behoeve van eiseressen 5 en 6 zijn de werkzaamheden binnen de normale bedrijfsvoering van eiseressen (schoonmaak van appartementencomplexen) verricht, in welk geval er nog sneller sprake is van werkgeverschap. Ook is de rechtbank gebleken dat er feitelijke invloed op de werkzaamheden kon worden uitgeoefend, door eventuele klachten te bespreken met de projectleidster van het schoonmaakbedrijf. De situatie van eiseressen en het schoonmaakbedrijf wijkt daarmee in belangrijke mate af van die van het door eiseres aangehaalde fictieve voorbeeld van de pizzabezorger die regelmatig een bestelling komt afleveren of de situatie die voorlag in de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2011. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat er in de situatie van eiseressen afspraken gemaakt konden worden ter voorkoming van overtreding van de verbodsbepalingen van de Wav. Dat behoort tot de verantwoordelijkheden van eiseressen en is de rechtbank niet feitelijk onmogelijk gebleken. Of er al dan niet sprake was van een arbeidsrechtelijke gezagsverhouding is niet van belang voor het vaststellen van het werkgeverschap als bedoeld in de Wav. In dit geval heeft de vreemdeling in opdracht van, of in elk geval ten dienste van eiseressen werkzaamheden verricht. Eiseressen zijn daarom feitelijke werkgevers in de zin van de Wav. 7.1. Nu vast staat dat de vreemdeling voor eiseressen heeft gewerkt en zij als werkgever in de zin van de Wav kunnen worden aangemerkt, hebben eiseressen artikel 2, eerste lid, van de Wav overtreden. Immers, de vreemdeling heeft deze werkzaamheden verricht zonder een geldige tewerkstellingsvergunning. Hebben eiseressen artikel 15, tweede lid, van de Wav overtreden? 8. De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseressen de identiteit van de vreemdeling niet hebben vastgesteld en geen afschrift van zijn identiteitsdocumenten in hun administratie hebben opgenomen. Tussen partijen is wel in geschil of eiseressen daartoe verplicht waren. Doorslaggevend daarbij is of eiseressen kunnen worden aangemerkt als werkgever in de zin van de Wav. De rechtbank heeft hiervoor al geoordeeld dat dat het geval is. Eiseressen dienen erop toe te zien wie er in hun panden werkt en hadden moeten vaststellen dat de betreffende schoonmaker een vreemdeling is. Zij hadden dan ook van het schoonmaakbedrijf moeten verlangen dat een kopie van het identiteitsbewijs van de vreemdeling ter beschikking werd gesteld. Door het voorgaande na te laten, is er in het geval van eiseressen sprake van een overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wav. Is de minister bevoegd om een boete op te leggen? 9. De rechtbank stelt vast dat eiseressen het bepaalde in artikel 2, eerste lid, en artikel 15, tweede lid, van de Wav hebben overtreden, zodat de minister op grond van artikel 18 en artikel 19a van de Wav bevoegd is om hiervoor een boete op te leggen. 9.1. De rechtbank volgt eiseressen niet het standpunt dat de minister had moeten volstaan met een waarschuwing. Eiseressen voldoen niet aan de voorwaarden die artikel 12, eerste lid, van de Beleidsregel 2020 stelt. Bovendien is er geen sprake van één van de situaties genoemd in artikel 12, tweede lid, op grond waarvan een waarschuwing kan worden gegeven. De minister heeft in dit geval dan ook terecht een boete opgelegd en geen waarschuwing.

Indien de openbaarmaking, bedoeld in het eerste lid, in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het toezicht op de naleving van deze wet dat door de toezichthouders wordt uitgeoefend, blijft openbaarmaking achterwege. Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 Artikel 1 Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen’ die als bijlage I bij deze beleidsregel is gevoegd. Artikel 7 De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, ingeval er sprake is van meer overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen. Artikel 11 In gevallen waar sprake is van een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen kan de berekende bestuurlijke boete per overtreding met 25%, 50% of 75% worden gematigd afhankelijk van de aard en ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de evenredigheid, waarbij de matigingsgronden en -percentages neergelegd in het ‘Overzicht specifieke matigingsgronden bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen’ die als bijlage II bij deze beleidsregel is gevoegd als uitgangspunt worden gehanteerd”. Artikel 12 1. Bij een overtreding van artikel 2, eerste lid, Wet arbeid vreemdelingen, wordt volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing aan de werkgever indien: het in de periode van vijf jaar direct voorafgaand aan de constatering van de overtreding de eerste overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen door de werkgever betreft; niet tevens overtreding van artikel 2a, eerste lid, artikel 15 of artikel 15a van de Wet arbeid vreemdelingen wordt geconstateerd; bij de overtreding niet meer dan één vreemdeling is betrokken; en niet tevens sprake is van een boeteverhogende omstandigheid als bedoeld in artikel 2 van deze beleidsregel. 2. De in het eerste lid bedoelde waarschuwing wordt uitsluitend gegeven in één van de volgende situaties: de werkgever heeft aangetoond dat de reeds aangevraagde tewerkstellingsvergunning of gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid ten hoogste twee werkdagen nadat de arbeid is aangevangen, is ontvangen en is ingegaan; ij de tewerkstelling van een student is sprake van eenmalige of incidentele overschrijding van de toegestane arbeidsduur van maximaal zestien uur, in een aaneengesloten periode van vier weken en de overschrijding bedraagt in totaal niet meer dan acht uur of, indien de overtreding is begaan voor 23 mei 2018, is bij de tewerkstelling van een student sprake van eenmalige of incidentele overschrijding van de toegestane arbeidsduur van maximaal tien uur, in een aaneengesloten periode van vier weken en de overschrijding bedraagt in totaal niet meer dan vijf uur; de werkgever heeft de illegale tewerkstelling zelf voortijdig, dat wil zeggen voordat controle van de Inspectie SZW of een andere instantie belast met het toezicht op de naleving van de Wet arbeid vreemdelingen heeft plaatsgevonden, uiterlijk binnen een termijn van één maand na aanvang van de werkzaamheden aantoonbaar beëindigd en binnen diezelfde termijn bij de Inspectie SZW gemeld; e arbeid is verricht door een vreemdeling die aantoonbaar familie van de werkgever en voor familiebezoek in Nederland is. De arbeid is van geringe omvang en duur en heeft onbetaald en eenmalig plaatsgevonden. ECLI:NL:RVS:2013:1598. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3037 Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 3, p. 13. Kamerstukken II 1993/94 23 574, nr. 5, p. 2. Uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA9298). Uitspraken van de Afdeling van 11 juli 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA9313) en 17 september 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BF0955). Zie noot 1. Zie hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:181. Uitspraak van de Afdeling van 21 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2154. De uitspraak waarnaar eiseressen in dit kader hebben verwezen (ECLI:NL:RBNHO:2013:11320) is bij uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2015 vernietigd (ECLI:NL:RVS:2015:805). Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1818. ECLI:NL:RVS:2022:1973. Zie noot 12. Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:585. Zie hierover de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1430. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2320. Hoge Raad 19 december 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD0191. Artikel 7:15, tweede lid, van de Awb bepaalt dwingend dat proceskosten in bezwaar uitsluitend op verzoek van de belanghebbende worden vergoed.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is dit beleid van de minister niet onredelijk. Moet er gematigd worden vanwege verminderde verwijtbaarheid? 10. Eiseressen hebben aangevoerd dat de hoogte van de boete onjuist is. Eiseressen hebben in dit kader verwezen naar een uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, waarin is overwogen dat de minister in zijn beleidsregels voor het vaststellen van een boete op grond van overtreding van de Wav onvoldoende rekening heeft gehouden met de mate waarin de overtreding de overtreder valt te verwijten. De minister is uitgegaan van 100% van het boetenormbedrag. Eiseressen zijn van mening dat de minister 0% of 25% van het boetenormbedrag als uitgangspunt had moeten nemen. 11. De rechtbank stelt voorop dat het bij het opleggen van een boete wegens overtreding van de Wav om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister gaat. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. 11.1. Ingevolge de verplichting in artikel 19d, zesde lid, van de Wav, heeft de minister beleidsregels vastgelegd, waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgelegd. In het geval van eiseressen is dit de Beleidsregel 2020. Ook bij toepassing van deze beleidsregel en de daarin vastgelegde boetebedragen dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien in dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. 11.2. De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan de eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. Overtreding artikel 2, eerste lid, van de Wav 12. De Afdeling heeft bepaald dat de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2017 ten onrechte geen onderscheid maakt tussen opzet, grove schuld en normale verwijtbaarheid bij het vaststellen van het toepasselijke boetenormbedrag. Hetzelfde geldt voor de Beleidsregel 2020. In afwachting van nieuw beleid van de minister, neemt de Afdeling 100% van het boetenormbedrag als uitgangspunt wanneer artikel 2 of 15a van de Wav opzettelijk is overtreden en 75% van dat bedrag indien sprake is van grove schuld bij de overtreder. Is geen sprake van opzet of grove schuld, dan is 50% van het boetenormbedrag een passend uitgangspunt en bij verminderde verwijtbaarheid is dat 25% van het boetenormbedrag. 12.1. De minister mag in beginsel bij overtreding van de Wav uitgaan van normale verwijtbaarheid. Dat de Wav als zodanig bekend wordt verondersteld en dat deze is overtreden, brengt nog niet met zich dat de werkgever in kwestie de overtreding opzettelijk heeft begaan of daaraan grove schuld heeft. Afwijking naar beneden van genoemde 50% van het boetenormbedrag is aangewezen als sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de werkgever. Onder verminderde verwijtbaarheid worden verstaan situaties waarin het de werkgever niet volledig valt aan te rekenen dat hij de Wav heeft overtreden. 12.2. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Deze situatie doet zich in elk geval voor als de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij alles wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. 13. De minister heeft in zijn verweerschrift aangegeven dat er ten aanzien van eiseressen sprake is van normale verwijtbaarheid. Volgens verweerder hebben eiseressen geen enkele inspanning verricht om hun verplichtingen op grond van de Wav na te komen. Eiseressen hadden geen werkwijze voor het controleren van de identiteit van personen die voor haar schoonmaakwerkzaamheden verrichtten. Ook werd de vreemdeling voor aanvang van de werkzaamheden niet gevraagd om zich te identificeren. Eiseressen lieten alles over aan het schoonmaakbedrijf en zijn volgens verweerder in die zin ernstig nalatig geweest. Nu eiseressen wel gebruik hebben gemaakt van een gecertificeerd (uitzend)bedrijf, is er volgens verweerder sprake van een normale mate van verwijtbaarheid. De minister stelt daarom de boete voor de overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav vast op 50% van het boetenormbedrag van € 8.000,-, dus € 4.000,- per eiseres. 14. Aangezien de minister de boete per eiseres vaststelt op € 4.000,- in plaats van de in de bestreden besluiten opgenomen € 6.000,-, is het beroep reeds gegrond. 14.1. De rechtbank volgt de minister in het standpunt dat er sprake is van normale verwijtbaarheid en dat de boete op 50% van het boetenormbedrag moet worden vastgesteld. Er is geen sprake van een situatie waarin elke verwijtbaarheid ontbreekt of waarin het eiseressen niet volledig valt aan te rekenen dat zij de Wav hebben overtreden. Hiervoor acht de rechtbank van belang dat op eiseressen als werkgever de verantwoordelijkheid rust de verplichtingen van de Wav na te komen. In de Afdelingsuitspraak van 13 juli 2022 is geoordeeld dat het de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever is om bij aanvang van de werkzaamheden na te gaan of aan de voorschriften van de Wav wordt voldaan. Van enige controle op de naleving van de Wav ten aanzien van de vreemdeling, die bij hen arbeid heeft verricht, is bij eiseressen niet gebleken. Dat de vreemdeling slechts een beperkt aantal uren per eiseres heeft gewerkt, ter vervanging van de vast ingezette medewerker van het schoonmaakbedrijf, doet daaraan niet af. Ook in die situatie gelden de regels van de Wav en dienen eiseressen toe te zien op de naleving van die regels. Dat dit helemaal niet is gebeurd acht de rechtbank ernstig nalatig van de zijde van eiseressen. De rechtbank volgt echter verweerder in zijn standpunt dat nu eiseressen gebruik hebben gemaakt van een gecertificeerd uitzendbedrijf (het schoonmaakbedrijf), er sprake is van een normale mate van verwijtbaarheid. De boetes voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav dienen daarom op 50% van het boetenormbedrag te worden vastgesteld. Overtreding artikel 15, tweede lid, van de Wav 15. De rechtbank overweegt dat de hiervoor genoemde uitspraak van 13 juli 2022 gaat over boetes voor overtredingen van artikel 2 en artikel 15a van de Wav, en niet over boetes voor overtredingen van artikel 15, eerste en tweede lid, van de Wav. De boetenormbedragen voor overtredingen van deze bepalingen ligt met € 1.500,00 per overtreding lager dan die voor overtredingen van artikel 2 en artikel 15a van de Wav. Dit heeft ermee te maken dat deze bepalingen uitsluitend administratieve verplichtingen bevatten voor de werkgever. Overtreding daarvan wordt minder zwaar beboet dan illegale tewerkstelling. Omdat artikel 15 van de Wav een ander, meer administratief, doel dient, ziet de Afdeling geen aanleiding om de differentiatie van boetenormbedragen ook toe te passen op de boetenormbedragen voor overtredingen van artikel 15, eerste en tweede lid, van de Wav. Dit neemt niet weg dat de minister bij het aanwenden van zijn bevoegdheid om een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 15, eerste en tweede lid, van de Wav, de hoogte van de boete moet afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. 16. De minister heeft in zijn verweerschrift de differentiatie van boetenormbedragen onverkort toegepast op de boete voor de overtredingen van artikel 15, tweede lid, van de Wav.

Volgens de minister is er ook hier sprake van normale verwijtbaarheid. De minister stelt daarom de boete voor de overtredingen van artikel 15, tweede lid, van de Wav per eiseres vast op 50% van het boetenormbedrag van € 1.500,-, dus € 750,-. 17. De rechtbank is van oordeel dat de minister hiermee de hoogte van de boete in voldoende mate heeft afgestemd op de mate waarin deze aan eiseressen kan worden verweten. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een verdere matiging op grond van de mate van verwijtbaarheid van eiseressen. Zijn er andere matigingsgronden van toepassing? 18. Eiseressen hebben aangevoerd dat de minister de boete (verder) had moeten matigen overeenkomstig de matigingsgronden opgenomen in bijlage II van de Beleidsregel 2020. Eiseressen achten de volgende matigingsgronden uit de Beleidsregel 2020 van toepassing: vreemdeling is verantwoord in administratie en werknemer is verloond conform wettelijke regels; marginale, incidentele arbeid; te lange periode tussen laatste ambtshandeling en insturen boeterapport. 19. De rechtbank overweegt dat uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022 volgt dat de minister de matigingsgronden die zijn opgenomen in de bijlage bij de Beleidsregel 2020 en die gaan over verwijtbaarheid, kan gebruiken om te bepalen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Als daar sprake van is, leidt dat tot een boete ter hoogte van 25% van het boetenormbedrag. De minister hoeft vervolgens de specifieke matigingsgronden die gaan over verwijtbaarheid niet nog een keer toe te passen. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de eerste twee door eiseressen genoemde matigingsgronden zoals hierboven weergegeven, niet kunnen leiden tot een verdere matiging van de boetes nu ze reeds zijn vervat in het vaststellen van de mate van verwijtbaarheid. 19.1. Dat is anders ten aanzien van de matigingsgrond die ziet op de periode tussen de laatste ambtshandeling en het insturen van het boeterapport. Deze matigingsgrond gaat immers niet over de mate van verwijtbaarheid. Deze matigingsgrond is echter in de situatie van eiseressen niet van toepassing. De laatste ambtshandeling heeft op 28 april 2021 plaatsgevonden. Het boeterapport is opgemaakt op 25 oktober 2021. Op de laatste pagina van het boeterapport staat vermeld dat het rapport op die dag is verzonden naar de Boeteoplegger (en in afschrift naar de overtreders, zijnde eiseressen). In de brief van 26 oktober 2021 aan eiseressen heeft de minister vervolgens de ontvangst van het boeterapport bevestigd. Anders dan eiseressen is de rechtbank van oordeel dat reeds hieruit kan worden opgemaakt dat het boeterapport vóór 28 oktober 2021, en daarmee in elk geval niet later dan zes maanden na de laatste ambtsbehandeling, is ingestuurd. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de periode tussen de laatste ambtshandeling en het insturen van het boeterapport geen grond voor matiging oplevert. 19.2. De rechtbank overweegt dat zij in hetgeen eiseressen verder hebben aangevoerd in beginsel geen aanleiding ziet om de boete verder te matigen. Eiseressen hebben in strijd gehandeld met de doelstellingen van de Wav, namelijk het voorkomen en ontmoedigen van illegale tewerkstelling. Door de vreemdeling arbeid te laten verrichten in Nederland heeft er verdringing van legaal arbeidsaanbod plaatsgevonden in Nederland. Dat de belangen van de Nederlandse arbeidsmarkt niet zijn geschaad, zoals eiseressen stellen, kan de rechtbank dan ook niet volgen. 19.3. Hoewel de rechtbank hiervoor heeft geoordeeld dat het (beperkte) aantal door de vreemdeling per eiseres gewerkte uren niet afdoet aan de mate van verwijtbaarheid, kan het aantal gewerkte uren wel van belang zijn bij de vraag of de hoogte van de boete in verhouding staat tot de ernst en omvang van de overtreding. In het geval van eiseressen 1, 4, 5 en 6 leidt dit niet tot een verdere matiging van de boete. Hoewel de vreemdeling voor deze eiseressen een beperkt aantal uren heeft gewerkt, is deze arbeid verdeeld over meerdere dagen verricht. Eiseressen hadden dus verschillende momenten en gelegenheden de kans en verplichting om de identiteit van de vreemdeling te controleren en maatregelen te treffen om de Wav na te komen. Naar het oordeel van de rechtbank ligt dat in het geval van de eiseressen 2 en 3 anders. De vreemdeling heeft voor eiseressen 2 en 3 éénmaal 1 respectievelijk 1,25 uur gewerkt. Dat de vreemdeling maar één keer kort heeft gewerkt voor deze eiseressen ontslaat hen niet van hun verantwoordelijkheid die uit de Wav voortvloeit. De boete moet echter wel in verhouding staan tot de ernst en omvang van de overtreding en daarom zal de rechtbank de boete voor eiseressen 2 en 3 verder matigen tot € 3.000,- voor de overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav en tot € 500,- voor de overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wav. 19.4. De rechtbank komt gelet op al het voorgaande tot de conclusie dat voor de eiseressen 1, 4, 5 en 6 een boete per eiseres van in totaal € 4.750,-, bestaande uit € 4.000,- voor de overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav, en € 750,- voor de overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wav, passend en geboden is. Voor de eiseressen 2 en 3 acht de rechtbank een boete per eiseres van in totaal € 3.500,-, bestaande uit € 3.000,- voor de overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav, en € 500,- voor de overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wav, passend en geboden Is de redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM overschreden? 20. De gemachtigde van eiseressen heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM is overschreden. De rechtbank volgt dat standpunt. 20.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geldt als uitgangspunt dat een totale lengte van de procedure van twee jaar redelijk is voor de beslechting van een geschil over een boete. De redelijke termijn begint met de boetekennisgeving, in dit geval op 16 november 2021, en eindigt bij de datum waarop de uitspraak wordt gedaan. Dat betekent dat de redelijke termijn van twee jaar met ongeveer elf maanden is overschreden. 20.2. Uit vaste rechtspraak van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich heeft aangesloten, volgt dat in gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, de boete met 5% wordt verminderd. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden maar niet meer dan twaalf maanden ligt een vermindering met 10% in de rede. De omvang van de vermindering bedraagt in deze gevallen niet meer dan € 2.500. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden moet naar bevind van zaken worden gehandeld. 20.3. De rechtbank ziet in dit geval aanleiding om de boete met 10% te matigen (5% per overschrijding van een half jaar). De rechtbank zal de totale boete voor eiseressen 1, 4, 5 en 6 daarom vaststellen op (€ 4.750 –10%) € 4.275,- en voor eiseressen 2 en 3 op (€ 3.500 - 10%) € 3.150,-. Het openbaar maken van de inspectiegegevens 21. Eiseressen vrezen ernstige imago- en reputatieschade bij openbaarmaking van de inspectiegegevens. Eiseressen menen dat zij hiermee onevenredig in hun belangen worden geschaad. 21.1. De rechtbank oordeelt als volgt. Bij het opleggen van een boete is de minister verplicht tot openbaarmaking. Voor een individuele belangenafweging is geen ruimte. Uit artikel 19g, eerste lid, van de Wav, blijkt dat openbaarmaking plaatsvindt teneinde de naleving van de wet te bevorderen en inzicht te geven in het uitvoeren van toezicht op grond van deze wet.