ECLI:NL:RBLIM:2023:7045

RECHTBANK LIMBURG Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht zaaknummer: ROE 21/1369 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 december 2023 in de zaak tussen [eiser] , uit [woonplaats] , eiser (gemachtigde: mr. L.N. Hermans), en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder (gemachtigde: mr. drs. E.H.A. van den Berg). Inleiding Bij besluit van 8 mei 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een boete opgelegd van € 200,00 wegen het niet op tijd inburgeren. Verweerder heeft ook bepaald dat eiser de lening die hij voor de inburgeringscursussen heeft ontvangen niet gaat kwijtschelden en dat eiser deze dus moet terugbetalen. Bij besluit van 30 april 2020 heeft verweerder het verzoek van eiser om de inburgeringstermijn te verlengen afgewezen. Bij besluit van 2 april 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser (kennelijk) ongegrond verklaard. Eiser heeft beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De rechtbank heeft het beroep op 6 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder (via een videoverbinding).

1. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht aan eiser een boete heeft opgelegd. Zij doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 1.1. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 1.2. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Toetsingskader 2. De rechtbank stelt vast dat de inburgeringsplichtige binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen moet behalen. Deze termijn van drie jaar wordt verlengd als de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen. Volgens het beleid van verweerder treft een inburgeringsplichtige - onder meer - geen verwijt als hij ten minste drie aaneengesloten maanden ziek is. In dat geval wordt de termijn voor het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van de ziekteperiode. Of daarvan sprake is wordt door een medisch adviseur beoordeeld. 2.1. Verweerder is bevoegd tot het opleggen van een boete als niet op tijd (binnen drie jaar) het inburgeringsexamen wordt behaald. Verweerder moet de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet verweerder rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. 2.2. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen voor het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Als dat niet het geval is, moet de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of het besluit van verweerder over de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. 2.3. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor als de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was, heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. Relevante feiten en omstandigheden 3. In de brief van 13 februari 2017 heeft verweerder eiser meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is, dat zijn inburgeringstermijn is gestart op 9 december 2016 en dat hij vóór 2 februari 2020 moet voldoen aan deze plicht. 3.1. In de brief van 8 augustus 2019 heeft verweerder aan eiser de gegevens doorgegeven, die bij hem over de inburgeringsplicht van eiser zijn geregistreerd. Hieruit volgt dat eiser de examens leesvaardigheid, luistervaardigheid en schrijfvaardigheid heeft behaald. Voor de examenonderdelen kennis Nederlandse maatschappij en spreekvaardigheid is eiser niet geslaagd. 3.2. Op 29 oktober 2019 heeft eiser bij verweerder verzocht om verlenging van de inburgeringstermijn op grond van ziekte. Hij heeft hiertoe een formulier ‘Machtiging voor opvragen gezondheidsgegevens’ naar de Dienst Uitvoering Onderwijs gestuurd. Eiser heeft op dit formulier aangegeven dat hij sinds 1 januari 2019 psychische klachten heeft als gevolg van een trauma. 3.3. In de brief van 4 februari 2020 heeft verweerder eiser meegedeeld dat hij niet op tijd heeft voldaan aan de inburgeringsplicht en dat hij daarom van plan is om hem een boete op te leggen van voorlopig € 500,00. 3.4. Op 19 april 2020 heeft Argonaut naar aanleiding van het hiervoor genoemde verzoek van eiser om verlenging van de inburgeringstermijn een medisch rapport opgesteld op grond van de verklaring van eiser en een bericht van eisers huisarts van 10 februari 2020. Argonaut heeft onder meer het volgende in zijn rapport vermeld: “Op basis van de beschikbare informatie kan niet gesteld worden dat cliënt als gevolge van zijn psychische klachten dusdanige en langdurige beperkingen had dat hij tenminste drie aaneengesloten geen onderwijs kon volgen gedurende zijn inburgeringsperiode. De medische informatie bevestigd dat cliënt sinds de door hem aangegeven datum bekend is met psychische problematiek, duidelijk wordt dat er sindsdien sprake is van klachten in het dagelijks leven. Gezien de beschreven problematiek is het mogelijk dat deze klachten ook invloed hadden op het volgen van onderwijs, uit de beschikbare medische informatie kan echter niet worden geobjectiveerd in hoeverre en voor hoe lang dan het volgen van onderwijs door cliënt als gevolg van deze problematiek niet mogelijk was.” 3.5. Het verlengingsverzoek is door verweerder bij besluit van 30 april 2020 afgewezen. 3.6. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen en een boete opgelegd van € 200,00. Omdat eiser te laat is ingeburgerd, wordt de lening niet kwijtgescholden en moet eiser het geleende geld terugbetalen. 3.7. Eiser heeft op 14 mei 2020 tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. 3.8. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft het advies van de arts van Argonaut overgenomen. De inburgeringstermijn wordt dus niet door verweerder verlengd. Omdat de inburgeringstermijn niet verlengd wordt in verband met eisers ziekte, is verweerder van mening dat het eiser te verwijten valt dat hij niet op tijd is ingeburgerd. Volgens verweerder is ook niet gebleken van andere feiten en omstandigheden op grond waarvan eiser geen verwijt zou kunnen worden gemaakt. Verweerder heeft eiser ook niet de maximale boete opgelegd, omdat hij op twee na alle inburgeringsexamens heeft behaald en 504 cursusuren heeft gevolgd. Ook verder is niet gebleken van feiten en omstandigheden op grond waarvan de boete zou moeten worden gematigd. De boete van € 200,00 blijft volgens verweerder dan ook in stand. Verweerder heeft afgezien van het houden van een hoorzitting, omdat naar zijn mening het bezwaarschrift niet tot een andere beslissing zou kunnen leiden.

4. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. Eiser heeft aangevoerd dat hij de inburgeringstermijn niet verwijtbaar heeft overschreden. Verweerder heeft onterecht niet meegewogen dat hij in de inburgeringsperiode niet in staat was onderwijs te volgen vanwege ernstige psychische problemen. Volgens eiser was hij op dat moment nog in afwachting van een behandeling (bij [naam 1] , specialistische GGZ). Zonder behandeling is hij niet in staat geweest om te functioneren in de maatschappij, laat staan om te studeren voor zijn inburgering, aldus eiser. De medische beoordeling van Argonaut is volgens eiser onzorgvuldig geweest en met zijn belangen is geen rekening gehouden. De beslissing tot afwijzing is onzorgvuldig genomen en verweerder heeft ten onrechte de verlenging geweigerd. 4.1. Over verweerders standpunt dat het bezwaarschrift van eiser alleen gericht was op de boeteoplegging (het primaire besluit) en niet gericht was tegen het niet verlengen van de inburgeringstermijn (het besluit van 30 april 2020), overweegt de rechtbank het volgende. In het bezwaarschrift tegen het primaire besluit wordt ingegaan op het besluit van 30 april 2020 over de afwijzing van de verlenging van de inburgeringstermijn. Het bezwaarschrift is ook ingediend binnen de bezwaartermijn van het besluit van 30 april 2020. Naar het oordeel van de rechtbank moet het bezwaarschrift tegen het primaire besluit dan ook worden aangemerkt als een bezwaarschrift gericht tegen dit besluit van 30 april 2020. Het standpunt van verweerder dat eiser geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 30 april 2020 gaat dan ook niet op. Verweerder had in het bestreden besluit dus ook op het bezwaar tegen deze beide besluiten moeten reageren. 4.2. Zoals hiervoor al vermeld, is het bestreden besluit mede gebaseerd op het advies van Argonaut. Dit advies moet worden aangemerkt als een advies van een deskundige. Als een arts in zijn hoedanigheid van medisch deskundige een medisch advies uitbrengt, mag verweerder volgens vaste rechtspraak dit advies betrekken bij zijn beoordeling van een aanvraag, als het advies op een onpartijdige, objectieve en inzichtelijke wijze is opgesteld. In het geval het bestuursorgaan, zoals verweerder, het advies aan zijn besluitvorming ten grondslag legt, moet het bestuursorgaan ook controleren dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen en dat de inhoud inzichtelijk en concludent is. Het laatste betekent dat de gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar moet zijn. Als aan deze eisen wordt voldaan, mag het bestuursorgaan in beginsel van dit advies uitgaan. 4.3. De rechtbank is gebleken dat de arts van Argonaut een dossieronderzoek heeft gedaan, waarbij de eigen verklaring van eiser (bedoeld zal zijn de verklaring van eiser op het formulier “machtiging voor opvragen gezondheidsgegevens” van 28 oktober 2019) en de brief van de huisarts van 10 februari 2020 door deze arts zijn bestudeerd. Eiser heeft op de hiervoor bedoelde machtiging aangegeven dat hij psychische klachten heeft als gevolg van een trauma. Uit de brief van de huisarts blijkt dat eiser vanwege zijn homoseksualiteit zijn geboorteland Jamaica is ontvlucht, omdat hij daar meermaals werd bedreigd. Deze trauma’s hebben volgens de huisarts geleid tot PTSS en een paniekstoornis met agorafobie. Deze klachten zijn versterkt door het overlijden van zijn moeder (in mei 2019) en het ontbreken van een sociaal vangnet. Uit de brief van de huisarts blijkt verder dat eiser in januari 2019 onder behandeling is komen te staan van Lionarons Specialistische GGZ. Omdat zijn klachten steeds ernstiger werden is eiser doorverwezen naar een meer gespecialiseerd traumatherapeut ( [naam 1] ) en staat hij daar op een wachtlijst en wordt hij tussentijds ondersteund met medicatie. 4.4. De rechtbank is van oordeel dat in de hiervoor genoemde informatie een begin van bewijs is geleverd dat er medische redenen zijn voor verlenging van de inburgeringstermijn, of dat sprake zou kunnen zijn van geen of verminderde verwijtbaarheid, waardoor mogelijk geen of een lagere boete zou moeten worden opgelegd of dat er vooralsnog geen reden is om nu het geleende studiegeld terug te vorderen. Naar aanleiding van het rapport van Argonaut had het op de weg van verweerder gelegen om een nader (medisch) onderzoek te laten verrichten, zeker nu in het advies van Argonaut wordt uitgegaan van een psychische problematiek en de arts het niet voor onmogelijk houdt dat deze klachten invloed kunnen hebben op het volgen van onderwijs. De rechtbank leidt hieruit af dat de arts van Argonaut twijfels had op dit punt. De arts van Argonaut had dan ook eiser moeten oproepen voor een spreekuur voor het verrichten van nader onderzoek en/of meer informatie moeten opvragen bij de huisarts over eisers psychische klachten, trauma’s en beperkingen in het licht bezien van het volgen van de inburgeringscursus. Door dit na te laten, is de rechtbank van oordeel dat het (beperkte) rapport van Argonaut naar haar inhoud gebreken vertoont en twijfelachtig is. Dit betekent dat verweerder zich er onvoldoende van heeft vergewist dat het advies van Argonaut (naar de manier van totstandkoming) zorgvuldig en (naar inhoud) inzichtelijk en concludent is. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder zich niet mocht baseren op het advies van Argonaut, zoals dat nu voorligt. 4.5. De rechtbank merkt nog op dat naast het rapport van Argnonaut er ook andere gegevens zijn, die iets zeggen over de psychische gesteldheid van eiser tijdens de inburgeringstermijn. Zo is er de uitstroomrapportage van Vista (van maart 2019), waaruit blijkt dat eiser is gestopt met inburgeren in verband met zijn psychische problemen. Dit is destijds besloten door mevrouw [naam 2] (contactpersoon van de gemeente Kerkrade in het kader van de Participatiewet) in overleg met de docenten bij de onderwijsinstelling, ongeacht het feit dat hij kort daarvoor een drietal examens heeft behaald. Verder is gebleken dat na het overlijden van zijn moeder (in mei 2019) het nog slechter ging met eiser en hij verder in de put is komen te zitten. Daarnaast merkt de rechtbank op dat de diagnose PTSS wel laat is gesteld (in december 2021), maar dit niet aan eiser kan worden verweten, omdat hij er niks aan kan doen dat hij zolang op een wachtlijst heeft gestaan. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de voorgaande feiten en omstandigheden ten onrechte niet of onvoldoende bij zijn besluitvorming heeft betrokken. Schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn 5. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser naar voren gebracht dat het allemaal heel lang heeft geduurd voordat verweerder een besluit nam, waardoor eiser enorm veel stress heeft gehad, omdat hij vreesde dat hij naar Jamaica zou worden uitgezet. De rechtbank is van oordeel dat dit kan worden opgevat als een verzoek tot vergoeding van immateriële schade in verband met overschrijding van de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De rechtbank overweegt daartoe als volgt. 5.1. In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar duren. Doorgaans zal geen sprake zijn van een overschrijding, indien de fase van bezwaar en beroep gezamenlijk niet langer dan twee jaar heeft geduurd. De rechtbank verwijst in dit kader naar vaste rechtspraak van de Afdeling. Of de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.

6. Het beroep van eiser is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Aan bespreking van de overige beroepsgronden wordt niet meer toegekomen. De rechtbank ziet bij de huidige stand van zaken geen reden om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het verzoek van eiser om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt aan eiser toegewezen. 6.1. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden. 6.2. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,00 en een wegingsfactor 1).

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; - veroordeelt verweerder tot het betalen van een vergoeding van immateriële schade aan eiser tot een bedrag van € 375,00; - veroordeelt de minister van Justitie en Veiligheid tot het betalen van een vergoeding van immateriële schade aan eiser tot een bedrag van € 1.125,00; - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 49,00 aan eiser moet vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674,00. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.J. Sprakel, rechter, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 december 2023 griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 4 december 2023 Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving. Wet inburgering Artikel 3 1. Inburgeringsplichtig is de vreemdeling, die rechtmatig verblijf verkrijgt in de zin van artikel 8, onderdelen a en c, van de Vreemdelingenwet 2000, die: a. anders dan voor een tijdelijk doel in Nederland verblijft […]. Artikel 7 1. De inburgeringsplichtige behaalt: a. het inburgeringsexamen, of b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c. 2. Het inburgeringsexamen bestaat uit de volgende onderdelen: a. het participatieverklaringstraject; b. de examinering van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen, en c. de examinering van de kennis van de Nederlandse samenleving. 3. Het college biedt het participatieverklaringstraject, bedoeld in het tweede lid, onderdeel a, aan. 4. Onze Minister biedt de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in het tweede lid, onderdelen b en c, aan. Artikel 7b 1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c. 2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt. 3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid: a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen […]. Artikel 16 1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een lening aan de inburgeringsplichtige indien is voldaan aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels omtrent de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de lening wordt verstrekt en omtrent het volgen bij een cursusinstelling van een cursus die opleidt tot het inburgeringsexamen, of een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c. […] 4. De inburgeringsplichtige of gewezen inburgeringsplichtige betaalt de lening vermeerderd met de volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekende rente terug. 5. Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur worden tevens regels gesteld omtrent: a. de hoogte van de lening; b. de betaling en de terugbetaling van de lening, en c. kwijtschelding. Artikel 31 1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald. Artikel 34 De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan: […] c. € 1.250 voor het niet naleven van artikel 7b, eerste lid […]. Besluit inburgering Artikel 4.13 […] 3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien: a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald. […] Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt Artikel 2 Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige, zijn partner of bloedverwant in de eerste graad van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode. Om in aanmerking te komen voor de verlenging dient de inburgeringsplichtige een verzoek in bij, en verstrekt een gerichte medische machtiging aan, DUO. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel DUO wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door DUO aangewezen medisch adviseur. Dit is bepaald in artikel 7b, eerste lid van de Wet inburgering (Wi). Zie artikel 2 van de Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt, zoals deze beleidsregel gold tot 1 januari 2022. Dit is vastgelegd in artikel 31, eerste lid, van de Wi. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hetgeen onder rechtsoverwegingen 2.1 tot en met 2.3 is overwogen, volgt uit uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), zoals bijvoorbeeld de uitspraak van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3217. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:422. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019: 3299. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4336.