ECLI:NL:RBLIM:2017:10047

RECHTBANK limburg Zittingsplaats Roermond Bestuursrecht zaaknummers: AWB/ROE 16/2041, 16/2061 en 16/2063 uitspraak van de meervoudige kamer van 18 oktober 2017 in de zaken tussen AWB 16/2041: Dunea N.V. , te Zoetermeer, Evides N.V. , te Rotterdam en N.V. Waterleidingmaatschappij Limburg , te Maastricht, eiseressen, (gemachtigde: mr. M.G.J. Maas-Cooymans), AWB 16/2061: Sitech Services B.V. , te Geleen, eiseres, (gemachtigde: mr. N.H. van den Biggelaar), AWB 16/2063: AnQore B.V. , te Sittard, eiseres, (gemachtigde: mr. J.H.W. Koster), en het dagelijks bestuur van het waterschap Limburg , te Sittard, verweerder, (gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink) Als derde-partijen hebben in de zaak met procedurenummer AWB 16/2041 deelgenomen: Sitech Services B.V. en AnQore B.V . In de zaken met procedurenummers AWB 16/2061 en AWB 16/2063 hebben Dunea N.V. , Evides N.V. en N.V. Waterleidingmaatschappij Limburg als derde-partijen deelgenomen. Procesverloop Bij besluit van 17 mei 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan Sitech Services B.V. (hierna: Sitech) een vergunning op grond van de Waterwet verleend voor het verrichten van handelingen in een watersysteem. Dunea N.V., Evides N.V, N.V. Waterleidingmaatschappij (hierna: de Drinkwaterbedrijven) en Sitech en AnQore B.V. (hierna: AnQore) hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Partijen hebben daarna over en weer schriftelijk gereageerd en deskundigenrapporten overgelegd. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2017. De Drinkwaterbedrijven zijn verschenen, vertegenwoordigd door hun gemachtigde en door [naam 1] en [naam 2]. Als deskundige hebben zij ir. J. Blom meegebracht. Sitech is verschenen, vertegenwoordigd door haar gemachtigde en door [naam 3]. Als deskundige heeft Sitech ir. G.J. Stam meegebracht. AnQore is verschenen, vertegenwoordigd door haar gemachtigde en door [naam 4]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [naam 5] en ir. M.E.A. Gerits. Overwegingen 1. Verweerder heeft op 9 juni 2015 een aanvraag van Sitech ontvangen om een vergunning op grond van de Waterwet te verlenen voor het verrichten van handelingen in een watersysteem. De aanvraag is daarna een aantal keren aangevuld. De aanvraag betreft onder meer het brengen van afvalwater, afkomstig van de Integrale Afvalwater Zuiverings- Installatie (IAZI), gelegen aan de Dalerveldweg 5 te Stein, in de zijtak Ur. De zijtak Ur mondt uit in de Maas. Het afvalwater dat in de IAZI wordt gereinigd is afkomstig van de installaties op het Chemelot-terrein in Geleen. Sitech is beheerder en operator van de IAZI ten behoeve van alle op Chemelot gevestigde bedrijven, waaronder AnQore. In de aanvraag heeft Sitech verzocht om pyrazool, een bijproduct dat vrijkomt bij de productie van acrylonitrile door AnQore, op de zijtak Ur te mogen lozen volgens een norm van 70 µg/l in een volumeproportioneel etmaalmonster en 30 µg/l als voortschrijdend gemiddelde van 10 achtereenvolgende etmaalmonsters. 2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde (revisie)vergunning tot en met 31 december 2019 verleend onder de in het besluit gestelde voorschriften en beperkingen. De ingevolge deze vergunning in oppervlaktewater te brengen afvalstoffen, verontreinigende en/of schadelijke stoffen, mogen uitsluitend bestaan uit het effluent van de IAZI aan de Dalerveltweg in Stein. In voorschrift 15 is bepaald dat het gehalte pyrazool in het afvalwater ter plaatse van het ‘lozingspunt effluent IAZI’ niet meer mag bedragen dan 30 µg/l in een volumeproportioneel etmaalmonster en 10 µg/l als voortschrijdend gemiddelde van 10 achtereenvolgende etmaalmonsters. 3. Zowel de Drinkwaterbedrijven als Sitech en AnQore hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. 4. Op 22 december 2009 zijn de Waterwet en de Invoeringswet Waterwet in werking getreden. Met ingang van die datum is de Wet verontreiniging oppervlaktewateren ingetrokken. In Ingevolge voorschrift 35 mogen andere dan de in de voorschriften 10 tot en met 15, 18, 19 en 20 van de vergunning genoemde stoffen, die zijn vermeld in de vergunningaanvraag, in het afvalwater, ter plaatse van het ‘lozingspunt effluent IAZI’, uitsluitend voorkomen in concentraties die onschadelijk zijn voor de biologische zelfreiniging van oppervlaktewateren, dan wel mogen geen nadelige gevolgen hebben voor de gezondheid van de mens, flora en fauna of voor de veiligstelling van een duurzame drinkwatervoorziening. 8. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de drinkwaterfunctie is begrepen onder de functie ‘de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen’ zoals vermeld in artikel 2.1 van de Waterwet. De Maas, waarin het effluent van de IAZI terechtkomt, wordt door verschillende waterleidingbedrijven gebruikt als een belangrijke bron voor drinkwaterproductie. Deze openbare drinkwatervoorziening is van groot maatschappelijk belang. Daarom is ook in de Drinkwaterwet een specifieke zorgplicht, gericht aan alle bestuursorganen opgenomen. Gelet hierop heeft verweerder voldoende onderbouwd waarom genoemd belang expliciet in voorschrift 35 is opgenomen. De omstandigheid dat de betrokken drinkwaterbedrijven eveneens een zorgplicht hebben om een duurzame drinkwatervoorziening veilig te stellen, doet daar niet aan af. Het expliciet benoemen daarvan heeft verweerder voldoende onderbouwd en niet onnodig bezwarend voor Sitech kunnen achten. De beroepsgrond slaagt niet. 9. Sitech kan zich verder niet verenigen met de beperking van voorschrift 35 tot overige aangevraagde stoffen. Het door de IAZI gezuiverde afvalwater bevat een uitgebreide mix van bekende en onbekende stoffen afkomstig uit het afvalwater van de (60) fabrieken op de Chemelot Site. In het afvalwater kunnen onbekende en/of niet detecteerbare stoffen voorkomen. Volgens Sitech zou voorschrift 35 moeten gelden voor alle stoffen die op enig moment in het door de IAZI gezuiverde afvalwater voorkomen. Subsidiair stelt Sitech dat onder ‘overige aangevraagde stoffen’ in ieder geval alle stoffen vallen die in de registers bij de aanvraag zijn genoemd. Dit betreft alle stoffen die afkomstig zijn van de processen beschreven in de aanvraag, inclusief eventuele ontbrekende stoffen, waaronder afbraakproducten van de in de aanvraag beschreven processen, die in het afvalwater kunnen voorkomen. Op grond daarvan is Sitech van mening dat de lozing is vergund van deze ‘overige aangevraagde stoffen die zijn vermeld in de vergunningaanvraag, voor zover de stoffen voorkomen in concentraties die onschadelijk zijn voor de biologische zelfreiniging van oppervlaktewateren, dan wel geen nadelige gevolgen hebben voor de belangen genoemde in voorschrift 35’. 10. Naar aanleiding van deze beroepsgrond, die in wezen betrekking heeft op de reikwijdte van de vergunning en niet alleen op voorschrift 35 ziet, overweegt de rechtbank dat verweerder de reikwijdte van voorschrift 35 op goede gronden heeft beperkt tot de in de aanvraag genoemde stoffen, die niet in het dictum van de vergunning zijn uitgesloten en waarvoor evenmin in de andere voorschriften van de vergunning beperkingen zijn aangebracht. In voorschrift 35 is alleen verwezen naar de aanvraag op basis waarvan de vergunning is verleend. Op verzoek van Sitech is overigens bij het bestreden besluit onder 3, onder b, beslist dat bijlage 5.1 van deel 1 van de aanvraag (overzicht registers) in verband met het informatieve karakter daarvan geen deel uitmaakt van de vergunning. De beroepsgrond slaagt niet. Het toegestane gehalte aan pyrazool in het afvalwater van de IAZI. 11. Sitech en AnQore hebben aangevoerd dat zij zich niet kunnen verenigen met de in voorschrift 15 opgenomen lozingsnorm voor pyrazool. Zij achten deze norm onnodig streng en disproportioneel, gezien de aard van de betrokken, bacteriële, zuiveringsinstallatie, de eigenschappen van pyrazool en de onevenredige impact van deze normer Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank daarom in beginsel terecht erop gewezen dat uit de zorgplicht van de Drinkwaterwet en de Waterwet voortvloeit dat ernaar gestreefd moet worden om de concentraties van pyrazool in oppervlaktewater zo laag mogelijk te houden. De rechtbank stelt verder vast dat de door verweerder gehanteerde motivering om tot een aanscherping van de norm voor de lozing van pyrazool te komen dezelfde motivering is als die aan de wijzigingsvergunning van 25 maart 2016 ten grondslag heeft gelegen. Het enige verschil is dat voor het thans bestreden besluit een ruimere meetperiode is gehanteerd. Daarvoor zijn de analyseresultaten uit de periode van 24 november 2015 tot en met 9 februari 2016 gebruikt, zoals die door Sitech zijn gemeten, waarbij de verhoogde resultaten als gevolg van verstoringen van het proces in december 2015 buiten beschouwing zijn gelaten. Verweerder stelt zich op het standpunt dat Sitech in deze periode zelf heeft aangetoond dat (ook) de aangescherpte norm haalbaar is indien alles in het werk wordt gesteld om het gehalte pyrazool zo laag mogelijk te houden. Bij de behandeling van de beroepen ter zitting is zijdens verweerder verder nog gewezen op de mogelijkheid om bij voorziene en onvoorziene omstandigheden afvalwater te bufferen en is ook geopperd dat er mogelijk aan de bron nog maatregelen kunnen worden getroffen. 14. De rechtbank stelt met verweerder vast dat de empirisch vastgestelde lozingsresultaten een trend laten zien naar lagere concentraties aan pyrazool in het effluent van de IAZI en dat op grond van het voorzorgbeginsel, zo lang er geen definitieve norm voor pyrazool geldt, ernaar gestreefd moet worden om het gehalte aan pyrazool zo laag mogelijk te houden. Verder geldt er een bepaalde beoordelingsruimte voor verweerder bij het vaststellen van de norm. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder echter bij zijn afweging onvoldoende betrokken dat Sitech heeft betoogd dat de meetresultaten tot stand zijn gekomen door het eenzijdig focussen op het terugdringen van pyrazool en dat dit ten koste van het bedrijfsresultaat van de IAZI is gegaan. Dat er een ‘waterbedeffect’ kan ontstaan, is door verweerder niet ontkend. Verweerder heeft echter verder niet beoordeeld in hoeverre en ten aanzien van welke (gevaarlijke) afvalstoffen dat effect in de IAZI kan optreden dan wel is opgetreden in de periode waarin volgens Sitech alles op alles is gezet om het pyrazoolgehalte verder terug te dringen. Verweerder is verder ook niet ingegaan op het betoog van Sitech dat er bij verstoringen in het aanbod van pyrazool een onevenredig beslag op de bestaande buffercapaciteit moet worden gelegd, hetgeen ten koste van de bluswatervoorziening zou kunnen gaan. Dat de buffercapaciteit eenvoudig verder kan worden uitgebreid, acht de rechtbank ook niet zonder meer aannemelijk. Door te wijzen op de mogelijkheid om bronmaatregelen te nemen, miskent verweerder ten slotte dat de ACN-fabriek van AnQore vergund is en daarin de beste beschikbare technieken worden toegepast. Die vergunning staat in deze procedure niet ter discussie en verweerder heeft niet duidelijk gemaakt waar die bronmaatregelen uit zouden kunnen bestaan. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de gestelde, verder aangescherpte normen, door Sitech kunnen worden gehaald zonder dat dit ten koste gaat van het algemene bedrijfsresultaat van de IAZI. De beroepen van Sitech en AnQore zijn daarom gegrond en het bestreden besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking voor zover daarbij in voorschrift 15, eerste lid, is bepaald dat een volumeproportioneel etmaalmonster en een voortschrijdend gemiddelde van 10 volumeproportionele etmaalmonsters niet meer dan respectievelijk 30 µg/l en 10 µg/l pryrazool mag bevatten. Verweerder zal in zoverre opnieuw op de aanvraag van Sitech moeten beslissen, In verband met de inwerkingtreding van een nieuwe ABM per 1 juli 2016 is in voorschrift 31, zevende lid, voorgeschreven dat de vergunninghouder binnen een termijn van 12 maanden een nieuwe ABM-toets moet uitvoeren voor alle stoffen en preparaten. De ABM-toets maakt deel uit van het totaal aan informatie, zoals bijvoorbeeld afbreekbaarheid van een stof in de IAZI, de hoeveelheden etc., die nodig is om de vergunning te kunnen verlenen. Voor zover de ABM-toets niet in alle opzichten volledig is geweest, heeft dit de beoordeling van de lozing niet belemmerd. Volgens verweerder is het verder gebruikelijk om in vergunningen als de onderhavige onderzoekverplichtingen op te leggen om meer inzicht te krijgen in de relevante aspecten van de lozing. Die inzichten kunnen mogelijk leiden tot aanpassing van de vergunning. Om die reden is in voorschrift 27 voor de stof AMPA een onderzoekverplichting opgenomen die moet leiden naar een vermindering van de lozing van AMPA. Anders dan in de zaak, waarover de in overweging 19 genoemde uitspraak van de Afdeling ging, waarin zonder enige beperking tijdelijk vergunning was verleend een zeer milieubelastende stof te lozen, zijn in het onderhavige geval voor alle relevante stoffen lozingsnormen gesteld, die vaak uit voorzorg zeer streng zijn. De onderzoekverplichtingen zijn daarop aanvullend. Verder bestrijdt verweerder dat Rijkswaterstaat van mening is dat de onderzoekverplichtingen ten onrechte naar de toekomst worden doorgeschoven. Rijkswaterstaat heeft in de zienswijzen namelijk uitdrukkelijk aangegeven dat zij akkoord gaat met de onderzoekverplichtingen. 21. Door Sitech is op 20 juni 2017 een schriftelijke reactie gegeven op het aanvullend beroepschrift en de notitie Tauw. Bij die reactie is een door Amec Foster Wheeler GmbH (Amec) op 20 juni 2017 opgestelde ‘Technische ondersteuning reactie op beroepen Drinkwaterbedrijven tegen de waterwetvergunning van Sitech, ABM, BBT en Immissietoets’ gevoegd. Daarin is gesteld dat de inhoudelijke kritiek van Tauw op de wijze waarop de ABM- en de Immissietoets is uitgevoerd en implementatie van de BBT niet terecht is. Sitech betoogt in haar reactie dat uit de vergunningssystematiek volgt dat niet iedere stof, die in de afvalwaterstroom voorkomt, apart hoeft te zijn genormeerd in de watervergunning. Zo zijn er bulknormen in de vergunning opgenomen (CZV en Tot-N) en fungeert voorschrift 35 als vangnet om de doelstellingen van de Waterwet te beschermen. Een andere vergunningssystematiek zou volgens Sitech tot onoverkomelijke belemmeringen leiden voor de bedrijfsvoering van iedere afvalwaterzuiveringsinstallatie. Verder heeft Sitech, onder verwijzing naar de reactie van Amec, haar standpunt nader onderbouwd dat de verleende (revisie)vergunning aan de daaraan te stellen eisen voldoet. Met betrekking tot de vraag naar de volledigheid van de aanvraag heeft Sitech verwezen naar de registers van de fabrieken waarin de verschillende afvalwaterstromen van de installaties zijn beschreven. Daarin is inzicht gegeven in de bronnen en de aard van de afvalstromen, die naar de IAZI worden afgevoerd. Daarbij geldt een beperking tot hetgeen op basis van de huidige stand der techniek kan worden gemeten en wat dus redelijkerwijs bij Sitech bekend kan zijn. 22. De rechtbank overweegt dat in het onderhavige geval vast staat dat bij de aanvraag van juni 2015 niet volgens de ABM (2000) is gewerkt. Uit de daarvóór geldende Wvo-vergunning van 23 februari 2006 blijkt dat ook destijds een ABM-toets was voorgeschreven, maar dat die is uitgevoerd voor alle stoffen die regulier in het afvalwater voorkomen en boven een vastgestelde drempelwaarde uitkomen. In het thans bestreden besluit is dat onderkend en is in voorschrift 31 alsnog aan Sitech de verplichting opgelegd om de ABM-toets uit te voeren zonder daarbij drempelwaarden te hanteren. Verweerder heeft de door Sitech naar voren gebrachte zienswijze dat de aard van de inrichting met zich meebrengt dat het onmogelijk is alle individuele st De Drinkwaterbedrijven hebben in het verlengde van het voorgaande tevens betoogd dat voorschrift 31 in strijd is met de Waterwet, voor zover daarbij in het derde lid van het voorschrift de mogelijkheid wordt geboden om het gebruik van nieuwe stoffen te kunnen laten plaatsvinden, zonder dat daarvoor een voorafgaande vergunning is verleend. Volgens hen kan daarvoor steun worden gevonden in de uitspraak van de Afdeling van 22 september 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR2510. Zij betogen dat voor iedere nieuw te lozen stof een watervergunning aangevraagd dient te worden en in beginsel de uitgebreide voorbereidingsprocedure doorlopen dient te worden. 26. Verweerder heeft aangevoerd dat de genoemde Afdelingsuitspraak betrekking had op een vergunning die kon worden uitgebreid met lozingen vanaf andere dan in de aanvraag genoemde percelen. Verder betoogt verweerder dat voorschrift 31 een gebruikelijk voorschrift in waterwetvergunningen is en ook gebaseerd is op landelijk ABM-beleid. In de nieuwe ABM 2016 is het uitgangspunt dat voor wijzigingen in de grond- en hulpstoffen, tussen- en eindproducten een meldingsysteem kan worden voorgeschreven, niet heeft verlaten. Verweerder heeft dit systeem in die zin toegelicht dat zich drie situaties kunnen voordoen, indien een nieuwe stof wordt gemeld: 1. Aan de vergunning dient een ‘nieuwe’ norm te worden toegevoegd. Dit leidt te allen tijde tot een vergunningprocedure. In dat geval zal door middel van een wijzigingsvergunning een extra norm worden toegevoegd. 2. Aan de vergunning hoeft geen ‘nieuwe’ norm toegevoegd te worden. Naar aanleiding van de melding zal het waterschap de vergunninghouder mededelen dat de stof toegepast mag worden. 3. De stof wordt geweigerd. Verweerder wijst erop dat een melding in alle gevallen resulteert in een voor beroep vatbaar besluit. Een meldingenstelsel voorziet daarmee in dezelfde rechtsbescherming als een vergunningprocedure. 27. De rechtbank overweegt dat de door de Drinkwaterbedrijven genoemde uitspraak ging over een lozing op percelen die niet was vergund, maar op basis van een melding werd geaccepteerd. De afdeling oordeelde dat niet vergunde, vergunningplichtige lozingen niet via een melding onder de werking van de vergunning kunnen worden gebracht. In het onderhavige geval is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een meldingsysteem, waardoor de vergunningplicht en de daarvoor geldende procedure niet wordt omzeild. Aan de hand van de gedane melding dat er andere dan bij de aanvraag om vergunning vermelde grond- en/of hulpstoffen en tussen- en/of eindproducten worden gebruikt wordt zo nodig een nieuwe vergunningprocedure gevolgd, maar in alle gevallen mondt dit uit in een voor bezwaar of beroep vatbaar besluit. Meldings-, bemonsterings-, analyse- en onderzoeksverplichtingen. 28. De Drinkwaterbedrijven hebben aangevoerd dat in de vergunning een meldingsplicht zou moeten worden opgenomen in geval van overschrijding van de normen. Een meldingsplicht bij ongewone voorvallen achten zij onvoldoende. 29. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder er terecht op gewezen dat de vergunninghouder in normale omstandigheden, dat wil zeggen als geen sprake is van een ongewoon voorval, de voorschriften kan naleven. Als de vergunninghouder de gestelde voorschriften niet kan naleven is per definitie sprake van een uitzonderlijke omstandigheid. In voorschrift 5 is daarom een meldingsplicht voorgeschreven wanneer als gevolg van calamiteiten en/of andere uitzonderlijke omstandigheden niet of naar verwachting niet aan de voorschriften wordt of kan worden voldaan. Tevens dient de vergunninghouder dan acuut maatregelen te treffen teneinde een nadelige beïnvloeding van het oppervlaktewater zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. Gelet op deze toelichting is de rechtbank van oordeel dat de opgelegde meldingsplicht toereikend is. Voor een verdergaande meldingsplicht bestaat geen grond. De beroepsgrond slaagt niet. 30. De Drinkwaterbedrijven hebben de vraag opgeworpen of