ECLI:NL:RBLEE:2004:AP8474

RECHTBANK LEEUWARDEN Sector bestuursrecht Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht Reg.nr.: 02/1082 BESLU Inzake het geding tussen de Vereniging voor Agrarisch Natuurbeheer Oer de Wjuk, eiseres, statutair gevestigd te Blessum, gemachtigde: J. Steensma, voorzitter, en het college van gedeputeerde staten van Fryslân, verweerder, gemachtigden: mr. W.H.L. Oostra en R.J.A. Hobbenschot, beiden werkzaam bij verweerders provincie. Bij besluit van 16 augustus 2002, bekendgemaakt op 30 augustus 2002, heeft verweerder vastgesteld het gebiedsplan De Greidhoek. Tegen dit besluit heeft eiseres op 9 oktober 2002 beroep ingesteld. Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 13 november 2003. Eiseres is verschenen bij gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Ingevolge het bepaalde in art. 8:68 Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de griffier bij brief van 18 maart 2004 aan partijen kenbaar gemaakt dat de rechtbank heeft besloten tot herope-ning van het onderzoek teneinde nadere informatie in te winnen. Op verzoek van de rechtbank heeft verweerder het beheersgebiedsplan "Vrij inzetbare hectaren Fryslân" in het geding gebracht. Eiseres is in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. Met schriftelijke toestemming van partijen heeft de rechtbank op grond van art. 8:57 Awb bepaald dat nader onderzoek ter zitting achterwege blijft. De rechtbank heeft daarop het onderzoek gesloten. De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit voor zover het betreft de vaststelling van het beheersgebied Blessum, zoals beschreven en begrensd in onderdeel 4.2 van het besluit; - bepaalt dat de provincie Fryslân het griffierecht van € 218,00 aan eiseres vergoedt. Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, rechter, en door hem in het openbaar uitgesproken op 1 juli 2004 in tegenwoordigheid van mr. F.P. Dillingh als griffier. w.g. F.P. Dillingh w.g. C.H. de Groot Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto art. 6:24 Awb. Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan: De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Postbus 20019 2500 EA Den Haag In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt. Afschrift verzonden op: 1 juli 2004 Bij besluit van 20 december 1999 (Stcrt. 1999, 252) heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, onder meer gelet op de artikelen 2 en 4 van de Kaderwet LNV-subsidies, de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer (SAN) vastgesteld. Ingevolge art. 6 lid 7 SAN worden -voor zover hier van belang- aanvragen om subsidie beoordeeld aan de hand van beheersgebiedsplannen en landschapsgebiedsplannen. Ingevolge art. 10 lid 1 aanhef en sub b SAN en art. 12 lid 1 aanhef en sub b SAN worden beheersgebieden en landschapsgebieden begrensd met beheersgebiedsplannen en landschapsgebiedsplannen die een omschrijving bevatten van de in die gebieden nagestreefde doelstellingen op het gebied van agrarisch natuurbeheer en landschapsbeheer. Ten tijde hier van belang is in art. 10 lid 1 aanhef en onder c SAN bepaald dat de gebiedsplannen in ieder geval bevatten de in het betrokken beheersgebied te ontwikkelen of in stand te houden beheerspakketten en bij de onderscheiden beheerspakketten behorende quota. Blijkens de toelichting op de SAN vormt deze regeling, samen met de Subsidieregeling natuurbeheer 2000 (SN), de nieuwe invulling van het subsidiestelsel op de beleidsterreinen natuur, bos en landschap. De SAN treedt onder meer in de plaats van de Regeling beheersovereenkomsten en natuurontwikkeling (Rbon) en ziet op de bevordering van de ontwikkeling of het beheer van natuur, bos en landschap in gebieden waar de uitoefening van landbouwactiviteiten blijvend voorop staat. Beheers- en landschapsgebiedsplannen worden ingevolge art. 13 lid 1 SAN vastgesteld bij besluit van gedeputeerde staten van de provincie waarin het desbetreffende gebied is gelegen. Een gebiedsplan dient -voor zover hier van belang- uitsluitend als subsidiekader voor de toepassing van de SAN. Door in dat plan gebieden te begrenzen, wordt de regeling op die gronden van toepassing en bestaat in beginsel aanspraak op subsidie. De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) is met betrekking tot die aanspraak het bevoegd gezag. Eiseres heeft op 7 november 2001 tegen het ontwerp-gebiedsplan De Greidhoek schriftelijke bedenkingen bij verweerder ingediend. Na de behandeling van deze bedenkingen is het plan door verweerder vastgesteld. Verweerder heeft voorafgaande aan die vaststelling advies gevraagd aan de Provinciale Commissie Landelijk Gebied (PCLG). Verweerder heeft bij het bestreden besluit onder meer uitvoering gegeven aan art. 13 lid 1 SAN en met toepassing van de afdeling 3.5 van de Awb vastgesteld het gebiedsplan De Greidhoek. De rechtbank stelt voorop dat de vaststelling van een gebiedsplan dient te worden aangemerkt als een besluit van algemene strekking waartegen op grond van art. 7 lid 1 aanhef en onder d Awb rechtstreeks beroep open staat bij de rechtbank. Bij het bestreden besluit is in het deelgebied Blessum 24 hectare begrensd als beheersgebied met als hoofddoelstelling weidevogels en als nevendoelstelling botanisch beheer op perceelsranden. Voor het gebied zijn een aantal beheerspakketten opengesteld, waaronder de in de bijlagen 11, 12, 13, 14, 16 en 17 van de SAN beschreven weidevogelbeheerspakketten. De rechtbank dient te beoordelen of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Eiseres kan zich blijkens haar beroepschrift niet vinden in het deel van het gebiedsplan dat betrekking heeft op het beheersgebied Blessum, deelkaart 1, voor zover op dat gebied de collectieve weidevogelbeheerspakketten van de SAN (bijlagen 19 t/m 22) niet van toepassing zijn verklaard. Het geding spitst zich hierop toe. Verweerder heeft de in de bijlagen 19 t/m 22 van de SAN opgenomen beheerspakketten voor collectief weidevogelbeheer niet opengesteld voor het beheersgebied Blessum onder de overweging dat bij de vaststelling van gebiedsplannen overlap met andere gebiedsplannen dient te worden voorkomen. Het bepaalde in art. 28 lid 1 aanhef en sub a SAN staat volgens verweerder in de weg aan het openstellen van de collectieve weidevogelbeheerspakketten voor het beheersgebied Blessum (24 hectare), aangezien hiervoor een minimum oppervlakte van 100 hectare geldt. Ook uit beleidsmatige overwegingen ziet verweerder geen heil in het openstellen voor kleinere beheersgebieden van collectieve beheerspakketten met een weidevogeldoelstelling. Eiseres is van mening dat verweerders standpunt berust op een onjuiste interpretatie van art. 28 SAN. De strekking van art. 28 SAN is in de visie van eiseres dat de beheerseenheid dient te voldoen aan die oppervlakte en niet het beheersgebied. Het spreekt voor zich -aldus eiseres- dat een aanvraag pas kan worden gehonoreerd indien de terreinen waarop de aanvraag betrekking heeft, tevens zijn gelegen binnen een beheersgebied dat voldoende groot is. Dit vereiste levert volgens eiseres echter geen belemmeringen op, aangezien de gebieden aansluitend op het beheersgebied Blessum zijn aangewezen in het beheersgebiedsplan “Vrij inzetbare hectaren Fryslân”. Krachtens dit plan zijn de bijlagen 19 t/m 22 van de SAN ook van toepassing. Aan het in die bijlagen gestelde vereiste van een verzameling van beheersgebieden met een oppervlakte van ten minste 100 hectare wordt dan ook voldaan. De juistheid van die stelling wordt volgens eiseres onderstreept door een beschikking van LASER waarbij aan haar beheerssubsidie op grond van bijlage 21 van de SAN is verstrekt voor terreinen die gedeeltelijk zijn gelegen in het beheersgebied Blessum. De rechtbank overweegt als volgt. Ingevolge art. 1 aanhef en onder g SAN -zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang- wordt onder terrein verstaan: aaneengesloten gebied, geheel of ten dele bestaande uit landbouwgrond of water, van welk gebied ten hoogste 1% bestaat uit bebouwing en dat niet wordt doorsneden door wegen, breder dan 5 meter, waterlopen die op enig punt breder zijn dan 25 meter, of een andere dan een enkelsporige, niet geëlectrificeerde spoorlijn. Op grond van art. 1 aanhef en onder z SAN -zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang- wordt onder beheerseenheid verstaan: een aaneengesloten oppervlakte binnen een terrein waarop een beheers- of landschapspakket ontwikkeld of in stand gehouden wordt. Art. 1 lid 2 SAN bepaalt dat voor de toepassing van deze regeling onder "terrein" mede wordt verstaan: samenstel van terreinen dat door de beheerder als een geheel wordt beheerd. In art. 1 lid 3 SAN is bepaald dat indien subsidie wordt aangevraagd voor de beheerspakketten opgenomen in de bijlagen 19 tot en met 22 ten behoeve van terreinen gelegen in beheersgebieden of Rbon-gebieden, meerdere terreinen voor de toepassing van deze regeling als één terrein worden aangemerkt, indien deze terreinen zijn gelegen in een gebied, bepaald door op een kaart hemelsbreed een lijn te trekken om de buitenste hoeken van de buitenste terreinen waarvoor subsidie wordt aangevraagd, dat maximaal viermaal zo groot is als de totale oppervlakte van de in dat gebied gelegen terreinen waarvoor subsidie wordt aangevraagd. Art. 21 lid 1 SAN bepaalt dat per terrein voor één of meerdere beheerspakketten beheerssubsidie kan worden verstrekt, met dien verstande dat in het terrein niet meerdere beheerspakketten op dezelfde oppervlakte kunnen worden ontwikkeld of in stand gehouden. Ingevolge art. 28 lid 1 aanhef en sub a SAN -zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang- wordt beheerssubsidie niet verstrekt ten behoeve van een terrein dat is gelegen in een beheersgebied voor de ontwikkeling of instandhouding van een beheerspakket op een beheerseenheid waarvan de oppervlakte niet ten minste overeenkomt met het aantal hectares dat is opgenomen als minimumoppervlakte in de bijlage waarin het desbetreffende beheerspakket is opgenomen. In de bijlagen 19 t/m 22 van de SAN -zoals deze ten tijde in dit geding van belang luidden- zijn voor een verzameling beheerseenheden beheerspakketten opgenomen ten behoeve van diverse vormen van weidevogelbeheer. In lid 7 van deze bijlagen is vermeld dat de minimum-oppervlakte van de verzameling beheerseenheden 100 hectare bedraagt. De rechtbank stelt vast dat de verschillende beheerspakketten elkaar, gelet op de omschrijving en het bepaalde in art. 21 lid 1 SAN, niet kunnen overlappen. Gelijk echter in de toelichting op de SAN is vermeld, wordt in de onderscheiden beheerspakketten het begrip 'beheerseenheid' ("verzameling van beheerseenheden") gehanteerd bij de vaststelling van de minimum-oppervlakte waarop het desbetreffende pakket in stand wordt gehouden. Aanvragen voor subsidie betreffen echter niet beheerseenheden, maar terreinen. Binnen een terrein kunnen meerdere beheerseenheden voorkomen. In art. 1 lid 3 SAN is voorts een bijzondere voorziening opgenomen met het oog op de collectieve weidevogelbeheerspakketten. De regelgever heeft onderkend dat het voor deze pakketten in de praktijk moeilijk zal zijn om aan de eis van aaneengesloten gebied, welke eis voortvloeit uit de definitie van het begrip 'terrein', te voldoen. De vereiste minimum oppervlakte in de collectieve weidevogelbeheerspakketten is, gelet op hetgeen hierover in de bijlagen 19 t/m 22 van de SAN is bepaald, 100 hectare. Voor de toepassing van deze beheerspakketten is het daarom toegestaan om een andere definitie van het begrip 'terrein' te hanteren. Aan de oppervlakte-eis is ook voldaan als de beheerseenheden verspreid liggen in een gebied waarvan de oppervlakte ten hoogtste drie maal zo groot is als de totale oppervlakte van de terreinen waarvoor subsidie wordt aangevraagd. Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat -zoals door verweerder is overwogen- overlap met andere gebiedsplannen, zoals het beheersgebiedsplan "Vrij inzetbare hectaren Fryslân", niet mogelijk is. Niet valt immers in te zien, met name gelet op art. 1 lid 3 SAN, waarom een collectief weidevogelbeheerspakket zich in beginsel niet zou kunnen uitstrekken over een terrein dat (geheel of gedeeltelijk) is gelegen in het beheersgebied Blessum van het gebiedsplan De Greidhoek alsmede in gebieden die vallen onder de werkingssfeer van het gebiedsplan "Vrij inzetbare hectaren Fryslân". In dit licht bezien is in het bepaalde in art. 28 SAN evenmin steun te vinden voor de stelling van verweerder dat overlap met andere gebiedsplannen moet worden voorkomen. Uit het enkele feit dat in het deelgebied Blessum door verweerder 24 hectare is begrensd als beheersgebied, volgt immers niet dat voor de collectieve weidevogelbeheerspakketten nimmer aan de norm van 100 hectare kan worden voldaan. Door eiseres is in dit verband onweersproken gesteld dat het beheersgebied Blessum van gebiedsplan "De Greidhoek" aansluit op gronden die vallen onder de werking van het beheersgebiedsplan "Vrij inzetbare hectaren Fryslân" en dat ter plaatse een verzameling beheerseenheden is aan te wijzen die voldoet aan de eis van een minimum oppervlakte van 100 hectare. Mede gelet op de ruimere definitie van het begrip 'terrein' die de regelgever met name voor de collectieve weidevogelbeheerspakketten heeft ingevoerd, ziet de rechtbank op voorhand geen reden om aan de juistheid van deze stelling te twijfelen. Resteert de vraag of verweerder niettemin op goede gronden de beheerspakketten van de bijlagen 19 t/m 22 van de SAN niet heeft opengesteld voor het beheersgebied Blessum. Verweerder heeft zich ten aanzien van de inhoudelijke afweging geconformeerd aan het advies van de PCLG. Het standpunt van de PCLG, zoals dit uit de stukken blijkt, komt op het volgende neer. Voor het verkrijgen van grotere diversiteit in graslandbeheer binnen het open agrarische gebied die ten gunste werkt van de weidevogels, is het opnemen van een kleiner concreet begrensd beheersgebied binnen een aangrenzend collectief weidevogelpakket in het Witte gebied niet effectief en heeft zodoende geen toegevoegde waarde. In de praktijk zullen de percelen met uitgestelde maaidata met name komen te liggen in het concreet begrensde beheersgebied waar ze nu ook al aanwezig zijn. Per saldo komt er dan op perceelsniveau in het agrarisch Witte gebied qua differentiatie in beheer nauwelijks iets bij en mist dan ook het doel waarvoor het gebiedsplan "Vrij inzetbare hectaren Fryslân" is opgesteld. Daarnaast wordt het wel erg gemakkelijk gemaakt om op deze manier de gevraagde weidevogelnorm te halen. Er wordt dan geprofiteerd van de reeds opgebouwde weidevogelaantallen in het concreet begrensde beheersgebied zonder dat daar een hogere inspanning tegenover hoeft te staan voor het aangrenzende agrarisch Witte gebied. De norm van 25 en 50 broedparen bij respectievelijk de collectieve pakketten 19 en 20 zijn voor Friese begrippen laag tot gewoon. Het gemiddeld aantal broedparen per 100 hectare is circa 55. Alleen voor de pakketten 20 en 21 ligt de norm van 75 tot 100 broedparen boven het Friese gemiddelde, maar deze norm is zeker niet uitzonderlijk hoog voor een goed weidevogelgebied. Beheersgebieden met langjarige weidevogelcontracten voldoen volgens onderzoek vaak al aan deze hogere norm. Eén van de doelstellingen van het provinciale beleid is om bij de inzet van het beleidsinstrumentarium voor weidevogels in Fryslân de lat daarom wat hoger te leggen. Gelet hierop wordt er op aangedrongen om meer beheerspercelen in het agrarisch Witte gebied met de gewenste hogere norm te halen. Op basis hiervan is ook het gebiedsplan "Vrij inzetbare hectaren Fryslân" opgesteld. Een combinatie dan wel samenvoeging met kleinere concreet begrensde beheersgebieden is daarom, zo besluit de PCLG, inhoudelijk gezien niet wenselijk. Verweerder heeft hier aan toegevoegd dat in het door eiseres gewenste mozaïekbeheer geen argument schuilt tegen het niet openstellen van de collectieve weidevogelbeheerspakketten in kleinere beheersgebieden. Het mozaïekbeheer kan naar de mening van verweerder evengoed tot stand komen onafhankelijk van een aangrenzend begrensd beheersgebied. Inhoudelijk is door eiseres aangevoerd dat verweerder er ten onrechte van uitgaat dat het voor de hand ligt om het zware beheer in het kleine beheersgebied te situeren en dat als gevolg hiervan aan de mozaïekstructuur nagenoeg geen invulling wordt gegeven. In haar aanvraag heeft eiseres naar eigen zeggen de mozaïekstructuur nauwkeurig aangegeven, waarbij het zware beheer ook buiten het beheersgebied Blessum is gesitueerd. Uit de goedkeuring die LASER hieraan heeft gehecht, mag volgens eiseres worden afgeleid dat eiseres met deze aanvraag voldoet aan de eisen die de SAN hieraan stelt. Eiseres bestrijdt tevens de opvatting van verweerder dat de overige beheersmaatregelen onvoldoende natuurwaarde opleveren. Op grond van het pakket van bijlage 21 moet met het beheer een resultaat worden behaald van 75 broedparen per 100 hectare, waarvan 35 broedparen van kritische soorten, gemiddeld op alle beheerseenheden. De beheerseenheden die buiten het begrensde beheersgebied Blessum zijn gelegen, maken hier onlosmakelijk deel van uit. Dit resultaat wordt volgens eiseres ruimschoots behaald, hetgeen volgens haar mede te danken is aan de beheersmaatregelen die zijn getroffen op gebieden buiten het het in het gebiedsplan De Greidhoek begrensde beheersgebied Blessum. Het betoog van eiseres slaagt. Niet in geschil is dat het provinciaal beleid is gericht op het bereiken van een optimaal resultaat met het weidevogelbeheer, uitgaande van de grote internationale verantwoordelijkheid die de provincie Fryslân draagt voor de weidevogels van het West-Europese kustgebied. In de provinciale Nota Natuurbeheer uit 1998 is dit vertaald in het beleidsuitgangspunt dat agrarisch natuurbeheer wordt gestimuleerd. In het in december 2000 vastgestelde gebiedsplan "Vrij inzetbare hectaren Fryslân" is dit verder uitgewerkt. Eén van de doelstellingen van dit plan is het handhaven en ontwikkelen van weidevogelpopulaties. Deze doelstelling wordt onder meer getracht te verwezenlijken door het inzetten van beheersvormen voor weidevogelbeheer, met inbegrip van collectief beheer. In het gebiedsplan "Vrij inzetbare hectaren Fryslân" is voorzien in een quotum van 620 hectare voor collectief weidevogelbeheer. Daarbij is vermeld dat, afhankelijk van de zwaarte van het pakket, in het tijdvak waarover het beheer wordt gevoerd, een bepaald aantal broedparen zich in het beheersgebied moet bevinden. Naast beheersvoorschriften worden aan deze pakketten ook resultaatseisen gesteld. De rechtbank houdt het er voor dat met deze zinsneden wordt verwezen naar de beheersvoorschriften en resultaatseisen die zijn geformuleerd in de bijlagen 19 t/m 22 van de SAN. Deze beheerspakketten zijn tevens beschreven in de bijlage bij het gebiedsplan "Vrij inzetbare hectaren Fryslân". Deze beschrijving stemt -behoudens een afwijkende nummering (18 t/m 21)- overeen met de beschrijving van de SAN-beheerspakketten 19 t/m 22, met de respectievelijke benamingen "Algemeen weidevogelgebied", "Belangrijk algemeen weidevogelgebied", "Soortenrijk weidevogelgebied met kritische soorten" en "Zeer soortenrijk weidevogelgebied met kritische soorten". Voor de beheerspakketten die zijn gericht op weidevogelbeheer, zijn in het gebiedsplan "Vrij inzetbare hectaren Fryslân" een aantal aanvullende criteria geformuleerd. Deze aanvullende toetsingscriteria gelden echter niet voor de collectieve weidevogelbeheerspakketten van de bijlagen 18 t/m 21 van de SAN. Ten aanzien van de resultaatseisen voor individueel weidevogelbeheer is in het plan verwoord, dat het resultaat voldoende is wanneer vanuit het zwaartepunt van de beheerspercelen binnen een straal van 300 meter meer dan vijf broedparen van de grutto (dat betekent meer dan 20 broedparen per 100 hectare) dan wel meer dan tien broedparen van kievit, scholekster, grutto en tureluur gezamenlijk voorkomen. Voor de collectieve weidevogelbeheerspakketten zijn echter geen vergelijkbare criteria geformuleerd. De stelling van verweerder dat bij de inzet van de collectieve pakketten resultaatseisen worden gesteld die uitgaan boven de eisen die gelden op basis van de SAN, vindt derhalve geen steun in het kenbare provinciale beleid terzake. Evenmin heeft verweerder voldoende draagkrachtig gemotiveerd dat collectief weidevogelbeheer dat zich uitstrekt over zowel een kleiner begrensd beheersgebied (zoals het beheersgebied Blessum van het gebiedsplan "De Greidhoek") als aangrenzende percelen in het zogenaamde Witte gebied, geen bijdrage zou kunnen leveren aan de verwezenlijking van de doelstellingen van het provinciaal beleid. Niet onderbouwd is namelijk de stelling van verweerder, dat het zwaartepunt van het beheer in het begrensde beheersgebied zal komen te liggen, terwijl van de zijde van eiseres gemotiveerd is aangegeven dat het zware beheer niet louter binnen het beheersgebied Blessum zal komen te liggen. Het argument van verweerder dat het op deze manier wel erg gemakkelijk wordt om aan de normen van de SAN te voldoen, faalt op grond van de hierboven reeds gememoreerde keuze van de regelgever om in art. 1 lid 3 SAN tot uitdrukking te brengen dat voor de collectieve weidevogelpakketten een andere definitie van het begrip 'terrein' mag worden gehanteerd, die ook juist beoogt dat eerder wordt voldaan aan de eis van aaneengesloten gebied. Bovendien gaat verweerder naar het oordeel van de rechtbank te lichtvaardig voorbij aan het argument van eiseres dat LASER -zijnde de Dienst Landelijke Service bij de regelingen van het ministerie van LNV die namens de minister subsidie-aanvragen op grond van de SAN beoordeelt- een beschikking heeft afgegeven waarbij aan eiseres beheerssubsidie is verstrekt voor bijlage 21 van de SAN voor een terrein dat gedeeltelijk is gelegen binnen het beheersgebied Blessum van het gebiedsplan "De Greidhoek". Op grond van bovenstaande overwegingen komt de rechtbank tot de slotsom dat het beroep van eiseres gegrond dient te worden verklaard. Het bestreden besluit komt wegens strijd met art. 3:46 Awb, op grond van welke bepaling een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering, in aanmerking voor gedeeltelijke vernietiging zoals hierna in het dictum is verwoord. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling.