ECLI:NL:RBLIM:2015:2779
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14 / 2071
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 april 2015 in de zaak tussen
[eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. A.M.T. Snijders),
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Roermond, verweerder
(gemachtigden: mr. J. Dignum en [naam 1]).
Verweerder heeft aan eiseres voor het jaar 2013 met dagtekening 5 oktober 2013 voor het plaatsen van driehoeksborden een aanslag precariobelasting opgelegd van € 8.524,80 (het primaire besluit).
Bij besluit van 26 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 november 2014. Namens eiseres zijn verschenen [naam 2], directeur, en [naam 3], marketing en sales manager, bijgestaan door mr. A.M.T. Snijders. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
3. Eiseres is van mening dat aan haar geen aanslag precario kan worden opgelegd door verweerder. Dit standpunt steunt – kort weergegeven – op de volgende argumenten:
i. tussen partijen is overeengekomen dat [eiseres] de exploitatie van de schouwburg met alle lusten en lasten diende over te nemen. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst eiseres naar de onder rechtsoverweging 1.1. vermelde overeenkomst alsmede naar de beslissingen op de vergunningsaanvragen van 2006 tot en met 2013, waaruit volgt dat eiseres al jaren geen precariorechten heeft hoeven betalen, hetgeen volgens eiseres duidt op het bestaan van een (mondelinge) overeenkomst. Bovendien blijkt uit interne stukken van de gemeente dat geadviseerd is om overeenkomst te sluiten met eiseres, hetgeen ook wijst op het reeds bestaan van mondelinge overeenstemming;
het thans geconfronteerd worden met een aanslag precario is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Eiseres is van mening dat zij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat zij net als in alle voorgaande jaren geen precariorechten hoefde te voldoen.
Ter zitting heeft eiseres hier nog aan toegevoegd dat zij op grond van het bepaalde in artikel 4, aanhef en onder f, van de precarioverordening in aanmerking komt voor een vrijstelling van precariobelasting.
4. De rechtbank oordeelt als volgt.
5. De rechtbank ziet ambtshalve aanleiding om, alvorens het bestreden besluit inhoudelijk te beoordelen, de bevoegdheid van de heer [A.] om het primaire besluit te nemen aan een nadere beschouwing te onderwerpen.
5.1 De rechtbank heeft in verband met de deelname per 1 januari 2015 van een aantal nieuwe gemeenten aan de Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen (BsGW) van de BsGW een brief van 21 januari 2015 met bijlagen ontvangen.
De rechtbank heeft in andere zaken over de bevoegdheid van de heer [A.] vragen gesteld aan de BsGW en om nadere informatie en een standpunt hierover van de BsGW verzocht. In dit kader heeft de rechtbank van de BsGW een brief van 11 februari 2015 met bijlagen ontvangen. Het onderzoek in die andere zaken is nog niet gesloten. De rechtbank acht het echter van belang dat spoedig duidelijkheid bestaat voor verweerder en partijen in aanhangige of nog aanhangig te maken procedures over het oordeel van de rechtbank en heeft daarom besloten dit oordeel in deze uitspraak te geven. De rechtbank overweegt in dat kader het volgende.
5.2 Artikel 61, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) luidt:
"De raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van een of meer gemeenten kunnen, afzonderlijk of te zamen, met de algemene besturen, de dagelijkse besturen en de voorzitters van een of meer waterschappen, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente, onderscheidenlijk het eigen waterschap bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten of waterschappen".
Artikel 61, derde lid, van de WGR luidt:
"Onder het treffen van een regeling wordt in dit artikel mede verstaan het wijzigen van, het toetreden tot en het uittreden uit een regeling".
Artikel 62a van de WGR luidt:
"1. Het gemeentebestuur dat daartoe bij de regeling is aangewezen dan wel, indien bij de regeling een openbaar lichaam, een bedrijfsvoeringsorganisatie of een gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld, het bestuur van de gemeente van de plaats van vestiging, zendt de regeling aan gedeputeerde staten van de provincie of de provincies waarin de deelnemende gemeenten en waterschappen zijn gelegen.
2. Het gemeentebestuur dat daartoe bij de regeling is aangewezen onderscheidenlijk het bestuur van de gemeente van de plaats van vestiging maakt de regeling tijdig in alle deelnemende gemeenten en waterschappen bekend door kennisgeving van de inhoud daarvan in de Staatscourant. Artikel 140 van de Gemeentewet is van overeenkomstige toepassing.
3. De regeling treedt in werking op de in de regeling aangewezen dag. De regeling treedt niet in werking voordat zij is bekendgemaakt.
4. Het eerste, tweede en derde lid zijn van toepassing op besluiten tot wijziging, verlenging of opheffing van de regeling, alsmede op besluiten tot toetreding en uittreding".
5.3 De rechtbank constateert vervolgens dat er een Gemeenschappelijke Regeling Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen (GR BsGW) bestaat.
Artikel 8 van de GR BsGW luidt:
"De raad, het college en de burgemeester van de deelnemende gemeenten en het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter van de deelnemende waterschappen dragen de uitvoering van de in bijlage 1 opgenomen wettelijke bepalingen betreffende de door de regeling te behartigen belangen over aan de respectievelijke bestuursorganen van de regeling, ieder voor zover het hen aangaat".
Bijlage 1 van de GR BsGW houdt onder meer het volgende in:
"Bijlage 1: Overdracht wettelijke bevoegdheden; aanwijzing en mandaat
Het college van burgemeester en wethouders van de deelnemende gemeente respectievelijk het dagelijks bestuur van het deelnemende waterschap dragen de uitvoering van de volgende wettelijke bepalingen betreffende de in artikel 4 van de regeling genoemde belangen over aan de respectievelijke bestuursorganen van de regeling, ieder voor zover het hen aangaat.
Aanwijzingen op het terrein van de heffing en de invordering van gemeentelijke belastingen
• Het aanwijzen als gemeenteambtenaar belast met de heffing van gemeentelijke belastingen als bedoeld in artikel 231, tweede lid, sub b Gemeentewet;
• Het aanwijzen als gemeenteambtenaar belast met de invordering van gemeentelijke belastingen als bedoeld in artikel 231, tweede lid, sub c, Gemeentewet;(…)".
5.4 De bevoegdheid tot het aanwijzen van een heffingsambtenaar of invorderingsambtenaar van een gemeente berust bij het college van burgemeester en wethouders van de betreffende gemeente. Bijlage 1 bij de GR BsGW gaat daar kennelijk ook van uit.
Op grond van voornoemde bepalingen is naar het oordeel van de rechtbank voor de overdracht van de bevoegdheid van het college tot aanwijzing van een heffingsambtenaar of invorderingsambtenaar aan het dagelijks bestuur (DB) van de BsGW noodzakelijk dat dit college een besluit tot het treffen van de GR BsGW of een besluit tot toetreding tot de GR BsGW heeft genomen en dat dit besluit op de in de WGR voorgeschreven wijze bekend is gemaakt.
5.5 Bij de gedingstukken bevindt zich een besluit van het DB van de BsGW van 4 januari 2013 waarbij de heer [A.] is aangewezen als ambtenaar belast met de heffing en de invordering van gemeentelijke belastingen van de gemeente Roermond. In dit besluit wordt verwezen naar een besluit van de gemeenteraad van Roermond van 20 december 2012 tot toetreding tot de BsGW met ingang van 1 januari 2013. Bij de brief van de BsGW van 21 januari 2015 zijn raadsbesluiten van de nieuwe gemeenten tot toetreding tot de GR BsGW gevoegd, maar geen collegebesluiten tot toetreding. Uit deze stukken en het daarbij door de BsGW ingenomen standpunt leidt de rechtbank af dat geen enkel college van burgemeester en wethouders van de gemeenten die deelnemen aan de BsGW een besluit tot het treffen van de GR BsGW of een besluit tot toetreding tot de GR BsGW heeft genomen.
5.6 De BsGW heeft bij de brief van 11 februari 2015 een aantal zogeheten uitvoeringsovereenkomsten aan de rechtbank toegezonden.
Volgens de BsGW impliceren deze overeenkomsten dat de colleges hun bevoegdheid tot aanwijzing van een heffingsambtenaar of invorderingsambtenaar aan het DB van de BsGW hebben overgedragen. De rechtbank kan dit standpunt niet volgen. Duidelijk is wel dat de colleges zich erin konden vinden dat de taken en bevoegdheden in het kader van de heffing en invordering van gemeentelijke belastingen en de uitvoering van de Wet waardering onroerende zaken zouden overgaan naar de BsGW. Met de uitvoeringsovereenkomsten is kennelijk bedoeld uitvoering te geven aan artikel 6 van de GR BsGW. De uitvoeringsovereenkomsten zijn meerjarige overeenkomsten tussen de BsGW en een deelnemende gemeente als rechtspersoon. Het zijn geen besluiten van een college van burgemeester en wethouders.
5.7 Nu het college geen besluit heeft genomen tot het treffen van de GR BsGW of toetreding tot de GR BsGW, is zijn bevoegdheid tot aanwijzing van een heffingsambtenaar of invorderingsambtenaar van de gemeente Roermond niet overgegaan op het DB van de BsGW. Omdat de bevoegdheid tot aanwijzing van de heffingsambtenaar van de gemeente Roermond niet is overgegaan op het DB van de BsGW is het besluit van het DB van de BsGW tot aanwijzing van de heer [A.] tot heffingsambtenaar van de gemeente Roermond onbevoegd genomen. Dit betekent dat de heer [A.] niet bevoegd was tot het nemen van het primaire besluit van 5 oktober 2013 tot het opleggen van een aanslag precariobelasting aan eiseres.
5.8 De rechtbank dient vervolgens te bezien welke gevolgen aan dit bevoegdheidsgebrek dienen te worden verbonden. De rechtbank acht het aannemelijk dat belanghebbenden door dit gebrek niet zijn benadeeld. De rechtbank zal daarom – en omdat onvoldoende aanleiding bestaat om aan te nemen dat verweerder bewust het vereiste van een collegebesluit en publicatie daarvan negeert – het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) passeren. Het gebrek leidt dus niet tot vernietiging van het bestreden besluit en het primaire besluit.
5.9 De rechtbank onderkent dat vernietiging van het bestreden besluit en het primaire besluit wegens het bevoegdheidsgebrek verstrekkende gevolgen zou hebben voor de (totale) belastingheffing van de deelnemende gemeenten. Zij acht evenwel de rechtsnorm die verweerder heeft geschonden van een dusdanig fundamenteel karakter dat het van belang is dat deze schending niet voortduurt, maar binnen afzienbare tijd eindigt. Verweerder dient daarbij een redelijke termijn te worden geboden het bevoegdheidsgebrek te herstellen. De rechtbank zal daarom in beroepszaken inzake een besluit dat door de heer [A.] vóór 1 oktober 2015 is of wordt genomen als heffingsambtenaar of als invorderingsambtenaar van een gemeente of waterschap zonder dat het bevoegdheidsgebrek is hersteld, dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren.
6. Gelet hierop komt de rechtbank toe aan een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit. Dienaangaande wordt overwogen als volgt.
6.1 Overeenkomst
6.1.1 Zoals blijkt uit de in artikel 4, aanhef en onder a, van de precarioverordening opgenomen vrijstellingsgrond dient verweerder rekening te houden met een op de gemeente rustende civielrechtelijke verplichting, zoals een tussen de gemeente en een belanghebbende gesloten overeenkomst. De gemeentelijke overheid dient zich immers, zoals onder meer volgt uit de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem van 22 november 2011 (ECLI:NL: GHARN:2011:BU6641), op grond van met name het zorgvuldigheids- en het rechtszekerheidsbeginsel jegens een belanghebbende betrouwbaar op te stellen en er niet toe over te gaan aanslagen precariobelasting op te leggen, terwijl zij zich eerder ertoe heeft verplicht dat niet te doen. Ter beoordeling ligt dan ook voor of de gemeente zich jegens eiseres contractueel heeft verplicht om aan haar geen aanslagen precariobelasting op te leggen. De stellingen van eisers geven onvoldoende aanleiding om deze vraag positief te beantwoorden. De rechtbank motiveert dit oordeel als volgt.
6.1.2 Aan de hand van het overeenkomstenrecht dient te worden beoordeeld of een overeenkomst tot stand is gekomen en waartoe het de partijen verplicht. Een overeenkomst komt tot stand door een aanbod en de aanvaarding daarvan, zie artikel 6:217 van het Burgerlijk Wetboek (BW). De aanvaarding moet inhoudelijk met het aanbod overeenstemmen. Of dat zo is, hangt af van wat partijen hebben verklaard en van hetgeen zij uit elkaars verklaringen en gedragingen, overeenkomstig de zin die zij daaraan in de gegeven omstandigheden redelijkerwijze mochten toekennen, hebben afgeleid. Dit geldt in het onderhavige geval; temeer nu gesteld noch gebleken is dat eiseres en verweerder schriftelijk zijn overeengekomen dat eiseres geen precariobelasting verschuldigd zou zijn, waarbij de rechtbank nog overweegt dat de koopovereenkomst van 4 juli 1995 geen enkele toezegging bevat dat zal worden afgezien van de heffing van precariobelasting.
6.1.3 De rechtbank is van oordeel dat eiseres heeft nagelaten haar betoog dat sprake is van een mondelinge overeenkomst met verweerder te onderbouwen. Zij heeft op geen enkele wijze aangegeven op welk moment er namens verweerder concrete toezeggingen door een daartoe bevoegde persoon zijn gedaan op grond waarvan eiseres mocht menen dat er tussen haar en verweerder overeenstemming bestond over het al dan niet verschuldigd zijn van precariobelasting. Dit had wel op de weg van eiseres gelegen gelet op de gemotiveerde betwisting van de zijde van verweerder. Dat uit een intern advies van 11 november 1997 volgt dat de afdeling Financiën aan het college heeft geadviseerd aan eiseres vrijstelling te verlenen en het college met dit advies heeft ingestemd, maakt dit oordeel niet anders. Zoals hiervoor reeds weergegeven, behelst dit advies vrijstelling te verlenen op grond van een in de toenmalige verordening opgenomen vrijstelling voor het hebben van voorwerpen waarvoor op andere wijze een vergoeding wordt bedongen, nadat met eiseres een overeenkomst hierover is gesloten. Gesteld noch gebleken is dat eiseres en verweerder conform deze vrijstellingsbepaling onderhandeld hebben over een door eiseres te betalen vergoeding in ruil voor het achterwege laten van precariobelasting, laat staan dat eiseres een dergelijke vergoeding ook daadwerkelijk heeft voldaan.
6.1.4 De omstandigheid dat eiseres jarenlang geen precariobelasting heeft betaald is onvoldoende voor de conclusie dat alleen op grond daarvan aangenomen moet worden dat sprake is van een toezegging van verweerder dan wel van een mondelinge overeenstemming, nu verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat hij destijds er ten onrechte van uit is gegaan dat eiseres valt onder de vrijstelling voor niet-commerciële instellingen.
6.1.5 Nu voor het overige door eiseres geen feiten en/of omstandigheden zijn aangedragen die – indien aangetoond – zouden kunnen leiden tot een ander oordeel, brengt het voorgaande met zich mee dat de rechtbank ervan uitgaat dat geen overeenkomst tot stand is gekomen ten aanzien van (het afzien van) de heffing van precariobelasting.
6.2 Vrijstelling ex artikel 4 onder f, van de precarioverordening
6.2.1 Uit het vorenstaande volgt dat geen sprake is van een overeenkomst, zodat eiseres niet vrijgesteld is van betaling van precariobelasting op grond het bepaalde in artikel 4, onder a, van de precarioverordening. Eerst ter zitting heeft eiseres als beroepsgrond aangevoerd dat zij in aanmerking komt voor een vrijstelling op grond van het bepaalde in artikel 4, aanhef en onder f, van de precarioverordening. De rechtbank overweegt dat deze beroepsgrond evenmin kan slagen.
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W. Oosterman, voorzitter, en mr. R.M.M. Kleijkers en mr. N.J.J. Derks-Voncken, leden, in aanwezigheid van mr. D.D.R.H. Lechanteur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 april 2015.
w.g. D.D.R.H. Lechanteur,
griffier
w.g. A.W. Oosterman,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 2 april 2015
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof ’s-Hertogenbosch.
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
1.1. De gemeente Roermond is op 4 juli 1995 met eiseres (destijds nog: [eiseres] in oprichting) overeengekomen dat eerstgenoemde de schouwburg en het zalencentrum aan [adres] te Roermond voor een bedrag van ƒ 1,= aan laatstgenoemde verkoopt. Blijkens deze overeenkomst is eiseres op straffe van een boete gedurende vijfentwintig jaar verplicht het theater als schouwburg in stand te houden en te (doen) exploiteren. De gemeente heeft zich jegens eiseres verplicht tot een eenmalige bijdrage van ƒ 15.000.000,= in het te verwachten negatieve exploitatieresultaat van het theater.
1.2. Op 20 oktober 1997 heeft het bureau Economische Zaken van de gemeente Roermond aan het college van burgemeester en wethouders van deze gemeente (het college) geadviseerd om (onder meer) eiseres op grond van de toenmalige precarioverordening vrij te stellen van de heffing van precariobelasting voor de plaatsing van driehoeksborden ten behoeve van theatervoorstellingen omdat in zijn optiek sprake is van voorwerpen die uitsluitend worden gebezigd voor niet-commerciële doeleinden van culturele, maatschappelijke of daarmede gelijk te stellen instellingen met ideële motieven. Het college heeft hierop op 28 oktober 1997 besloten om nader advies in te winnen bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).
1.3. De afdeling Financiën van de gemeente Roermond heeft, na overleg met de VNG, op 11 november 1997 eveneens aan het college geadviseerd om aan eiseres vrijstelling te verlenen van de heffing van precariobelasting, zij het niet op grond van het ontbreken van commerciële doeleinden. Zij adviseert vrijstelling te verlenen op grond van een in de toenmalige precarioverordening opgenomen vrijstelling voor het hebben van voorwerpen waarvoor op andere wijze een vergoeding wordt bedongen (artikel 7 onder a), nadat met eiseres een overeenkomst hierover is gesloten. Het college heeft zich in haar vergadering van 18 november 1997 akkoord verklaard met het voorstel van de afdeling Financiën onder de voorwaarde dat in de overeenkomst wordt vastgelegd dat de vrijstelling uitsluitend geldt voor voorstellingen van culturele aard, zowel professioneel als door amateurs.
1.4. Verweerder heeft eiseres gedurende zeventien jaren (1996 tot en met 2012) niet betrokken in de precariobelasting. In de besluiten die zien op de vergunningverlening aan eiseres voor het plaatsen van de driehoeksborden over de theaterseizoenen beginnend op 27 september 2006 en eindigend op 1 juni 2011 is opgenomen dat eiseres op grond van de precarioverordening geen precariobelasting is verschuldigd. In de besluiten over de seizoenen van 1 juli 2011 tot en met 31 mei 2013 is hierover weliswaar niets opgenomen, maar aan eiseres zijn toen geen aanslagen opgelegd. Over het belastingjaar 2007 heeft verweerder in eerste instantie wel aan eiseres een aanslag precariobelasting opgelegd voor het plaatsen van de driehoeksborden. Deze aanslag heeft verweerder niet gehandhaafd, omdat – zo stelt verweerder – hij destijds er ten onrechte van uit zal zijn gegaan dat eiseres valt onder de vrijstelling voor niet-commerciële instellingen.
1.5. Op datum in geding luidde de tekst van de Verordening op de heffing en invordering van precariobelasting 2013 (precarioverordening), voor zover hier van belang, als volgt.
“Artikel 2 Belastbaar feit
Onder de naam precariobelasting wordt een directe belasting geheven voor het hebben van voorwerpen onder, op of boven voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond, bedoeld of genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel
(…)
Artikel 4 Vrijstellingen
De belasting wordt niet geheven ter zake van:
a. Het hebben van voorwerpen waarvoor op andere wijze een vergoeding wordt bedongen;
(…)
f. voorwerpen, welke uitsluitend worden gebezigd voor niet-commerciële doeleinden van culturele, maatschappelijk of daarmee gelijk te stellen instellingen met ideële motieven.”
1.6. Bij besluit van 17 juli 2013 heeft verweerder aan eiseres voor de periode 1 september 2013 tot en met 1 juni 2014 een vergunning verleend voor het plaatsen van 640 driehoeksborden (1.920 affiches) rond lichtmasten die staan langs wegen die bij de gemeente in beheer zijn. In deze vergunning is voor zover thans relevant het volgende opgenomen:
“Precario
Krachtens het bepaalde in de precarioverordening bent u voor het hebben van voorwerpen op gemeentegrond een precariorecht van € 8.524,80 verschuldigd. In de aan u toe te zenden nota staan naast de legeskosten eveneens de precariobelasting vermeld. Een bezwaarschrift tegen de legeskosten alsmede de precariobelasting kunt u indienen na ontvangst van de nota. Bij de nota treft u dan een bijlage aan met de omschrijving van de wijze waarop u gebruik kunt maken van de bezwaarmogelijkheid.”
7.1 Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.