ECLI:NL:RBLIM:2018:9890

RECHTBANK limburg Zittingsplaats Maastricht Bestuursrecht zaaknummer: AWB 17/3849 uitspraak van de meervoudige kamer van 16 oktober 2018 in de zaak tussen Keyota II B.V., statutair gevestigd in Landgraaf, eiseres (gemachtigden: mr. M.J. Mookhram en M. Schiffelers), en de burgemeester van de gemeente Heerlen, verweerder. (gemachtigden: mr. J.A.L. Devoi en M. Rebel).

Bij besluit van 2 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten de horecagelegenheid van eiseres, genaamd “ [uitgaansgelegenheid 1] ”, gelegen aan de [adres 1] in Heerlen, voor de duur van twaalf maanden te sluiten. Bij besluit van 5 oktober 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres, gericht tegen het primaire besluit, ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2018. De rechtbank heeft de zaak gevoegd behandeld met de zaak met registratienummer AWB 17/909 totdat deze laatste zaak ter zitting is ingetrokken. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Het juridisch kader 1. In artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet (Gw) is bepaald dat de burgemeester is belast met het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen. Volgens het tweede lid is de burgemeester, bij de uitoefening van dat toezicht, bevoegd bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn. 2. In de Algemene Plaatselijke Verordening Heerlen 2012 (APV) is aan die bevoegdheid nadere invulling gegeven. De burgemeester kan volgens artikel 2:30, eerste lid, van de APV, in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid, of in geval van bijzondere omstandigheden, te zijner beoordeling, tijdelijk sluiting van een inrichting bevelen. Als de inrichting een horeca-inrichting betreft, kan de burgemeester volgens artikel 3:20, aanhef en onder c, van de APV de sluiting van de horeca-inrichting bevelen als de exploitatie van de horeca-inrichting op een zodanige wijze plaatsvindt dat het woon- en leefklimaat in de naaste omgeving op ontoelaatbare nadelige wijze wordt beïnvloed dan wel de vrees bestaat voor een ernstige aantasting van het woonklimaat. 3. Voor de toepassing van de sluitingsbevoegdheid in geval een overtreding van artikel 174 van de Gw en/of de APV verband houdt met een horeca-inrichting zijn in de beleidsregel horecasanctiebeleid Heerlen (het horecasanctiebeleid) stappenplannen opgenomen. Als sprake is van een ernstig incident kan verweerder zonder voorafgaande stappen, van controlerapport of proces-verbaal en waarschuwing, de inrichting sluiten. De duur van de sluiting is voor een dergelijk geval vastgesteld op maximaal 12 maanden. Een in het horecasanctiebeleid opgenomen indicator op basis waarvan in ieder geval een ernstig incident wordt aangenomen is een steekincident met verwonding. Het besluit 4. Verweerder heeft “ [uitgaansgelegenheid 1] ” gesloten op grond van het bepaalde in artikel 174, tweede lid, van de Gw en de artikelen 2:30, eerste lid, en 3:20, aanhef en onder c, van de APV. Verweerder heeft daarbij toepassing gegeven aan het horecasanctiebeleid. Redenen voor de sluiting waren een aantal, in de periode van 19 maart 2016 tot en met 21 mei 2017, in en rondom “ [uitgaansgelegenheid 1] ”, geconstateerde openbare orde incidenten en meerdere overtredingen van de Drank- en Horecawet of de APV. Verweerder heeft het sluitingsbevel gebaseerd op processen-verbaal en mutaties van de politie. 5. De directe aanleiding voor de sluiting was een incident van 7 mei 2017. Volgens verweerder betrof het incident een steekincident met verwonding. Verweerder kwalificeert het incident als een ernstig incident dat een gevaar oplevert voor de openbare orde, dan wel een actueel risico vormt voor de openbare orde. Verweerder neemt verder het standpunt in dat door dat incident de veiligheid en gezondheid van bezoekers van “ [uitgaansgelegenheid 1] ” en bezoekers van andere horecagelegenheden [in dezelfde buurt] , alsmede de veiligheid en gezondheid van buurtbewoners, in geding waren. Verweerder ziet zich alleen al op grond van dit incident bevoegd “ [uitgaansgelegenheid 1] ” te sluiten. 6. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat, als hij bevoegd is om handhavend op te treden, hij in beginsel van die bevoegdheid gebruik moet maken. Verweerder is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die op zich of in samenhang hem van sluiting van “ [uitgaansgelegenheid 1] ” hadden moeten laten afzien. De duur van de sluiting acht verweerder evenredig en proportioneel. De bevoegdheid tot sluiting 7. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder niet bevoegd was “ [uitgaansgelegenheid 1] ” te sluiten. Zij stelt dat geen sprake is geweest van een de veiligheid of gezondheid bedreigende situatie die onverwijld ingrijpen nodig maakte. Eiseres bestrijdt dat sprake is geweest van een concrete, zich direct aandienende, de veiligheid of gezondheid bedreigende situatie. Eiseres voert daartoe aan dat het incident van 7 mei 2017 niet kan worden gekwalificeerd als een steekincident. Eiseres beperkt zich tot het incident van 7 mei 2017, omdat verweerder zich alleen al op grond van dat incident bevoegd acht “ [uitgaansgelegenheid 1] ” te sluiten. Zij baseert haar standpunt op de overgelegde verklaringen van J. [naam 2] , portiers van “ [uitgaansgelegenheid 1] ” en leidinggevenden van “ [uitgaansgelegenheid 1] ”. Eiseres ziet in die verklaringen voldoende grond voor twijfel aan de processen-verbaal en mutaties van de politie waarop verweerder het sluitingsbevel heeft gebaseerd. In het sepot van de strafrechtelijke vervolging van dat incident ziet eiseres ook een reden waarom verweerder het incident niet als steekincident kon kwalificeren. Eiseres ziet steun voor haar standpunt in de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 22 augustus 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:6437), 25 augustus 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:6539) en 23 februari 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:1407), alsmede in de uitspraak van deze rechtbank van 5 juni 2015 (ECLI:NL:RBLIM:2015:4771). Eiseres voert verder aan dat de afspraken die binnen het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (het genootschap) zijn gemaakt en dus voor verweerder als lid van het genootschap gelden, het bestaan van de bevoegdheid “ [uitgaansgelegenheid 1] ” te sluiten teniet doen. 7.1 Verweerder ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen grond om aan de processen-verbaal en mutaties van de politie te twijfelen. Verweerder ziet hierin ook geen aanleiding te twijfelen aan de kwalificatie van het incident als steekincident met verwonding. De uitspraken waarnaar eiseres verwijst betreffen gevallen in andere gemeenten waarin andere beleidsregels gelden en kunnen daarom volgens verweerder geen doel treffen. De afspraken die binnen het genootschap zijn gemaakt laten zijn bevoegdheden op grond van de Gw en de APV onverlet, aldus verweerder. Het incident 7.2 Van de stukken van de politie waarop verweerder het sluitingsbevel heeft gebaseerd maken deel uit het op ambtseed opgemaakt proces-verbaal van aangifte van 7 mei 2017, het aanvullend op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van 27 juni 2017 en het mutatierapport van 7 mei 2017. 7.2.1 Uit de aangifte blijkt dat [naam 2] tegenover verbalisanten heeft verklaard dat hij op 7 mei 2017 rond 2.30 uur naar “ [uitgaansgelegenheid 2] ” is gegaan, daar ruzie heeft gekregen, voorover op de grond is gevallen, niet op zijn rug en dat hij verschillende keren tegen zijn armen, waarmee hij zijn hoofd beschermde, is getrapt. Eénmaal buiten voelde hij pijn aan zijn rug. Zijn kleding zat onder het bloed. In de spiegel op het toilet van de pizzeria die hij vervolgens is binnengegaan, zag hij dat hij in zijn rug was gestoken. Weer buiten werd hij op enig moment aangesproken door de politie en kwam de ambulance die hem heeft meegenomen naar het ziekenhuis. In het ziekenhuis bleek de steekwond smal en ongeveer 4cm diep te zijn. 7.2.2 In het aanvullend proces-verbaal heeft de verklarende verbalisant gerelateerd dat hij op 7 mei 2017 in de middag van het verplegend personeel heeft gehoord dat [naam 2] twee smalle steekwonden had, één van 5cm diep en één met een onbekende diepte. 7.2.3 Uit het mutatierapport van 7 mei 2017 blijkt dat verbalisanten naar aanleiding van een melding van een steekincident ter plaatse van “ [uitgaansgelegenheid 1] ” zijn gegaan. Zij hebben gerelateerd dat zij op de [adres 2] een man zagen staan. Zij hebben gezien dat de man onder het bloed zat en een sneetje in zijn rug had. Ze hebben de man horen zeggen dat hij bij “ [uitgaansgelegenheid 1] ” is gestoken. 7.2.4 Vaste rechtspraak is dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de juistheid van een op ambtseed dan wel op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, tenzij tegenbewijs noopt tot afwijking van dit uitgangspunt.

7.2.7 Omdat er vanuit mag worden uitgegaan dat zich op 7 mei 2017 in “ [uitgaansgelegenheid 1] ” een steekincident met verwonding heeft voorgedaan, was verweerder, gezien het hiervoor weergegeven juridisch kader, bevoegd “ [uitgaansgelegenheid 1] ” te sluiten. De rechtbank merkt hierbij op dat het aan verweerder is te beoordelen of zich een de veiligheid of gezondheid bedreigende situatie voordoet, als bedoeld in artikel 174 van de Gw. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, mede gelet op het horecasanctiebeleid, het steekincident met verwonding in redelijkheid als een zodanige situatie heeft kunnen aanmerken. Afspraken en jurisprudentie 7.2.8 Op de website waarnaar eiseres heeft verwezen, www.Burgemeesters.nl/bevoegdheden/toezicht, is te lezen dat het genootschap, de beroepsvereniging van burgemeesters in Nederland, een zakboek heeft uitgebracht over de openbare orde en veiligheid betreffende bevoegdheden van burgemeesters. Vermeld is dat deze publicatie de burgemeester, de locoburgemeester en zijn ambtelijke ondersteuning een beknopt en praktisch overzicht biedt van de actuele bevoegdheden op het gebied van de openbare orde en veiligheid en dat de bevoegdheden zijn voorzien van casuïstiek, zodat de werking ervan in de praktijk helder wordt. Uit de publicatie, noch anderszins uit de informatie op de website, blijkt dat de burgemeesters die lid zijn van het genootschap afspraken hebben gemaakt over deze bevoegdheden. Het standpunt van eiseres, dat uit de informatie op genoemde website blijkt dat verweerder via het genootschap afspraken heeft gemaakt die aan de hem gegeven bevoegdheid tot sluiting van “ [uitgaansgelegenheid 1] ’ in de weg staan is dan ook inhoudelijk onjuist en wordt daarom al niet gevolgd. 7.2.9 De uitspraken waarnaar eiseres heeft verwezen, zien niet op vergelijkbare gevallen. Uit die uitspraken valt ook niet af te leiden dat de bevoegdheid om “ [uitgaansgelegenheid 1] ” te sluiten niet bestond. Deze uitspraken brengen de rechtbank daarom niet tot een ander oordeel. Toepassing van de sluitingsbevoegdheid 8. Eiseres voert aan dat verweerder van de sluiting van “ [uitgaansgelegenheid 1] ” had moeten afzien. Eiseres stelt dat sprake is van bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), die alleen of samen verweerder tot afwijking van het horecasanctiebeleid hadden moeten brengen. Eiseres voert aan dat zij 21 personeelsleden heeft moeten ontslaan en haar deuren na 30 jaar heeft moeten sluiten. Eiseres wijst op de financiële consequenties van de sluiting en in dat verband op de voortvarendheid die verweerder heeft betracht bij het innen van verbeurde dwangsommen. Eiseres stelt verder dat de sluiting faillissement tot gevolg heeft en dat zij “ [uitgaansgelegenheid 1] ” aan [koper] wil verkopen en dat de onderhandelingen al in een vergevorderd stadium zijn, maar [koper] niet wil kopen als “ [uitgaansgelegenheid 1] ” dicht moet. 8.1 Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze omstandigheden alleen of samen niet zijn aan te merken als bijzondere omstandigheden op grond waarvan hij van het horecasanctiebeleid had moet afwijken. 8.2 Vaste rechtspraak is dat een bestuursorgaan bij de beoordeling of gebruik kan worden gemaakt van een bevoegdheid alle omstandigheden van het geval dient te betrekken. Het bestuursorgaan moet bekijken of de omstandigheden op zichzelf, dan wel samen, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb, die maken dat het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft voor de betrokkene die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. (ECLI:NL:RVS:2016:2840). 8.2.1 Het horecasanctiebeleid dient ter bescherming van de openbare orde, gezondheid en veiligheid in het horecagebeuren in de gemeente van verweerder. Zoals blijkt uit het hiervoor weergegeven juridische kader mag verweerder, als een horeca-inrichting in verband wordt gebracht met een steekincident met verwonding, de openbare orde, gezondheid en veiligheid beschermen door de horeca-inrichting te sluiten voor maximaal 12 maanden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiseres geen omstandigheden heeft aangevoerd die samen of alleen zo bijzonder zijn dat toepassing van het horecasanctiebeleid in haar geval niet in verhouding staat tot de bescherming van de openbare orde, gezondheid en veiligheid als hiervoor bedoeld en dus achterwege had moeten blijven. Met een deel van de omstandigheden die eiseres heeft aangevoerd, zoals de financiële en personele consequenties van een sluiting, kan elke exploitant van een horeca-inrichting die zich in eenzelfde situatie bevindt als eiseres te maken krijgen. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze omstandigheden haar onevenredig raken. Verweerder heeft deze omstandigheden daarom niet als bijzondere omstandigheden hoeven aan te merken. De overige door eiseres aangevoerde omstandigheden, zoals het faillissement en de verkoop van de horeca-inrichting, zijn omstandigheden die eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt. Eiseres heeft alleen gesteld dat zij failliet gaat en de verkoop van “ [uitgaansgelegenheid 1] ” niet doorgaat als “ [uitgaansgelegenheid 1] ” wordt gesloten. Zij heeft geen stukken overgelegd op grond waarvan verweerder kon aannemen dat deze gevolgen zouden intreden als “ [uitgaansgelegenheid 1] ” zou worden gesloten. Verweerder heeft deze gevolgen daarom al niet als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb hoeven aan te merken. De rechtbank begrijpt dat de sluiting eiseres na, zoals zij stelt, 30 jaar zwaar valt, maar ook dat is geen omstandigheid die verweerder in redelijkheid had moeten doen besluiten dat de bescherming van de openbare orde, gezondheid en veiligheid daarvoor moet wijken.

8.2.2 Omdat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat omstandigheden, als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb, niet door eiseres zijn aangevoerd, mocht verweerder toepassing geven aan zijn sluitingsbevoegdheid van maximaal 12 maanden. De duur van de sluiting 9. Eiseres voert aan dat de maatregel niet in verhouding staat tot wat verweerder haar tegenwerpt. Gelet op de eerder vermelde jurisprudentie had verweerder de sluiting moeten beperken tot maximaal drie maanden. 9.1 Verweerder acht een sluiting van 12 maanden nodig om een einde te maken aan de ernstige verstoring van de openbare orde en om herhaling te voorkomen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het doel van de sluiting niet met een kortere sluitingsduur kan worden bereikt en dat eiseres het tegendeel niet aannemelijk heeft gemaakt. 9.2 Verweerder heeft in het bestreden besluit uitgebreid gemotiveerd welke feiten en omstandigheden voor hem aanleiding zijn geweest “ [uitgaansgelegenheid 1] ” voor de duur van 12 maanden te sluiten. De rechtbank begrijpt uit het bestreden besluit en de toelichting daarop ter zitting echter niet waarom in dit geval een sluiting voor de (maximale) duur van 12 maanden nodig is om de verstoring van de openbare orde te beëindigen en herhaling ervan te voorkomen. Het is de rechtbank onvoldoende duidelijk geworden waarom niet kan worden volstaan met een kortere sluitingsduur, zoals eiseres – mede onder verwijzing naar verschillende uitspraken – heeft betoogd. Anders dan verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen, is het niet aan eiseres om aannemelijk te maken dat een kortere sluitingsduur dan een sluitingsduur van 12 maanden op zijn plaats is. Het horecasanctiebeleid laat verweerder in een geval als dit een keuze in de sluitingsduur, met een maximale duur van 12 maanden. Dit betekent dat verweerder ook had moeten motiveren waarom met een kortere sluitingsduur dan de maximale duur in dit geval niet kon worden volstaan. Met de (algemene) motivering dat in dit geval een sluitingsduur van 12 maanden noodzakelijk is dan wel een langdurige sluiting van 12 maanden het enige middel is, heeft verweerder dat naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gedaan.

9.2.1 Omdat verweerder heeft nagelaten voldoende te motiveren waarom het doel van de sluiting niet met een kortere sluitingsduur kan worden bereikt, mist het bestreden besluit in zoverre een deugdelijke motivering. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. 9.2.2 Aangezien de vernietiging van het bestreden besluit de toepassing van het beleid van verweerder raakt, ziet de rechtbank geen mogelijkheid zelf tot een finale beslechting van het geschil te komen. Verweerder zal daarom, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van eiseres. Griffierecht en proceskosten 10. Nu de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). De reiskosten die Schiffelers heeft moeten maken om bij de behandeling van het beroep ter zitting aanwezig te kunnen zijn, stelt de rechtbank vast op € 14,04. 12. Omdat het primaire besluit niet wordt herroepen, ziet de rechtbank geen grond te oordelen dat de kosten die eiseres voor de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken voor vergoeding in aanmerking komen.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit gedeeltelijk; - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak; - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.016,04. Deze uitspraak is gedaan door mr. F.A.G.M. Vluggen, voorzitter, en mr. M.A.H. Span-Henkens en mr. P.H. Broier, leden, in aanwezigheid van mr. A.W.C.M. Frings, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 oktober 2018. De griffier is buiten staat deze uitspraak mede te ondertekenen. voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: 16 oktober 2018 Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.