ECLI:NL:RBGEL:2026:470

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummers: ARN 24/4491, 24/5717 en 24/8185 uitspraak van de meervoudige kamer van in de zaken tussen 24/4491 [eiser] , uit [plaats 1] , eiser, 24 5717Brandstoffenhandel van Zessen B.V.en G. van Zessen Beheer B.V. uit Lexmond, eisers van Zessen, (gemachtigden: mr. A.J. Surewaard en mr. R.M. Königel), 24/8185 [eiseres] , uit [plaats 2] , eiseres, (hierna: eisers) en in alle zaken het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap Rivierenland, het waterschap, (gemachtigde: mr. R. Visser) Samenvatting en leeswijzer 1. Deze uitspraak gaat over het verkeersbesluit waarbij in de richting van de A27 ter hoogte van Vianen-Lexmond van maandag tot en met vrijdag van 15:00 uur tot 19:00 uur op zes wegen inrijverboden zijn ingesteld. Eisers zijn het hier niet mee eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het verkeersbesluit. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 24 juni 2024 niet-ontvankelijk is wegens het ontbreken van procesbelang. Het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 6 januari 2025 is ongegrond. Eisers krijgen dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 1.2. Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Daar staat eerst waar deze zaak over gaat. Daarna gaat de rechtbank onder 4 in op de vraag of de beslissing op bezwaar van 6 januari 2025 een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is. Vervolgens bespreekt de rechtbank onder 5 de procedure en onder 6 de bekendmaking van het besluit. Onder 7 bespreekt de rechtbank of het verkeersbesluit het verkeersbelang dient, onder 8 of het waterschap inzichtelijk heeft gemaakt welke belangen het heeft gewogen en onder 9 of het waterschap een evenwichtige belangenafweging heeft gemaakt. Daarbij gaat de rechtbank onder andere in op de omvang en duur van het verkeersbesluit, op de kosten van de ontheffing, op de bereikbaarheid van de dorpen, de alternatieven en op de vraag of een nadeelcompensatieregeling onderdeel zou moeten zijn van het verkeersbesluit. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. Procesverloop 2. Op 21 november 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vijfheerenlanden (het college) namens het waterschap een verkeersbesluit genomen. Met de beslissing op bezwaar van 24 juni 2024 is het college bij dit besluit gebleven. 2.1. Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. Het waterschap heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 2.2. Op 6 januari 2025 heeft het waterschap een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Op grond van artikel 6:19 van de Awb hebben de beroepen van eisers ook betrekking op deze beslissing op bezwaar. 2.3. De rechtbank heeft de beroepen op 3 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser [eiser] , eiseres [eiseres] , namens eisers Van Zessen [persoon A] en [persoon B] , vergezeld door hun gemachtigden en [persoon C] ; namens het waterschap de gemachtigde en namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vijfheerenlanden [persoon D] . Beoordeling door de rechtbank Waar gaat deze zaak over? 3. Het college heeft namens het waterschap op 21 november 2023 besloten een inrijverbod in te stellen van maandag tot en met vrijdag van 15:00 uur tot 19:00 uur (het verkeersbesluit) op de volgende wegen: Lakerveld in Lexmond , in de noord-zuidrichting; Driemolenseweg in Lexmond , in de noord-zuidrichting; Heicopperweg in Lexmond , in de west-oostrichting; Achthoven te Lexmond , in de oost-westrichting; Merwedekade, zuid van Achterkade, in Vianen, in de noord-zuidrichting; Nieuweweg, zuid van Achterkade, in Vianen, in de noord-zuidrichting. Aan het inrijverbod is een ontheffingenstelsel geko In de uitspraak heeft de voorzieningenrechter aangegeven dat naar haar voorlopige oordeel de bevoegdheidsgebreken zijn hersteld. De voorzieningenrechter heeft vervolgens de belangenafweging in het nadeel van eiser [eiser] laten uitvallen en bepaald dat de ordemaatregel niet langer geldt. Dit betekent dat het inrijverbod bij Achthoven niet langer is geschorst. 3.9. Op 17 oktober 2025 heeft Property Value Consultants B.V. op verzoek van eisers Van Zessen een aanvulling op de in 3.5 genoemde contra-expertise uitgebracht. Is er sprake van een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb? 4. De rechtbank overweegt dat het waterschap met de beslissing op bezwaar van 6 januari 2025 (voor eisers) de beslissing op bezwaar van 24 juni 2024 heeft vervangen en aangevuld. Uit de tekst van artikel 6:19 van de Awb volgt niet dat letterlijk moet worden benoemd dat sprake is van een besluit in de zin van dit artikel. De rechtbank volgt het betoog van eisers Van Zessen dat om die reden geen sprake zou zijn van een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb daarom niet. Ook het betoog van eisers Van Zessen dat de toepassing van artikel 6:19 van de Awb slechts mogelijk is wanneer het besluit wordt genomen door hetzelfde bestuursorgaan dat het te vervangen of te wijzigen besluit heeft genomen, waarbij zij verwijzen naar rechtspraak van de Afdeling en de memorie van toelichting bij artikel 6:19 van de Awb, treft geen doel. De in die rechtspraak bedoelde situatie doet zich hier niet voor. Het waterschap is immers het bevoegde bestuursorgaan en de beslissing op bezwaar van 24 juni 2024 was door het college in mandaat – en dus onder verantwoordelijkheid van het waterschap – genomen. De rechtbank oordeelt dat sprake is van een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb. 4.1. De rechtbank is van oordeel dat het procesbelang van eisers bij de beoordeling van de beslissing op bezwaar van 24 juni 2024 is komen te vervallen, omdat het waterschap dit besluit voor eisers bij de beslissing op bezwaar van 6 januari 2025 heeft vervangen en aangevuld. De rechtbank verklaart het beroep van eisers voor zover gericht tegen de beslissing op bezwaar van 24 juni 2024 daarom niet-ontvankelijk. Omdat eisers terecht beroep hebben aangetekend tegen de beslissing op bezwaar van 24 juni 2024, ziet de rechtbank wel aanleiding om te bepalen dat het waterschap aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. Ook krijgen eisers om die reden een vergoeding van de door hen gemaakte proceskosten. 4.2. De beroepen hebben op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking op de beslissing op bezwaar van 6 januari 2025, nu eisers daarbij voldoende belang hebben. De rechtbank beoordeelt hierna de beslissing op bezwaar van 6 januari 2025 aan de hand van de beroepsgronden die eisers daartegen hebben aangevoerd. De procedure (eiseres [eiseres] en eiser [eiser]) 5. Eiseres voert aan dat het college de uniforme openbare voorbereidingsprocedure opnieuw had moeten doorlopen bij de voorbereiding van het verkeersbesluit. Eiser stelt dat het waterschap betrokkenen ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om voordat het verkeersbesluit werd genomen een zienswijze in te dienen. Bij een eerdere versie van het verkeersbesluit heeft het college de uniforme openbare voorbereidingsprocedure wel gevolgd en konden betrokkenen hun zienswijze indienen. 5.1. Bij de totstandkoming van het verkeersbesluit dat nu ter beoordeling voorligt heeft het college niet de openbare uniforme voorbereidingsprocedure gevolgd. Volgens artikel 3:10 van de Awb kan een bestuursorgaan deze procedure van toepassing verklaren. Dit is dus een keuze van het bestuursorgaan en geen verplichting. In dit geval heeft het college dat niet gedaan. Het waterschap ook niet. Er zijn dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze procedure opnieuw had moeten worden gevolgd. De beroepsgrond slaagt niet. De bekendmaking van het besluit (eiseres [eiseres]) 6. Eiseres voert aan dat d Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en twee lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen. 7.3. Zoals hiervoor onder 3 is benoemd beoogt het verkeersbesluit het sluipverkeer dat tijdens de avondspits de files op de A27 tussen Vianen en Lexmond probeert te vermijden tegen te gaan. De belangen die genoemd worden zijn onder andere het verbeteren van de verkeersveiligheid en de leefbaarheid op de wegen waar het sluipverkeer tijdens de avondspits gebruik van maakt. De rechtbank stelt vast dat dit belangen zijn die genoemd worden in artikel 2 van de WVW. Op de vraag of deze belangen in de besluitvorming voldoende zijn afgewogen tegen andere in artikel 2 van de WVW genoemde belangen zal de rechtbank onder 9 en verder ingaan. Eerst zal de rechtbank beoordelen of de in het verkeerbesluit genoemde belangen worden gediend door het verkeersbesluit. Hiertoe overweegt zij als volgt. 7.4. Arane Adviseurs in verkeer en vervoer (Arane) heeft in opdracht van het college onderzoek gedaan naar het sluipverkeer dat tijdens de avondspits de files op de A27 bij Vianen en Lexmond probeert te omzeilen. Hiervoor zijn in 2019 data verzameld. Dit heeft geresulteerd in een rapportage van maart 2020. In dit onderzoek zijn de verschillende sluiproutes in kaart gebracht en zijn oplossingsrichtingen voorgesteld. Arane heeft geadviseerd de voorgestelde oplossingsrichtingen uit te werken in een maatregelontwerp. In de memo van 24 mei 2024 heeft Arane aanvullende analyses opgenomen met daarin een onderbouwing vanuit verkeerskundig oogpunt. Voor deze memo is gebruikt gemaakt van data uit het kentekenonderzoek uit 2019, FCD-data en lusdata uit 2019 en 2024, en data uit het meetpunt op de Bentz-Berg uit 2024. Er is gekeken naar de venstertijden van het verkeersbesluit (van 15:00 uur tot 19:00 uur) en de noodzaak van het inrijverbod nabij Achthoven. Over het inrijverbod nabij Achthoven merkt Arane op dat er sprake is van een zogenaamd gesloten systeem. Dat betekent dat er naast de hoofdsluiproute ook alternatieven worden dichtgezet. Hierdoor heeft het sluipverkeer geen andere aantrekkelijke (snelle) routes te kiezen als sluiproute op het moment dat ze tegen de geslotenverklaring aanrijden op de hoofdsluiproute. Uit deze memo blijkt dat als op één van deze locaties het inrijverbod niet wordt gerealiseerd, er een waterbedeffect kan ontstaan. Verder blijkt uit de door Arane verzamelde data dat, hoewel de gemiddelde reistijd via de snelweg sneller is dan de sluiproute via Lexmond en Achthoven, op deze sluiproute een tijdwinst van 5-6 minuten kan worden gehaald, uitgaande van een vrije reistijd op de sluiproute. Over de venstertijden wordt in het rapport opgemerkt dat uit zowel de data van 2019 als die van 2024 blijkt dat het sluipverkeer gemiddeld om 15:00 uur opkomt, tot een piek leidt rond 15:30-16:00 uur en rond 19:00 uur grotendeels is verdwenen. In het rapport van Arane van juni 2025 zijn de verkeerskundige effecten van de inrijverboden op het traject Vianen- Lexmond in beeld gebracht. Hierbij is gekeken naar een representatieve periode vóór de introductie van de maatregel en een representatieve periode na de introductie van de maatregel en zijn deze periodes met elkaar vergeleken. De conclusie van dit rapport is dat de inrijverboden hebben geleid tot een grote afname van sluipverkeer op de route zonder verdringing naar andere sluiproutes in de buurt en zonder dat de situatie op de snelweg is verslechterd. De camerametingen tonen een significante daling van het verkeer op alle zes locaties tijdens de venstertijden van de maatregel. 7.5. Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursorgaan, indien in een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het do Ook is meegewogen dat het inrijverbod alleen van kracht is tussen 15:00 uur en 19:00 uur op werkdagen en dat het gebied niet volledig wordt afgesloten, zodat er altijd een route is waarvan gebruik kan worden gemaakt om zonder ontheffing op de plaats van bestemming te komen. 8.2. De rechtbank oordeelt dat het waterschap in de beslissing op bezwaar kenbaar uiteen heeft gezet welke belangen het heeft gewogen. Dit betreffen, anders dan eisers Van Zessen stellen, zowel de positieve als de negatieve effecten van het verkeersbesluit. Hierbij heeft het waterschap onderkend dat het verkeersbesluit (negatieve) gevolgen heeft voor eisers en zowel de belangen van eisers als het belang van het tegengaan van sluipverkeer benoemd. Hieruit blijkt ook dat het waterschap het belang van de vrijheid van verkeer heeft meegewogen. De beroepsgrond slaagt niet. Op de vraag of de belangenafweging evenwichtig is zal de rechtbank hierna ingaan. Heeft het waterschap een evenwichtige belangenafweging gemaakt? Omvang werkingsgebied (eisers Van Zessen) 9. Eisers voeren aan dat het waterschap een minder verstrekkend besluit had moeten nemen. Door de omvang van het werkingsgebied van het verkeersbesluit en de ruime venstertijden wordt de vrijheid van het verkeer volgens eisers onevenredig aangetast. Dat de inrijverboden voor onbepaalde tijd van kracht zijn, betekent dat deze ook van kracht zijn op het moment dat de maatregelen in de huidige vorm niet meer nodig zijn. Eisers verwachten dat dit op relatief korte termijn zo zal zijn. Rijkswaterstaat is namelijk bezig met een grootschalige uitbreiding van de A27 en een van de doelen van dit project is ook het tegengaan van sluipverkeer in de regio. Ook dit is een onevenredige aantasting van de vrijheid van verkeer. 9.1. De rechtbank beoordeelt het besluit zoals dat nu voorligt. Zoals tijdens de zitting ook door het waterschap is benadrukt is het verkeersbesluit gebaseerd op het advies van de verkeerskundige en het gehanteerde verkeersmodel. Daarbij zijn ook de venstertijden van belang, omdat juist tussen 15:00 uur en 19:00 uur het meeste sluipverkeer plaatsvindt. Dit volgt ook uit de rapporten van Arane. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het waterschap zich bij de besluitvorming op deze rapporten baseren. Verder volgt de rechtbank het standpunt van het waterschap dat nu nog niet te voorzien is tot wanneer het verkeersbesluit nodig is. Er vindt nu weliswaar een reconstructie van de A27 plaats, maar deze is nog niet afgerond. De omvang en duur van het verkeersbesluit hebben naar het oordeel van de rechtbank niet tot gevolg dat de vrijheid van het verkeer onevenredig wordt aangetast. De beroepsgrond slaagt niet. Leges (eiseres [eiseres] en eisers Van Zessen) 9.2. Eisers voeren aan dat de ontheffing weliswaar nu gratis is, maar dat zij hiervoor in de toekomst mogelijk moeten gaan betalen. 9.3. De rechtbank beoordeelt het besluit zoals dat nu voorligt. Hoewel het vaststellen van een legesverordening om leges te kunnen heffen een bevoegdheid is van de gemeenteraad, kan dit onderwerp in de nu voorliggende zaak wel mee worden gewogen. Het feit dat inwoners ontheffingen kunnen krijgen speelt namelijk een rol bij de vraag of het besluit evenwichtig is. Tijdens de zitting is aangegeven dat het niet in de lijn der verwachting ligt dat er in de toekomst hoge leges worden geheven, mede gelet op het feit dat leges kostendekkend moeten zijn. De rechtbank heeft geen reden om aan deze mededeling te twijfelen. De beroepsgrond slaagt niet. Bereikbaarheid dorpen/alternatieven (alle eisers) 9.4. Eisers voeren aan dat het niet redelijk is dat het belang van het tegengaan van sluipverkeer zwaarder weegt dan het belang dat zij hebben bij de bereikbaarheid van hun dorpen. Hun bezoek moet nu een ontheffing aanschaffen of omrijden. De eerdere versie van het verkeersbesluit was voor eisers minder belastend. Volgens eisers moet het probleem worden opgelost in de buurt waar het probleem zich voordoet. Het sluipverkeer op de Bentz-Berg i De SAOZ heeft echter ook geconcludeerd dat de mogelijke toekomstige gevolgen niet van die omvang zijn dat daardoor sprake zal zijn van een (over)duidelijke schending van het evenredigheidsbeginsel. Het advies van de SAOZ om reeds in de beslissing op bezwaar een nadeelcompensatieregeling op te nemen was een aanbeveling. Het waterschap heeft deze aanbeveling niet opgevolgd, maar was hiertoe ook niet gehouden. Eisers hebben immers, ondanks verzoeken daartoe van het waterschap, geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat hun bedrijf niet meer rendabel kan worden geëxploiteerd of waaruit blijkt dat de continuïteit van de bedrijfsvoering onvoldoende is verzekerd. Dit blijkt ook niet uit de door eisers overgelegde deskundigenrapporten. In het in de bezwaarschriftenprocedure overgelegde rapport van Van Hoven & Oomen van der Slikke wordt weliswaar gesteld dat de berekening zoals verricht door het SAOZ gebreken kent, maar hieruit blijkt niet dat eisers in hun voortbestaan worden bedreigd. Dit blijkt evenmin uit de in beroep overgelegde contra-expertises van Property Value Consultants B.V. In het rapport van 4 oktober 2024 concludeert de contra-expert immers dat de inschatting van het omzetverlies zoals berekend door SAOZ realistisch is. In het nadere rapport van 17 oktober 2025 wordt een inschatting gegeven van het omzetverlies, maar blijft onduidelijk wat dit betekent voor de continuïteit van de bedrijfsvoering. Op zitting is namens eisers bevestigd dat geen sprake is van een situatie waarbij de continuïteit van de bedrijfsvoering onvoldoende is verzekerd. De rechtbank concludeert daarom dat er geen grond is voor het oordeel dat het waterschap op basis van het evenredigheidsbeginsel gehouden was de door eisers gestelde schade als gevolg van het verkeersbesluit in de besluitvorming te betrekken. Eisers kunnen voor de geleden schade apart een verzoek om nadeelcompensatie indienen om deze schade vergoed te krijgen. De beroepsgrond slaagt niet. 9.11. Tot slot merkt de rechtbank nog het volgende op. In beroep is er door eisers bezwaar gemaakt tegen het feit dat de eerdere beslissing op bezwaar van 24 juni 2024 was genomen alvorens het rapport van SAOZ definitief was geworden. De gronden die eisers hierover hebben aangevoerd zal de rechtbank onbesproken laten. In het bestreden besluit van 6 januari 2025 is namelijk wel het definitieve rapport van SAOZ betrokken. Bovendien hebben eisers naar aanleiding hiervan een contra-expertise ingebracht, welke is meegenomen bij het besluit van 6 januari 2025. Voor zover sprake is geweest van een procedurele tekortkoming dan is deze in de beroepsprocedure hersteld. Conclusie en gevolgen 10. Het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 24 juni 2024 is niet-ontvankelijk vanwege het ontbreken van procesbelang. 10.1. Het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 6 januari 2025 is ongegrond. Dit betekent dat het verkeersbesluit in stand blijft. 10.2. Gelet op hetgeen de rechtbank heeft overwogen in 4.1 ziet de rechtbank wel aanleiding te bepalen dat het waterschap het door eisers betaalde griffierecht betaalt. Ook moet het waterschap de proceskosten vergoeden. 10.3. Eisers Van Zessen hebben om een proceskostenvergoeding gevraagd. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde van € 934,- per punt en een wegingsfactor 1). 10.4. Ten aanzien van de deskundigenkosten waarom door eisers Van Zessen is verzocht overweegt de rechtbank als volgt. Eisers Van Zessen hebben verzocht om vergoeding van de kosten die door Property Value Consultants B.V. zijn gemaakt ten behoeve van de ingebrachte contra-expertises in beroep. Deze kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking. Het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 6 januari 2025 wordt immers ongegrond verklaard, zodat het besluit rechtmatig is. De proceskosten voor het indienen van het beroepschrift en h