ECLI:NL:RBGRO:2008:BD6808

RECHTBANK GRONINGEN Sector Bestuursrecht Zaaknummer: AWB 06/1643 BESLU SCH Uitspraak in het geschil tussen de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren, afdeling Groningen, gevestigd te Groningen, eiseres, gemachtigde: mr. W.R. van der Velde, en de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit, verweerder. 1. Onderwerp van geschil Eiseres heeft op 6 december 2006 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door verweerder op haar bezwaarschrift van 7 september 2006, gericht tegen de beslissing van verweerder van 6 september 2006. Bij die beslissing is afwijzend beslist op het verzoek van eiseres handhavend op te treden tegen overtredingen van de Flora- en Faunawet door de gemeente Groningen, verband houdende met het vangen en doden van duiven. Hangende de beroepsprocedure heeft verweerder op 19 december 2006 alsnog beslist op het bezwaarschrift van eiseres van 7 september 2006 en daarbij het bezwaar, zulks onder handhaving van de primaire beslissing, ongegrond verklaard. 2. Zitting Bij brief van 29 juni 2006 heeft eiseres verweerder verzocht onmiddellijk op te treden tegen het vangen en doden van (verschillende soorten) duiven in de stad Groningen, bijvoorbeeld door de gemeente Groningen op straffe van verbeurte van een dwangsom te gelasten de met de Flora- en Faunawet strijdige handelingen onmiddellijk te staken. Bij besluit van 6 september 2006 heeft verweerder dat verzoek afgewezen en aangegeven geen aanleiding te zien om handhavend op te treden, omdat, naar het oordeel van verweerder, het vangen van verwilderde stadsduiven met behulp van vangkooien niet in strijd is met de Flora- en Faunawet. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 7 september 2006 op grond van artikel 7:1, eerste lid, Awb een bezwaarschrift ingediend. Bij brief van gelijke datum heeft eiseres de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen in die zin dat verweerder wordt gelast binnen drie werkdagen na de uitspraak een handhavingsbesluit te nemen jegens de gemeente Groningen, waarin de gemeente Groningen wordt gelast om onmiddellijk, althans met een begunstigingstermijn van maximaal één dag te stoppen met het vangen en doden van rotsduiven, zulks op straffe van een effectieve dwangsom. Op dit verzoek, dat alhier is geregistreerd onder nummer Awb 06/1127 BELEI VEN, is door de voorzieningenrechter op 14 september 2006 uitspraak gedaan, waarbij het verzoek om een voorlopige voorziening is afgewezen. Bij het thans aan de orde zijnde beroep heeft eiseres op 6 december 2006 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door verweerder op haar bezwaar van 7 september 2006. Hangende het beroep heeft verweerder bij besluit van 19 december 2006 alsnog op het bezwaar van eiseres beslist. Bij die gelegenheid is het bezwaar, nadat eiseres kenbaar had gemaakt geen gebruik te willen maken van de gelegenheid om in het kader daarvan te worden gehoord, ongegrond verklaard en is het primaire besluit van 6 september 2006 gehandhaafd. Het beroep is vervolgens overeenkomstig het bepaalde in artikel 6:20, lid 4, Algemene wet bestuursrecht (Awb) tevens geacht te zijn gericht tegen het besluit op bezwaar van 19 december 2006. Eiseres heeft vervolgens op 12 februari 2007 een aanvullend beroepschrift met bijlagen ingediend. Verweerder heeft op 10 juli 2007 een verweerschrift ingediend. De gemeente Groningen is op de voet van artikel 8:26, eerste lid, Awb in de gelegenheid gesteld aan het geding deel te nemen, van welke gelegenheid gebruik is gemaakt.. Met betrekking tot het geschil 3.1 Bij brief van 12 oktober 2007 is van de zijde van de gemeente Groningen aangevoerd dat door eiseres ten onrechte wordt geprocedeerd onder de naam "Nederlandse vereniging ter bescherming van dieren, afdeling Groningen" en dat deze rechtspersoon niet bestaat. Ter zitting is van de zijde van eiseres erkend dat deze rechtspersoon niet bestaat en gesteld dat er sprake is van een kennelijke verschrijving. De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de mededeling van eiseres dat ten gevolge van een kennelijke verschrijving de tenaamstelling van eiseres respectievelijk de vereniging niet helemaal correct is weergegeven. De toevoeging Afdeling Groningen diende in plaats van vóór, achter de naam van eiseres te worden geplaatst. De rechtbank heeft geen reden om aan te nemen dat de rechtspersoon die beroep heeft ingesteld een andere is dan de vereniging die staat ingeschreven in het Handelsregister en evenmin is aanleiding te veronderstellen dat daarover verwarring bestaat. 3.2 Bij beroepschrift van 6 december 2006 heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet tijdig nemen van een besluit door verweerder op het bezwaarschrift van 7 september 2006. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij besluit van 19 december 2006 alsnog heeft beslist op het bezwaarschrift van 7 september 2006. Eiseres heeft bij brief van 12 februari 2007 haar standpunt bepaald met betrekking tot het besluit van 19 december 2006. Ingevolge artikel 6:20, vierde lid, Awb, wordt, voor zover hier van belang, het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een bezwaar geacht mede te zijn gericht tegen het besluit op dat bezwaar, tenzij dat besluit aan het bezwaar geheel tegemoet komt. De rechtbank ziet zich derhalve geplaatst voor de beantwoording van de vraag of het besluit van verweerder van 19 december 2006 geheel aan het bezwaar van eiseres van 7 september 2006 tegemoet komt. Bij besluit van 19 december 2006 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, zodat moet worden geoordeeld dat verweerder niet aan het bezwaar van eiseres tegemoet is gekomen. Krachtens artikel 6:20, zesde lid, Awb, kan het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar alsnog gegrond worden verklaard, indien de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 4 februari 1997, gepubliceerd in JB/1997/52, overweegt de rechtbank dat een belang bij gegrondverklaring van het ingestelde beroep niet uitsluitend gelegen kan zijn in het verkrijgen van het griffierecht en gemaakte proceskosten (zie ook de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) d.d. 23 januari 1997, gepubliceerd in JB 1997/46). Ook in andere gevallen dan die waarin het beroep gegrond wordt verklaard kent de wet (in artikel 8:74, tweede lid, Awb, respectievelijk artikel 8:75 Awb) de bestuursrechter de bevoegdheid toe zodanige veroordelingen uit te spreken. Het beroep van eiseres tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift van 7 september 2006 dient derhalve wegens verlies van belang niet-ontvankelijk te worden verklaard. Gelet op het feit dat verweerder niet binnen de ingevolge artikel 7:10 Awb geldende beslistermijn van 6 of 10 weken en derhalve niet tijdig een besluit op het bezwaarschrift van eiseres heeft genomen - hetgeen door verweerder ook niet is bestreden - ziet de rechtbank aanleiding, met toepassing van artikel 8:74, tweede lid, Awb, te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht ad € 281,- door verweerder aan eiseres wordt vergoed. De rechtbank acht verder termen aanwezig verweerder op de voet van artikel 8:75, eerste lid, Awb, te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken en wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die de kosten moet betalen. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaalt de rechtbank deze kosten op € 161,-, zoals nader aangegeven op een bij de uitspraak gevoegde bijlage. Bij de berekening van voornoemd bedrag heeft de rechtbank aan eiser 0,25 punt toegekend voor het indienen van het beroepschrift tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar en 0,25 punt voor het verschijnen ter terechtzitting. 3.2 De rechtbank dient vervolgens te beoordelen of het besluit op bezwaar van verweerder van 19 december 2006 in rechte kan stand houden. Bij dat besluit heeft verweerder het daaraan voorafgaande primaire besluit van 6 september 2006 ook na bezwaar gehandhaafd. Artikel 5:21 Awb verstaat onder bestuursdwang: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten. Op grond van artikel 112, eerste lid, Flora- en faunawet is verweerder bevoegd tot het toepassen van bestuursdwang ter handhaving van het bij of krachtens deze wet bepaalde. Op grond van artikel 9 Flora- en faunawet is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen. Artikel 4, eerste lid, Flora- en faunawet, onder b, bepaalt dat als beschermde inheemse diersoort worden aangemerkt alle van nature op het Europese grondgebied van de Lid-Staten van de Europese Unie voorkomende soorten vogels met uitzondering van gedomesticeerde dieren behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten. Artikel 4, aanhef en onder c van het besluit aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet luidt als volgt: "Als soorten vogels waarvan gedomesticeerde vogels niet worden aangemerkt als beschermde inheemse diersoort als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel b, van de wet zijn aangewezen: a. de grauwe gans (Anser anser); b. de Europese kanarie (Serinus canaria); c. de rotsduif (Columba livia); d. de wilde eend (Anas platyrhynchos)." In de toelichting op artikel 4 van het besluit aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet wordt aangegeven dat met gedomesticeerde rotsduif zowel wordt gedoeld op de postduif als op de stadsduif, een verwilderde vorm van de gedomesticeerde rotsduif. 3.3 Eiseres is van mening dat de gemeente Groningen in strijd met de artikel 9 Flora- en faunawet handelt door de rotsduiven te (laten) vangen en doden, omdat sprake is van een beschermde diersoort in de zin van deze wet. Er is geen sprake van gedomesticeerde vogels als bedoeld in artikel 4 lid 1 sub b van de Flora- en fauna wet en artikel 4 sub c van het aanwijzingsbesluit. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de wetgever met gedomesticeerd het oog heeft gehad op huisdieren, althans dieren die een eigenaar hebben en die verhandeld kunnen worden. In het normale taalgebruik dient onder gedomesticeerde dieren te worden verstaan huisdieren, althans dieren die in en rond het huis worden gehouden en ook in het Van Dale woordenboek wordt het begrip gedomesticeerd in verband gebracht met huisdieren. De rotsduiven in de stad Groningen zijn niet te kenschetsen als gedomesticeerde dieren. Zij zijn in vrijheid geboren en getogen, leven in het wild en de stad is hun natuurlijke habitat. Dat die duiven niet gedomesticeerd zijn wordt ook bevestigd door de motie Stellingwerf-Vos, waaruit blijkt dat de stadsduiven wilde dieren zijn. De nagenoeg voltallige Tweede Kamer heeft de Minister verzocht de Flora- en faunawet in verband hiermee aan te passen. Verweerder heeft in het bestreden besluit ook erkend dat de stadsduiven in het wild leven; het zijn volgens verweerder namelijk (deels) 'de in het wild levende nakomelingen' van post- en sierduiven. Eiseres heeft voorts gesteld dat het vangen en doden van de duiven in strijd is met de Vogelrichtlijn (Richtlijn 79/409/EEG). Op grond van de Vogelrichtlijn moeten namelijk alle natuurlijke in het wild levende vogelsoorten beschermd worden. Eiseres verzoekt de rechtbank prejudiciële vragen te laten stellen over de vraag wat verstaan dient te worden onder "natuurlijke in het wild levende vogelsoorten". Daarnaast is gesteld dat verweerder dient op te treden tegen de gemeente Groningen aangezien is gebleken dat behalve rotsduiven ook andere (beschermde) vogels 'meegevangen' worden in de kooien. 3.4 Zowel verweerder als de gemeente Groningen zijn van mening dat de rotsduiven in kwestie geen bescherming op grond van de Flora- en faunawet genieten. Zij stellen zich op het standpunt dat sprake is van gedomesticeerde rotsduiven. Artikel 4 onder c van het Besluit Aanwijzing beschermde inheemse dier- en plantensoorten geeft dit ook aan en in de Nota van Toelichting bij het besluit is opgenomen dat zowel de stadsduif als de postduif tot de gedomesticeerde rotsduiven behoort. Voorts is aangevoerd dat onder gedomesticeerd dient te worden verstaan: dieren die zich ten gevolge van selectie door de mens onderscheiden van wilde exemplaren van de soort. Deze - met gedomesticeerd aangeduide - dieren zijn ten gevolge van het domesticatieproces wat betreft uiterlijk of gedrag een permanente variëteit van de soort geworden. De stadsduif onderscheidt zich op deze wijze van de in Zuid-Europa van nature voorkomende wildvorm van de rotsduif, Columba Livia. Voorts is beantwoording van de vraag of sprake is van strijdigheid met de Vogelrichtlijn in het kader van de thans aanhangige procedure niet relevant. Indien sprake zou zijn van strijdigheid met de Vogelrichtlijn, zou dat namelijk betekenen dat implementatie van de Vogelrichtlijn in de Flora- en faunawet niet juist heeft plaatsgevonden, zodat verweerder op grond van de Flora- en faunawet niet handhavend kan optreden tegen de gemeente Groningen. Verweerder en de gemeente Groningen achten het niet nodig dat prejudiciële vragen worden gesteld. Voor wat betreft de 'meegevangen' vogels stellen verweerder en de gemeente Groningen zich op het standpunt dat geen sprake is van strijd met de Flora- en faunawet, omdat er slechts incidenteel vogels worden gevangen en deze vogels weer worden vrijgelaten. Eiseres is verschenen bij haar direkteur H.T. Hoitink en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. G.J.L. Veth. De gemeenteraad van Groningen heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden mr. J.D. Leerink, mw. mr. M. Rademaker en J.J. Veltstra. 3. Beoordeling van het geschil De rechtbank is van oordeel dat voor de betekenis van het begrip "gedomesticeerde dieren" uitgegaan dient te worden van hetgeen daaromtrent in de parlementaire geschiedenis van de Flora- en faunawet is opgenomen. In de parlementaire geschiedenis staat vermeld dat onder gedomesticeerde dieren dient te worden verstaan: "(...) dieren die zich ten gevolge van selectie door de mens onderscheiden van de wilde exemplaren van die soort. Hoewel deze dieren taxonomisch nog wel tot die soort behoren zijn zij ten gevolge van het domesticatieproces (het tot huisdier worden), wat betreft uiterlijk of gedrag een (permanente) variëteit gaan vormen. Voorbeelden zijn de vele rassen van gehouden konijnen. Er is geen reden deze gehouden dieren onder het beschermingsregime van deze wet te brengen vanwege het ontbreken van de noodzaak tot bescherming van deze dieren. Hetzelfde geldt voor bijvoorbeeld witte muizen en fretten." Anders dan eiseres leest de rechtbank in het vorenstaande niet dat het onderscheidende criterium voor de vraag of er sprake is van een gedomesticeerd dier of niet, is of de dieren 'gehouden worden' of niet. Naar het oordeel van de rechtbank dient uit de parlementaire geschiedenis te worden afgeleid dat het onderscheidende criterium, gelijk verweerder en de gemeente Groningen hebben betoogd, is of het in casu duiven betreft die zich tengevolge van selectie van de mens onderscheiden van de wilde exemplaren van de soort en die tengevolge van het domesticatieproces wat betreft uiterlijk of gedrag een permanente variëteit zijn gaan vormen. Daaraan doet niet af dat in het hiervoor opgenomen citaat voorbeelden worden gegeven van een aantal dieren die ''gehouden'' worden. In de meeste gevallen zullen gedomesticeerde dieren tevens gehouden dieren zijn, doch het gehouden worden van de dieren acht de rechtbank niet doorslaggevend voor de invulling van het begrip "gedomesticeerd dieren", evenmin als de betekenis die in het spraakgebruik aan het begrip gedomesticeerde dieren gegeven wordt. De bedoeling van de wetgever -zoals onder meer blijkt uit de Memorie van Toelichting en artikel 4, eerste lid, Flora- en faunawet is geweest het beschermen van de van nature voorkomende, niet gedomesticeerde, vogels. Tussen partijen is niet in geschil dat de rotsduif (rock dove) die op de kliffen in (ondermeer) Zuid Europa leeft de (wilde en verre) voorvader is van de duiven in de stad (de feral pigeon) en dat de leefwijze van de duif in de stad in leefwijze veel verschilt van de in het wild levende rotsduif waarvan hij afstammeling is. Op pag. 12, van het artikel over de feral pigeon van Prof. Daniel Haag-Wackernagel staat vermeld dat "The rockdove is the anchestor of all domesticated pigeons and their descendants that have become wild and are now called feral pigeons." Uit de overgelegde literatuur (waaronder het artikel uit The American Midland Journalist "European populations of the Rock Dove Columbia Livia and genotypic Extinction" van R.F. Johnston en D. Siegel Causey en het artikel "The feral pigeon" van Prof. Haag-Wackernagel voornoemd), blijkt voorts dat de rotsduif een van de eerste dieren is die - in een ver verleden - door de mens zijn gedomesticeerd. De rechtbank acht het, in navolging van de voorzieningenrechter, en gelet op de inhoud van de hiervoor genoemde artikelen en de toelichting die ter zitting is gegeven door de stadsecoloog, aannemelijk dat het wat betreft de duiven in de gemeente Groningen, gaat om nazaten en afstammelingen van vogels die aanvankelijk door mensen werden gehouden. Het zijn verwilderde post- en sierduiven en de nakomelingen daarvan. De vraag is echter of deze "verwilderde" duiven, aangemerkt kunnen worden als gedomesticeerd in de zin van de wet, of niet. De rechtbank is van oordeel dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. Tussen partijen is niet in geschil dat er sprake is van een genotypisch verschil tussen de rotsduif op de kliffen (de verre voorvader) en de duif in de stad. In het stuk van Johnston, hiervoor genoemd, staat vermeld dat de mens verantwoordelijk is voor het verschil in genotype tussen de rotsduif en de duiven in de stad. Op pagina 7 van dat artikel is opgetekend: "Since humans, owing to historic artificial selection on rock doves, are responsible for the existence of these alternative genotypes, we have a responsibility to weigh the consequences of further modification of genetic variation. This is not the first instance of potential gene pool extinctions owing to human activities". Daaruit leidt de rechtbank af dat de duif in de stad zich door selectie van de mens onderscheidt van de rotsduif. Derhalve moet de duif in de stad naar het oordeel van de rechtbank worden gezien als de gedomesticeerde variant in de zin van de wet van de in het wild levende rotsduif. Dat er duiven zijn die afstammelingen zijn van 'huisdieren' die al tientallen generaties (of meer dan dat) al niet meer door de mens gehouden worden en dat het merendeel van de duiven in de stad Groningen nimmer in gevangenschap heeft geleefd, doet daaraan niet af en maakt niet dat niet langer gesproken kan worden van gedomesticeerde dieren in de zin van de wet. De rechtbank is derhalve met de voorzieningenrechter van oordeel dat ook de nazaat van de gedomesticeerde duif een gedomesticeerde duif is. De stelling van eiseres ter zitting, namelijk dat de genetische veranderingen die de duiven in de stad hebben ondergaan puur het gevolg is van het feit dat zij in een andere leefomgeving leven dan hun vroege voorvaderen die op de kliffen leefden, kan niet slagen nu de duiven eerst ten gevolge van het domesticatieproces door de mens, in de stad zijn gaan leven. Op grond van de thans geldende wettelijke bepalingen vallen de duiven in kwestie derhalve niet onder de bescherming van de Flora en faunawet, waardoor verweerder op grond van de Flora- en faunawet niet bevoegd is op te treden tegen het vangen en het doden van die duiven door de gemeente Groningen. Dat de Tweede Kamer een motie heeft aangenomen strekkend tot het schrappen van de rotsduif uit artikel 4, eerste lid, onderdeel b, Flora- en fauna wet maakt dat niet anders en verandert de bestaande regelgeving van dit moment niet. Eiseres heeft in beroep voorts geopperd dat de rechtbank alsnog moet overgaan tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Europese Hof van Justitie. Daarbij zou gedacht kunnen worden aan de vraag of - verre - nakomelingen van gedomesticeerde vogels moeten worden gerekend tot de categorie "alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten", als bedoeld in artikel 1, lid 1 van de Vogelrichtlijn. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat moet worden geconcludeerd, dat de algemene doelstelling van de Vogelrichtlijn is het handhaven van de gunstige staat van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten. De Vogelrichtlijn ziet naar het oordeel van de rechtbank niet op gedomesticeerde vogels en hun nakomelingen en de duiven leven niet in natuurlijke omgeving van de wilde exemplaren van die soort, dat zijn namelijk de kliffen. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding over te gaan tot het stellen van prejudiciële vragen. De vraag of sprake is van schending van artikel 9 Flora- en faunawet doordat ook andere vogels worden gevangen, beantwoordt de rechtbank ontkennend. De kooien in kwestie zijn geplaatst om de (stads)duiven te vangen, niet om andere vogels te vangen. Niet uitgesloten kan echter worden dat het mogelijk is dat behalve deze duiven ook andere en wel beschermde vogels gevangen worden. Dat dit de bedoeling is van de gemeente is niet gebleken. Het gaat blijkens informatie die van de zijde van het bedrijf DUKE, het bedrijf dat de vogels vangt, is verkregen, zo er andere vogels worden gevangen, om incidenten en mochten er andere vogels worden gevangen dan worden die blijkens de toelichting die daarop door de gemeente is gegeven, zo spoedig mogelijk verwijderd uit de kooien en weer vrijgelaten. De rechtbank Groningen, RECHT DOENDE, - verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift van eiseres van 7 september 2006, niet-ontvankelijk; - verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 19 december 2006, ongegrond; - bepaalt dat de Staat der Nederlanden eiseres het betaalde griffierecht ad € 281,-- vergoedt; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres, welke zijn vastgesteld op € 161,- en bepaalt dat de Staat der Nederlanden deze kosten aan eiseres dient te betalen. Aldus gegeven door mw. mr. D.M. Schuiling en in het openbaar door haar uitgesproken op 17 januari 2008 in tegenwoordigheid van G. Rammeloo als griffier. De griffier, De rechter, De rechtbank wijst er op, dat partijen en andere belanghebbenden binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag.