ECLI:NL:RBLIM:2017:12578

RECHTBANK limburg Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht zaaknummers: AWB/ROE 16/3746, 16/3747, 16/3748, 16/3749, 16/3750, 16/3751 en 16/3828 uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2017 in de zaken tussen 16/3746, 16/3747, 16/3748 en 16/3749 Bakkersland Panningen BV , te Panningen, eiseres, (hierna: Bakkersland) (gemachtigde: mr. H.M.F.F. Verbeet), 16/3750 en 16/3751 Hanssen Meijel BV , te Meijel AKH Gevelelementen/AOC Houttechniek BV , te Helden De Jong Rutten BV , te Tegelen, eiseressen, (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: Hanssen) (gemachtigde: drs. I.J.W. Hanssen) 16/3828 Van de Weijer Holding BV , te Helmond, eiseres, (hierna: vergunninghoudster) (gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat) en het college van Gedeputeerde Staten van Limburg, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 7 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster omgevingsvergunning verleend voor het milieuneutraal veranderen of veranderen van de werking van de inrichting aan het Industrieterrein Panningen 125 in verband met het innemen en drogen van zetmeel afkomstig van de aardappelverwerkende industrie. Vergunninghoudster, Bakkersland, Hanssen en [naam 1] hebben tegen het primaire besluit bezwaarschriften ingediend. Bij besluit van 10 oktober 2016 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van vergunninghoudster gedeeltelijk gegrond verklaard en het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift 1.8 vervallen verklaard. Bij onderscheiden besluiten van eveneens 10 oktober 2016 (de bestreden besluiten 2) heeft verweerder de andere bezwaren tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Alle eiseressen hebben tegen het besluit, waarbij is beslist op hun eigen bezwaar, beroep ingesteld. Bakkersland en Hanssen hebben ook beroep ingesteld tegen het besluit op het bezwaar van vergunninghoudster (het bestreden besluit 1). Bakkersland heeft bovendien beroep ingesteld tegen de overige besluiten op de bezwaren van Hanssen en van [naam 1] , die niet in beroep is gekomen. Vergunninghoudster is als derde belanghebbende aangemerkt in de zaken van Bakkersland en van Hanssen. Bakkersland en Hanssen zijn als belanghebbenden aangemerkt in de zaak van vergunninghoudster. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2017. Bakkersland is verschenen bij [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Hanssen heeft zich doen vertegenwoordigen door drs. I.J.W. Hanssen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 4] en [naam 5] . Vergunninghoudster is verschenen bij [naam 6], bijgestaan door haar gemachtigde. Overwegingen 1. Vergunninghoudster drijft op het perceel op het Industrieterrein Panningen 125 een inrichting voor het opslaan en bewerken van afvalstoffen. In de inrichting is een biomassaverbrandingsinstallatie aanwezig. Met de door die installatie opgewekte warmte worden afvalstoffen, onder meer broodafval, gedroogd. Bij besluit van 5 juni 2008 heeft verweerder voor de inrichting van vergunninghoudster krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de op- en overslag en het sorteren en bewerken van niet-gevaarlijke afvalstoffen en de opslag en verbranding van schoon houtafval (hierna: de oprichtingsvergunning). De oprichtingsvergunning is ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bij de inwerkingtreding van die wet op 1 oktober 2010 gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 1˚, van de Wabo. Bij besluit van 23 augustus 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas twee nadere voorschriften over de emissie van geurhoudende luchtstromen aan de oprichtingsvergunning verbonden. Bij besluit van 20 september 2011 heeft verweerder een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2˚, van de Wabo (veranderingsvergunning) verl Ingevolge artikel 3.10, derde lid, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend. 6. Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) is afdeling 2.3 van toepassing op degene die een inrichting type A, een inrichting type B of een inrichting type C drijft. Ingevolge het tweede lid van dat artikel, zoals dit luidde van 1 januari 2016 tot 1 januari 2017, is in afwijking van het eerste lid deze afdeling, met uitzondering van de artikelen 2.4, tweede lid, niet van toepassing op emissies naar de lucht van een IPPC-installatie indien en voor zover voor de activiteit of het type productieproces BBT-conclusies voor deze emissies zijn vastgesteld op grond van artikel 13, vijfde en zevende lid, van de EU-richtlijn industriële emissies. Indien de BBT-conclusie van toepassing is op een groep van stoffen, geldt de eerste volzin voor alle stoffen die tot die groep van stoffen behoren. Ingevolge artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit wordt, indien bij een activiteit emissies naar de lucht plaatsvinden, daarbij geurhinder bij geurgevoelige objecten voorkomen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau beperkt. Ingevolge het tweede lid kan het bevoegd gezag, indien het redelijk vermoeden bestaat dat niet aan het eerste lid wordt voldaan, besluiten dat een rapport van een geuronderzoek wordt overgelegd. Een geuronderzoek wordt uitgevoerd overeenkomstig de NTA 9065. Ingevolge het derde lid wordt bij het bepalen van een aanvaardbaar niveau van geurhinder ten minste rekening gehouden met de volgende aspecten: a. de bestaande toetsingskaders, waaronder lokaal geurbeleid; b. de geurbelasting ter plaatse van geurgevoelige objecten; c. de aard, omvang en waardering van de geur die vrijkomt bij de betreffende inrichting; d. de historie van de betreffende inrichting en het klachtenpatroon met betrekking geurhinder; e. de bestaande en verwachte geurhinder van de betreffende inrichting, en f. de kosten en baten van technische voorzieningen en gedragsregels in de inrichting. Ingevolge het vierde lid kan het bevoegd gezag, indien blijkt dat de geurhinder ter plaatse van een of meer geurgevoelige objecten een aanvaardbaar hinderniveau overschrijdt, bij maatwerkvoorschrift: a. geuremissiewaarden vaststellen; b. bepalen dat bepaalde geurbelastingen ter plaatse van die objecten niet worden overschreden, of c. bepalen dat technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht of gedragsregels in de inrichting in acht worden genomen om de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau te beperken. In artikel 2.8a van het Activiteitenbesluit is bepaald dat voor een inrichting type C waarvoor onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van het van toepassing worden van dit besluit of een deel daarvan op een activiteit in die inrichtingen een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo in werking en onherroepelijk was, de geurvoorschriften van die vergunning in afwijking van artikel 6.1, eerste lid, na het van toepassing worden van dit besluit of een deel daarvan op een activiteit in die inrichtingen, tot 1 januari 2021 worden aangemerkt als maatwerkvoorschriften, mits de geurvoorschriften van de vergunning vallen binnen de bevoegdheid van het bevoegd gezag tot het stellen van maatwerkvoorschriften en voor zover dit besluit op de inrichting van toepassing is. Ontvankelijkheid 7. De rechtb Verweerder heeft voorts bepleit dat Bakkersland en Hanssen niet-ontvankelijk worden verklaard vanwege het vervallen van procesbelang als gevolg van de inwerkingtreding van regels over lucht en geur in het Activiteitenbesluit. Naar het oordeel van de rechtbank kan Bakkersland en Hanssen procesbelang bij hun op vernietiging van de onderscheiden bestreden besluiten, waarmee het primaire besluit in stand wordt gehouden, gerichte beroep niet worden ontzegd. Die wetswijzing laat immers onverlet dat die eiseressen belang hebben bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de vergunning die de door hen gewraakte activiteiten mogelijk maakt. In dat verband is van belang dat hun beroepsgronden niet alleen maar geurhinder betreffen. Beroepsgronden procedureel 12. Bakkersland heeft een beroepsgrond aangevoerd gericht tegen de gang van zaken bij de hoorzitting voor zover zij bij de behandeling van het bezwaar van vergunninghoudster wel aanwezig mochten zijn, maar daar niet het woord mochten voeren zodat zij niet in de gelegenheid waren om hun standpunten over de bezwaargronden van vergunninghoudster naar voren te brengen. Verder hebben zij aangevoerd dat het onevenredig moeite heeft gekost alvorens zij de beschikking kregen over het besluit op het bezwaar van vergunninghoudster. Ter zitting heeft verweerder betoogd dat de gang van zaken op de hoorzitting niet zijn keuze was, maar die van de bezwaarschriftencommissie die de hoorzitting heeft gehouden. 13. De rechtbank stelt voorop dat Bakkersland en Hanssen belanghebbenden zijn bij zowel het primaire besluit als bij het bestreden besluit 1. Het horen van belanghebbenden op grond van artikel 7:2, eerste lid, in samenhang met artikel 7:6 van de Awb, in elkaars aanwezigheid, dient ertoe alle relevante informatie en standpunten boven tafel te krijgen ten behoeve van heroverweging van het primaire besluit. Deze inventarisatie van standpunten is niet een éénrichting verkeer maar behelst ook het over en weer reageren op elkaars standpunten, zodat het adviesorgaan, en daarmee ook het bestuursorgaan, volledig is geïnformeerd. Het uitsluiten van spreekrecht doet daaraan afbreuk. Hieruit volgt dat het besluit op het bezwaar van vergunninghoudster in strijd met (de strekking van) artikel 7:2 van de Awb tot stand is gekomen, nu Bakkersland (en Hanssen) niet in de gelegenheid zijn gesteld hun mening over de door vergunninghoudster aangevoerde bezwaargronden in te brengen. Daaraan doet niet af dat die schending niet op een keuze van verweerder berust. Deze beroepsgrond slaagt. 14. Voor zover Bakkersland en Hanssen hebben aangevoerd dat het hen veel moeite heeft gekost om ook de beschikking te krijgen over het bestreden besluit 1, merkt de rechtbank op dat het de taak en verantwoordelijkheid van verweerder is om besluiten op bezwaar die zijn genomen naar aanleiding van meerdere bezwaarschriften tegen één primair besluit, zoals in casu, toe te zenden aan in elk geval alle belanghebbenden die betrokken waren in de bezwaarprocedure tegen het betreffende primaire besluit. Nu een en ander er echter niet toe heeft geleid dat eiseressen belemmerd zijn geweest in hun rechtsgang, slaagt deze grond niet. 15. Voor zover Bakkersland en Hanssen hebben aangevoerd dat vergunninghoudster zich niet aan de verleende vergunning houdt of zal houden, overweegt de rechtbank dat dit handhavingsaspect in deze procedures over vergunningverlening niet ter beoordeling voorligt. 16. Over het betoog van Bakkersland dat sprake is van een onduidelijke vergunningensituatie door de aan de orde zijnde veranderingsvergunning, en dat daarom een revisievergunning nodig is, overweegt de rechtbank dat het bevoegd gezag beleidsvrijheid toekomt bij het al dan niet verlangen van een revisievergunning indien een veranderingsvergunning is aangevraagd. De rechtbank ziet geen aanleiding om te concluderen dat de aangevraagde wijziging van inname en verwerken van een afvalstroom leidt tot een onoverzichtelijk vergunningenbestand in relatie tot een toere Bakkersland en Hanssen hebben uitdrukkelijk betoogd dat ter bescherming van de in hun bedrijven werkzame medewerkers een aanvaardbaar niveau van geurhinder moet worden vastgesteld en dat daartoe maatwerkvoorschriften moeten worden opgelegd. Aldus beroepen zij zich op het bepaalde in artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit. De rechtbank stelt vast dat verweerder in dit geval niet een besluit heeft genomen waarvoor artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit geacht kan worden als grondslag te hebben gediend. De voorschriften 1.6, 1.7 en 1.8 kunnen, mede gelet op de daarbij gehanteerde formulering en daarvoor gegeven motivering, niet worden aangemerkt als maatwerkvoorschriften als bedoeld in genoemd artikel. Voor zover in het primaire besluit is overwogen dat er geen reden is om maatwerkvoorschriften voor geur vast te stellen, beschouwt de rechtbank deze overweging voorts niet als bindend onderdeel van dat besluit, reeds omdat het niet gaat om de afwijzing van een aanvraag om maatwerkvoorschriften vast te stellen. Derhalve is in zoverre geen sprake van een beschikking als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Dit betekent dat in de nu voorliggende beroepen niet aan de orde kan komen of wordt voldaan aan de in artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit gestelde norm dat de geurhinder moet worden beperkt tot een aanvaardbaar niveau. Voor een besluit omtrent maatwerkvoorschriften op grond van artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit geldt een aparte procedure. Dat verweerder volgens Bakkersland en Hanssen gehouden zou zijn om maatwerkvoorschriften op te stellen, betekent niet dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning heeft moeten weigeren. Bakkersland en Hanssen kunnen, desgewenst, in een aparte procedure om maatwerkvoorschriften verzoeken. Deze beroepsgronden slagen niet. 21. Bakkersland heeft nog betoogd dat niet kan worden geconcludeerd dat met de aangevraagde verandering kan worden voldaan aan voorschrift 8.5 van de oprichtingsvergunning, welk voorschrift volgens haar thans dient te gelden als maatwerkvoorschrift. Voorschrift 8.5 luidt als volgt: De geurconcentratie mag, als gevolg van het in werking zijn van de inrichting, ter plaatse van de aaneengesloten woonbebouwing niet meer bedragen dan 1 geureenheid per m³ als 98-percentiel van de uurgemiddelde waarden op jaarbasis. Van verweerders kant is betwist dat dit voorschrift vanaf 1 januari 2016 nog van kracht is. De rechtbank stelt vast dat het hier gaat om een geurvoorschrift dat is verbonden aan een (gelijkgestelde) omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo die in werking getreden en onherroepelijk is. Anders dan verweerder heeft betoogd valt dit geurvoorschrift binnen verweerders bevoegdheid tot het op grond van artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit, stellen van maatwerkvoorschriften voor geurhoudende luchtemissies. Dat er in de visie van verweerder per 1 januari 2016 niet voldaan is aan de toepassingsvoorwaarde van genoemde bepaling omdat volgens verweerder niet gebleken is dat een aanvaardbaar hinderniveau wordt overschreden, doet er niet aan af dat verweerder voor deze inrichting het bevoegde gezag is ter zake van de toepassing van het Activiteitenbesluit, waaronder de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften op te leggen. De rechtbank concludeert dat is voldaan aan de voorwaarden van artikel 2.8a van het Activiteitenbesluit en dat voorschrift 8.5 uit de oprichtingsvergunning van 5 juni 2008 als maatwerkvoorschrift geldt tot 1 januari 2021. Evenwel is, anders dan Bakkersland heeft betoogd, toetsing van de in geding zijnde verandering aan dit maatwerkvoorschrift niet aan de orde. De rechtbank is van oordeel dat het maatwerkvoorschrift geldt voor de inrichting zoals die is vergund vóór 1 januari 2016, maar niet voor de aangevraagde nieuwe activiteiten betreffende zetmeelproducten uit de aardappelverwerkende industrie. Bij vergunningverlening voor deze inrichting na 1 januari 201