ECLI:NL:RBLIM:2021:502

RECHTBANK limburg Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht Zaaknummer: AWB 19/950 Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 januari 2021 in de zaak tussen [eiser 1] en [eiser 2] , eisers (gemachtigde: mr. B. Oudenaarden), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal, verweerder (gemachtigde: mr. V.M.A. Routheut). Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghouder] (hierna: de vergunninghouder) (gemachtigde: mr. G.A.M. van de Wouw).

Bij besluit van 17 mei 2018 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder aan de vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van 16 chalets aan Roggelseweg 54 in Haelen (hierna: het perceel). Bij besluit van 6 februari 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De gronden van beroep zijn ingediend op 29 april 2019. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend. Dit verweerschrift is aangevuld op 26 juni 2020. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 oktober 2020. Eisers en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. De vergunninghouder is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek heropend om partijen de gelegenheid te geven een nadere vraag van de rechtbank te beantwoorden. Partijen zijn daarvan bij brief van 18 november 2020 in kennis gesteld, waarbij tevens de betreffende vraag aan partijen is gesteld. De vergunninghouder heeft op 29 november 2020 antwoord gegeven. Eisers hebben op 1 december 2020 antwoord gegeven en verweerder op 2 december 2020. In de brief van 3 december 2020 heeft de rechtbank partijen gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord en aan hen een termijn van twee weken gegeven om aan te geven of zij van dit recht gebruik willen maken. De vergunninghouder heeft in een brief van 3 december 2020 inhoudelijk gereageerd op de antwoorden die eisers en verweerder op respectievelijk 1 en 2 december 2020 hebben gegeven. Ook heeft de vergunninghouder aangegeven dat hij geen gebruik wil maken van zijn recht op een nadere zitting te worden gehoord. In de brief van 16 december 2020 hebben eisers aangegeven dat zij in de gelegenheid gesteld willen worden inhoudelijk te reageren op de brief van 3 december 2020 van de vergunninghouder. In de brief van 17 december 2020 heeft de rechtbank partijen in de gelegenheid gesteld vóór 11 januari 2021 desgewenst te reageren op elkaars standpunten over de vraag die de rechtbank in de brief van 18 november 2020 heeft gesteld. Ook heeft de rechtbank aangegeven dat zij partijen nogmaals in de gelegenheid zal stellen vóór 18 januari 2021 aan te geven of zij op een nadere zitting willen worden gehoord. In de brief van 8 januari 2021 hebben eisers gereageerd op de antwoorden die de vergunninghouder en verweerder op respectievelijk 29 november 2020 en 2 december 2020 hebben gegeven. Ook hebben eisers aangegeven dat zij geen gebruik willen maken van hun recht op een nadere zitting te worden gehoord. De vergunninghouder heeft de griffier op 12 januari 2021 telefonisch laten weten dat hij geen gebruik wil maken van zijn recht op een nadere zitting te worden gehoord. Verweerder heeft niet binnen de door de rechtbank gestelde redelijke termijn verklaard dat hij gebruik wil maken van het recht op een nadere zitting te worden gehoord. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank het onderzoek op 22 januari 2021 gesloten en de uitspraak bepaald op heden.

Waar gaat deze zaak over? 1. Het gaat in deze zaak om de omgevingsvergunning die aan de vergunninghouder is verleend voor het bouwen van 16 chalets op het perceel ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten. Eisers zijn het er niet mee eens dat verweerder deze omgevingsvergunning heeft verleend en hebben hiertegen beroep ingesteld. Zij voeren aan dat de omgevingsvergunning in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan is verleend en dat verweerder er bij het verlenen van de omgevingsvergunning ten onrechte vanuit is gegaan dat op eigen terrein in de benodigde parkeercapaciteit zal worden voorzien. Wat ging aan dit beroep vooraf? 2. Eisers wonen aan het [adres] in [woonplaats] . De vergunninghouder exploiteert het recreatiepark Landgoed Leudal, gevestigd op het perceel. Ter plaatse gold ten tijde van de primaire besluitvorming het (gedeeltelijk vernietigde) bestemmingsplan “Landgoed Leudal 2016” dat aan het perceel voor zover hier relevant de bestemming “Recreatie - Verblijfsrecreatie” toekende (zie ook hierna onder 2.1). Ten tijde van het bestreden besluit gold het bestemmingsplan “Landgoed Leudal 2018” met dezelfde bestemming. Het Landgoed Leudal is opgedeeld in drie deelgebieden, die fase 1, 2 en 3 worden genoemd. In fase 1 is tijdelijk de huisvesting van arbeidsmigranten toegestaan. 2.1. Bij tussenuitspraak van 3 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1195) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in het beroep van (de rechtsvoorganger van) de vergunninghouder tegen het besluit van de raad van 12 juli 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan “Landgoed Leudal 2016”, aan de raad opdracht gegeven alsnog toereikend te motiveren dat uit ruimtelijk oogpunt maximaal 225 arbeidsmigranten op het terrein mogen worden gehuisvest dan wel het besluit van 12 juli 2016 - waarbij dit bestemmingsplan werd vastgesteld - te wijzigen door vaststelling van een ander besluit, waarbij de Afdeling aan de raad in overweging heeft gegeven om de huisvesting van maximaal 300 arbeidsmigranten toe te staan. Bij uitspraak van 6 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3324) heeft de Afdeling het beroep van (de rechtsvoorganger van) de vergunninghouder gegrond verklaard en het besluit van de raad van 12 juli 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan “Landgoed Leudal 2016” gedeeltelijk vernietigd, omdat de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken niet binnen de geboden termijn zijn hersteld. De Afdeling heeft de raad daarbij opgedragen om binnen 20 weken na verzending van die uitspraak voor de vernietigde onderdelen een nieuw besluit te nemen. Daarbij heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, de voorlopige voorziening getroffen dat op het perceel maximaal 300 arbeidsmigranten gehuisvest mogen worden. Op 17 april 2018 heeft de raad, ter uitvoering van de opdracht van de Afdeling, het bestemmingsplan ”Landgoed Leudal 2018” vastgesteld. In dit bestemmingsplan is voor de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel het maximum aantal van 300 opgenomen. Dit bestemmingsplan is - onder gedeeltelijke vernietiging waarbij de Afdeling zelf in de zaak heeft voorzien - onherroepelijk geworden na uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:4349). 3. Op 4 januari 2018 heeft de vergunninghouder een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van 16 chalets op het perceel. Deze chalets, die eerder elders gebruikt werden voor “recreatie/training/huisvesting” van arbeidsmigranten, zullen volgens deze aanvraag worden verplaatst. 4. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan de vergunninghouder de aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor de bouw van 16 chalets op het perceel. Dit is een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), omdat de bouw van de chalets volgens verweerder niet in strijd is met het bestemmingsplan. Aan de bouw van de chalets is - onder meer - de voorwaarde verbonden dat het aantal te vestigen arbeidsmigranten dat op enig moment op Landgoed Leudal verblijft het totale toegestane aantal uit het vigerend bestemmingsplan dan wel het aantal van een vigerende omgevingsvergunning niet te boven mag gaan. 5. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Zij voeren - voor zover hier relevant - aan dat aannemelijk is dat de te bouwen chalets in strijd met het bestemmingsplan gebruikt zullen worden en dat verweerder de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren. In dit opzicht wijzen eisers erop dat op grond van het vigerende bestemmingsplan maximaal 300 arbeidsmigranten binnen fase 1 op het perceel mogen worden gehuisvest. Binnen deze fase zijn reeds 44 chalets op het perceel aanwezig met een capaciteit van 8 plaatsen. Dit betekent dat nu al 352 arbeidsmigranten op het perceel kunnen worden gehuisvest zonder dat de 16 “extra” chalets zijn gebouwd. De te bouwen 16 chalets worden volgens eisers enkel gebruikt voor het huisvesten van arbeidsmigranten, waardoor nog eens 128 arbeidsmigranten op het perceel gehuisvest kunnen worden. Verder voeren eisers aan dat verweerder er bij het verlenen van de omgevingsvergunning ten onrechte van is uitgegaan dat op eigen terrein in de benodigde parkeerruimte zal worden voorzien. In dit opzicht wijzen eisers erop dat verweerder bij het berekenen van de benodigde parkeercapaciteit de verkeerde parkeernorm heeft gehanteerd. 6. Naar aanleiding van het door eisers gemaakte bezwaar heeft verweerder - voor zover hier relevant - aangevoerd dat het bouwen van de chalets een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en verweerder daarom gehouden is de omgevingsvergunning te verlenen omdat geen sprake is van een weigeringsgrond als opgesomd in artikel 2.10 van de Wabo. Dat in de te bouwen 16 chalets arbeidsmigranten kunnen worden gehuisvest, levert volgens verweerder niet het vermoeden op dat een met het bestemmingsplan strijdige situatie zal ontstaan. Verder is volgens verweerder voldoende ruimte op het perceel om de benodigde parkeerplaatsen op eigen terrein te realiseren. Bij de berekening van de parkeercapaciteit is uitgegaan van een parkeernorm van 2,4 parkeer-plaatsen per chalet. Deze norm is gebaseerd op “kamerverhuur, niet zelfstandig” met een norm van 0,3 parkeerplaats per kamer. In dit geval is dat uitgelegd als 0,3 parkeerplaats per arbeidsmigrant, waardoor de parkeernorm uitkomt op 2,4 parkeerplaatsen per chalet. 7. Naar aanleiding van het door eisers gemaakte bezwaar heeft de commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren en het primaire besluit te handhaven. De commissie is - voor zover hier relevant - van mening dat het niet aannemelijk is dat de te bouwen chalets in strijd met het bestemmingsplan zullen worden gebruikt. Dat nu al - zonder dat de “extra” 16 chalets zijn gebouwd - meer arbeidsmigranten kunnen worden gehuisvest dan het maximaal aantal van 300 maakt dit niet anders. De verhuurder van de chalets kan er immers voor kiezen om minder arbeidsmigranten in een chalet onder te brengen dan maximaal mogelijk is. Daarbij komt dat de bepalingen van het bestemmingsplan weliswaar uitsluiten dat arbeidsmigranten in fase 2 of 3 worden ondergebracht, maar niet andersom dat recreatief gebruik van chalets in fase 2 wordt uitgesloten. Verder is de commissie van mening dat verweerder bij de berekening van de parkeercapaciteit terecht heeft gekozen voor de parkeernorm “kamerverhuur, niet zelfstandig”. Het voorgaande leidt de commissie tot de conclusie dat geen sprake is van een van de weigeringsgronden als opgenomen in artikel 2.10 van de Wabo en dat verweerder gehouden was de omgevingsvergunning voor de bouw van de chalets te verlenen. 8. Bij het bestreden besluit heeft verweerder - na overneming van het advies van de commissie - het bezwaar ongegrond verklaard. 9.

12. De vergunninghouder heeft een omgevingsvergunning voor het bouwen van 16 chalets aangevraagd. Dit is een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De aangevraagde vergunning kan slechts worden geweigerd, indien sprake is van één van de criteria opgesomd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Doet geen van deze weigeringsgronden zich voor, dan moet de omgevingsvergunning worden verleend (het limitatief-imperatieve stelsel). Toetsing aan de Nota parkeernormen 13. Eisers betogen dat het bouwplan voor de 16 chalets niet voldoet aan de parkeernormen en dat verweerder van de verkeerde parkeernorm is uitgegaan. Verweerder had moeten uitgaan van de norm voor “onzelfstandige woonruimte (niet-studenten)”, waarbij volgens de Nota parkeernormen een parkeernorm van 0,8 per kamer hoort. Volgens eisers heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom hij is uitgegaan van de norm voor “kamerverhuur, niet zelfstandig” waarbij een parkeernorm van 0,3 per kamer hoort. In dit verband wijzen zij erop dat verweerder in de brief van 8 februari 2018 zelf heeft aangegeven dat bij de berekening van de parkeercapaciteit moet worden uitgegaan van een norm van 0,8 per kamer. Indien verweerder heeft kunnen uitgaan van een parkeernorm van 0,3 per kamer, betogen eisers dat deze parkeercapaciteit feitelijk niet aanwezig is op het perceel. 13.1. De rechtbank stelt vast dat als bijlage 2 bij het bestemmingsplan uit 2018 de Nota parkeernormen is opgenomen, vastgesteld door de gemeenteraad op 5 juli 2016. Deze nota bevat “de parkeernormen (…) die de gemeente Leudal hanteert voor nieuwe bouwplannen en (her)ontwikkelingen”. De rechtbank stelt daarnaast vast dat in het bestemmingsplan noch artikel 4 in het algemeen, noch artikel 4.5.2 met specifieke gebruiksregels voor de huisvesting van arbeidsmigranten als eis stelt dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein (conform de Nota parkeernormen). De bijlage bij de planregels heeft naar het oordeel van de rechtbank geen zelfstandig normerende werking, in die zin dat daaruit zou volgen dat in het gehele plangebied en binnen elke bestemming en voor elke functie moet worden voldaan aan de in deze bijlage opgenomen parkeernormen. Het betoog van eisers dat het “Reparatie- en veegplan Buitengebied Leudal 2016” (en de daarin opgenomen generieke parkeerregeling) ter plaatse geldt, is feitelijk onjuist. Voor een perceel kan immers slechts één bestemmingsplan gelden, in dit geval (ten tijde van het bestreden besluit): “Landgoed Leudal 2018”. Eisers betoog dat aangesloten moet worden bij (de parkeerregeling die is opgenomen in) het “Reparatie- en veegplan Buitengebied Leudal 2016” dan wel dat de in dat plan opgenomen parkeerregeling naar analogie moet worden toegepast, is juridisch onjuist. De onderhavige omgevingsvergunning is getoetst aan de weigeringsgronden genoemd in artikel 2.10 van de Wabo. Dit artikel omvat niet de toets aan parkeernormen, zodat deze toets enkel via het bestemmingsplan verricht kan worden. Uit het bestemmingsplan vloeit echter zoals hiervoor al overwogen, evenmin als uit de Wabo of enige andere regel een dergelijke toets voort voor onderhavige vergunning. In het primaire besluit is hieraan dan ook terecht niet getoetst, noch zijn de parkeernormen als voorschrift aan het primaire besluit verbonden. De stelling van eisers dat dit laatste het geval is, is feitelijk onjuist. Dat verweerder in correspondentie, in het kader van de voorbereiding op het primaire besluit en de toetsing van de aanvraag, heeft verzocht om gegevens over parkeren op eigen terrein, maakt het voorgaande niet anders. In bezwaar is door eisers de stelling opgeworpen dat niet wordt voldaan aan de parkeernormen. Dat de commissie - zoals onder 7. is overwogen - van mening is dat verweerder bij de berekening van de parkeercapaciteit terecht heeft gekozen voor de parkeernorm “kamerverhuur, niet zelfstandig” en verweerder dit advies ook op dit punt heeft overgenomen in het bestreden besluit, maakt het voorgaande evenmin anders. Voor zover op de betreffende bezwaargronden inhoudelijk is gereageerd in het bestreden besluit, laat de rechtbank deze motivering, voor zover daarmee bedoeld is te zeggen dat de parkeernormen geen weigeringsgrond opleveren omdat daaraan voldaan wordt, verder buiten beschouwing. Het standpunt van verweerder dat hij op grond van artikel 4.3 van het bestemmingsplan “Landgoed Leudal 2018” nadere eisen kan stellen aan de plaats en afmetingen van de bebouwing en aan de landschappelijke inpassing (bebouwde en onbebouwde beeldkwaliteit) van het perceel, maakt ook niet dat de parkeernormen onderdeel uitmaken van het toetsingskader voor onderhavige vergunning. In of bij het primaire of bestreden besluit zijn immers geen nadere eisen gesteld (op grond van dit artikel) wat betreft de parkeernormen. Het standpunt van verweerder dat vergunninghouder buiten het bestemmingsplan om gevraagd kan worden om te zorgen voor voldoende parkeerplaatsen ter voorkoming van overlast, doet evenmin af aan het limitatieve toetsingskader van artikel 2.10 Van de Wabo voor de hier aan de orde zijnde vergunning. De beroepsgronden die inhouden dat niet aan de parkeernormen wordt voldaan, kunnen gelet op het voorgaande niet slagen. Is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan? 14. Eisers betogen dat redelijkerwijs valt aan te nemen dat de 16 te bouwen chalets uitsluitend of mede zullen worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. In dit verband voeren zij aan dat op het perceel - afgezien van de 16 nog te bouwen chalets - nu al 300 arbeidsmigranten kunnen worden gehuisvest. 14.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 21 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2494 en 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2779) dient bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts te worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar dient mede te worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt gebouwd. Dit houdt in dat een bouwwerk in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. 14.2. Tussen partijen staat niet ter discussie - en de rechtbank stelt vast - dat op het perceel (in fase 1) maximaal 300 arbeidsmigranten zijn toegestaan, ondergeschikt aan de recreatieve bestemming. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen reële vrees bestaat voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik van fase 1, nu - kort gezegd - de (maximale) capaciteit voor het huisvesten binnen die fase hoger is dan de toegestane hoeveelheid van 300. 14.3. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in hetgeen eisers hebben aangevoerd in redelijkheid geen aanleiding heeft hoeven te zien aan te nemen dat de 16 chalets uitsluitend of mede zullen worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Verweerder mocht uitgaan van de aanvraag en de aanvullende informatie die van de zijde van de vergunninghouder is ingediend. Daaruit blijkt duidelijk dat het niet de bedoeling is het maximum aantal van 300 arbeidsmigranten te overschrijden. De enkele - niet onderbouwde - vrees van eisers dat de volledige capaciteit van alle gerealiseerde chalets gebruikt zal worden voor het huisvesten van arbeidsmigranten, is onvoldoende voor het oordeel dat verweerder niet van het beoogde gebruik over de toekomstige feitelijke huisvesting, zoals is aangegeven bij de aanvraag, mocht uitgaan.

15. De rechtbank concludeert dat geen van de in artikel 2.10 van de Wabo genoemde weigeringsgronden zich voordoet en dat verweerder daarom gehouden was de gevraagde omgevingsvergunning voor de bouw van 16 chalets op het perceel te verlenen. 16. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. J.W.J. Reuvers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 januari 2021. griffier rechter Afschrift verzonden aan partijen op: 22 januari 2021 Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. Bijlage 1 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk […]. Artikel 2.10 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet; de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachten een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet; de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12; het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend; de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels betreft en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm.