ECLI:NL:RBGRO:1999:AA3658

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE GRONINGEN SECTOR BESTUURSRECHT MEERVOUDIGE KAMER Reg.nr.: AWB 96/1285 BESLU U I T S P R A A K inzake de geschillen tussen A te B, eiser gemachtigde mr. A.E. Noordhuis en 1. de Directeur van de Stichting Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel, verweerder, gemachtigde mr. L.A.D. Keus; 2. de Klachtencommissie boerderijmelk van de Stichting Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel, verweerster; 3. de Raad van Beroep van de Stichting Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel, verweerder. 1. PROCESVERLOOP Zuivelfabriek De Kievit B.V. te Meppel (verder te noemen: De Kievit) heeft eiser bij brieven van 24 juli 1995, 28 juli 1995, 8 augustus 1995 en 15 augustus 1995 kortingen opgelegd op de aan eiser uit te betalen prijs voor aan de fabriek geleverde melk. Eiser heeft ter zake van de opgelegde kortingen op 23 augustus 1995 een klacht ingediend bij de Stichting Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel (verder te noemen: het COKZ). De Directeur van het COKZ (verder te noemen: de Directeur) heeft bij beslissing van 21 september 1995 de klacht afgewezen. Bij brief van 20 oktober 1995 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de beslissing van de Directeur van 21 september 1995 bij de Klachtencommissie boerderijmelk van het COKZ (verder te noemen: de Klachtencommissie). De Klachtencommissie heeft bij beslissing van 4 december 1995 het bezwaar ongegrond verklaard en de beslissing van de Directeur bevestigd. Tegen de beslissing van de Klachtencommissie heeft eiser bij brief van 5 februari 1996 beroep ingesteld bij de Raad van Beroep van het COKZ (verder te noemen: de Raad van Beroep). De Raad van Beroep heeft bij uitspraak van 18 april 1996 de beslissing van de Klachtencommissie bekrachtigd. Eiser heeft bij brief van 19 augustus 1996 bij de rechtbank beroep ingesteld tegen zowel de beslissing van de Directeur van 21 september 1995 als tegen de beslissing van de Klachtencommissie van 4 december 1995 en de uitspraak van de Raad van Beroep van 18 april 1996. De Raad van Beroep heeft op 27 november 1996 een verweerschrift ingediend. De op de zaak betrekking hebbende stukken zijn op 28 november 1996 door de Secretaris van de Klachtencommissie aan de rechtbank toegezonden. Eiser heeft bij brief van 6 december 1996 nader inlichtingen verstrekt. De Directeur heeft bij brief van 27 januari 1997 verweer gevoerd. Bij brief van 14 februari 1997 heeft eiser gerepliceerd. De Directeur heeft daarop gereageerd bij brief van 28 februari 1997. Eiser heeft bij brieven van 12 augustus 1997 en 24 juli 1998 nadere stukken ingezonden. De rechtbank heeft op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de Directeur en de Raad van Beroep in de gelegenheid gesteld in elk van de andere gedingen als partij aan het geding deel te nemen. Tevens is De Kievit in de gelegenheid gesteld aan de onderscheiden gedingen deel te nemen. De Directeur heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt. Het geschil is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 10 december 1998. Eiser is aldaar verschenen bij gemachtigde mr. A.E. Noordhuis. De Directeur heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. L.A.D. Keus, M. Bouwman en J.S. Beukers. Aangezien inmiddels was gebleken dat de Klachtencommissie tot dan niet was aangemerkt als verwerende partij en evenmin in de gelegenheid was gesteld als partij deel te nemen aan beide andere gedingen, heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, Awb geschorst. Bij brief van 30 december 1998 is de Klachtencommissie in de gelegenheid gesteld verweer te voeren en als partij deel te nemen in de gedingen ter zake van de beslissing van de Directeur en de uitspraak van de Raad van Beroep. De Klachtencommissie heeft haar standpunt kenbaar gemaakt bij brief van 15 januari 1999. De rechtbank heeft bij brief van 5 maart 1999 partijen op grond van artikel 8:64, vijfde lid, Awb om t De beslissingen van de Directeur en de Klachtencommissie en de uitspraak van de Raad van Beroep strekken slechts tot uitvoering van het COKZ-reglement klachtenbehandeling boerderijmelk. De uitspraak van de Raad van Beroep heeft de kracht van een partijen bindend advies, evenals de daaraan voorafgaande beslissingen van de Directeur en de Klachtencommissie. De zuivelfabriek is uit hoofde van haar aansluiting bij het COKZ en haar onderworpenheid aan statuten en reglementen, gehouden de opvolgende beslissingen in het kader van de klachtenbehandeling als haar bindend te aanvaarden. De (niet-aangesloten) melkveehouder moet worden geacht de bindende kracht van de organen van het COKZ te hebben aanvaard door voor klachtenbehandeling overeenkomstig het COKZ-reglement klachtenbehandeling boerderijmelk te kiezen. Naar de opvatting van de Directeur kunnen de beslissingen van de Directeur en de Klachtencommissie en de uitspraak van de Raad van Beroep dan ook niet worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Voor zover de beslissingen van De Kievit tot het opleggen van een korting aan eiser wel als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb zouden moeten worden aangemerkt heeft de Directeur naar voren gebracht dat zijn beslissing niet kan worden beschouwd als een beslissing op een bezwaar als bedoeld in artikel 7:1, eerste lid, Awb, noch als een beslissing genomen in administratief beroep. Het standpunt van eiser. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat de in de regelgeving met de term korting aangeduide sanctie op het leveren van melk met een kwaliteitsgebrek in feite geen korting is maar een inhouding door de overheid. Een korting wordt in rekening gebracht aan een contractuele wederpartij wegens levering van goederen die de volle prijs niet waard zijn of wegens andere verzuimen. De korting komt dan ten goede aan de afnemer van de goederen. Hier is sprake van een inhouding met een verplichting tot afdracht. De Kievit heeft per saldo voor de melk van eiser evenveel betaald als voor de eerste-klas melk van eiser en van andere melkveehouders. Met betrekking tot de inhouding is De Kievit een doorgeefluik van het COKZ. Het COKZ is, blijkens het wettelijk kader waarmee bevoegdheden aan het COKZ zijn gedelegeerd, bekleed met overheidsgezag. In artikel 22 van het Reglement klachtenbehandeling boerderijmelk is weliswaar bepaald dat een uitspraak van de Raad van Beroep de kracht van een bindend advies heeft. Het bestuur van het COKZ kan echter niet door middel van een reglement een van de wet afwijkende status geven aan een uitspraak van één van haar organen die bezwaren behandelt. Een bindend advies betreft een contractuele rechtsverhouding tussen partijen waarin door partijen zelf is bepaald dat eventuele geschillenbeslechting uitmondt in een uitspraak die vervolgens van rechtswege deel gaat uitmaken van het contract. Aangezien er geen sprake is van een contractuele relatie tussen eiser en het COKZ, kan er evenmin sprake zijn van een bindend advies. Naar het oordeel van eiser is er dan ook sprake van besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, Awb ter zake waarvan de rechtbank bevoegd is te oordelen. Het wettelijk kader. Blijkens de considerans van de Landbouwkwaliteitswet heeft de wetgever het wenselijk geoordeeld ter bevordering van de afzet van landbouwprodukten een algemene regeling vast te stellen betreffende de kwaliteit van voortbrengselen van de landbouw en de visserij. Op grond van artikel 2, eerste lid, Landbouwkwaliteitswet worden ter bevordering van de afzet van landbouwprodukten bij algemene maatregel van bestuur regelen gesteld betreffende de kwaliteit van produkten. Die regels kunnen onder andere betrekking hebben op de betaling naar gelang de kwaliteiten van de produkten. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder f, Landbouwkwaliteitswet kunnen tevens regels worden gesteld inzake de verplichting voor een controle-instelling tot betaling aan bij haar aangeslotenen van door hen Voor wat betreft rauwe melk is ter uitvoering van artikel 2 van de wet een stelsel van heffingen en toeslagen in het leven is geroepen ter bevordering van de kwaliteit. Kenmerk van dit stelsel is dat het zich in financieel opzicht zelf in stand dient te houden. De toeslagen worden betaald uit de kortingen. In beginsel worden de toeslagen en kortingen verevend op het niveau van de zuivelfabriek. Ontstaan er tekorten of overschotten per zuivelfabriek dan draagt het COKZ zorg voor een verevening op landelijk niveau. De opgelegde korting heeft geen invloed op de prijs die de zuivelfabriek zelf voor de melk dient te betalen. Dat betekent dat er geen verband bestaat tussen de hoogte van de korting en de eventuele meerkosten die voor de zuivelfabriek zijn verbonden aan het verwerken van verontreinigde melk. Verder vloeit uit artikel 6 van het Landbouwkwaliteitsbesluit voort dat melkveehouders verplicht zijn zich te onderwerpen aan dit stelsel van heffingen en toeslagen. Gelet op het oogmerk van de Landbouwkwaliteitswet en de wijze waarop daaraan in de wet en de daarop gebaseerde regelingen uitwerking is gegeven is de rechtbank van oordeel dat het hiervoor omschreven stelsel van toeslagen en kortingen zijn grondslag vindt in het publiekrecht. Dat betekent dat zuivelfabrieken, zoals De Kievit, gehouden zijn uitvoering te geven aan een publiekrechtelijke regeling ter bevordering van de kwaliteit van landbouwprodukten. Zij moeten daarom worden aangemerkt als een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, Awb. Uit het vorenoverwogene vloeit tevens voort dat besluiten van de zuivelfabrieken tot het opleggen van kortingen als de onderhavige moeten worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. De rechtbank onderschrijft niet de opvatting van de Directeur dat het zogenaamde besluiten ex lege betreft. De kortingen vloeien niet zonder meer uit de van toepassing zijnde regelgeving voort. Ook al heeft de zuivelfabriek weinig speelruimte, het is noodzakelijk dat de kwaliteit van de melk wordt vastgesteld. Het is in dit verband niet van belang dat het kwaliteitsonderzoek feitelijk wordt uitgevoerd door een melkcontrolestation. Verder is het voor de beantwoording van de bevoegdheidsvraag evenmin van belang of zich met het bepaalde in artikel 7, tweede lid, Landbouwkwaliteitsbesluit verdraagt dat ingevolge artikel 12 Landbouwkwaliteitsverordening 1994 niet het COKZ, maar de ontvanger van de boerderijmelk is belast met het inhouden van de kortingen. Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of de beslissing van de Directeur van 21 september 1995 op het bezwaar van eiser van 23 augustus 1995 tegen de besluiten van De Kievit van 24 juli 1995, 28 juli 1995, 8 augustus 1995 en 15 augustus 1995 kan worden beschouwd als een beslissing op bezwaar dan wel als een beslissing in administratief beroep als bedoeld in de Awb. Ingevolge artikel 1:5, eerste lid, Awb wordt onder het maken van bezwaar verstaan, het gebruik maken van de ingevolge een wettelijk voorschrift bestaande bevoegdheid voorziening tegen een besluit te vragen bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. De Directeur maakt geen deel uit van de organisatie van De Kievit. Evenmin is de korting namens de Directeur door De Kievit in mandaat opgelegd. Derhalve moet worden geoordeeld dat het bezwaar dat eiser bij brief van 23 augustus 1995 bij het COKZ heeft ingediend niet kan worden beschouwd als een bezwaar in de zin van artikel 1:5, eerste lid, Awb. Onder het instellen van administratief beroep wordt krachtens artikel 1:5, tweede lid, Awb verstaan, het gebruik maken van de ingevolge een wettelijk voorschrift bestaande bevoegdheid voorziening tegen een besluit te vragen bij een ander bestuursorgaan dan hetwelk het besluit heeft genomen. Op grond van artikel 10, tweede lid, Landbouwkwaliteitswet moet een controle-instelling als bedoeld in artikel 8, derde lid, van de wet één of meer reglementen vaststellen, waarin, naast andere reg