ECLI:NL:RBGEL:2026:454

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: ARN 25/1157 uitspraak van de meervoudige kamer van in de zaak tussen [eiseres], uit [plaats] (Gld), eiseres (gemachtigde: P.J. Houtsma), en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. M. Leegsma). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over de boete die de minister aan eiseres heeft opgelegd wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2021. Eiseres is het niet eens met de boete en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister op goede gronden een boete aan eiseres heeft opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnorm voor dierlijke mest, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het beroep is gegrond omdat de minister met de door eiseres alsnog aangeleverde Bedrijfsspecifieke Excretie (BEX) een lager boetebedrag heeft berekend. De aangevoerde beroepsgronden van eiseres slagen niet. De rechtbank vernietigt vanwege het lager berekende boetebedrag het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en stelt de boete vast volgens de nieuwe boeteberekening. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 1.2. Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staat waar deze zaak over gaat, onder 4 de omvang van het beroep en onder 5 het toetsingskader en de bewijslastverdeling. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 6. Daarbij gaat de rechtbank eerst in op de alsnog aangeleverde BEX. Onder 7 beantwoordt de rechtbank de vraag of de minister een correctie voor gasvormige verliezen had moeten toepassen. Onder 8, 9 en 10 gaat de rechtbank in op de mestvoorraad, de gehalten in de mest en de aangewende mest. Daarna beantwoordt de rechtbank onder 11 de vraag of de minister de onnauwkeurigheidsmarges juist heeft toegepast. Onder 12 bespreekt de rechtbank de matiging van de boete. Onder 13 tenslotte gaat de rechtbank in op de redelijke termijn. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. Procesverloop 2. Met het besluit van 14 mei 2024 heeft de minister aan eiseres een boete van € 61.646,50 opgelegd in verband met het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke mest, de gebruiksnorm voor stikstof en de gebruiksnorm voor fosfaat in het jaar 2021. Ook heeft de minister de derogatievergunning voor het jaar 2021 ingetrokken en eiseres uitgesloten van derogatie in het jaar 2025. Eiseres heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt. In het bestreden besluit van 24 januari 2025 heeft de minister de boete met 50% gematigd tot een bedrag van € 30.823,25. 2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 2.2. De rechtbank heeft het beroep op 4 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [persoon A], [persoon B] en haar gemachtigde, en de gemachtigde van de minister. Beoordeling door de rechtbank De boete 3. Eiseres heeft een melkveebedrijf in [plaats] (Gld). In 2021 had zij een derogatievergunning. Dat betekent dat zij onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnormen is toegestaan, namelijk 250 kilogram (kg) stikstof per hectare landbouwgrond in plaats van de reguliere norm van 170 kg. 3.1. Bij brief van 11 oktober 2023 heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) eiseres bericht dat onderzoek wordt gedaan naar de vraag of zij in 2021 heeft voldaan aan de gebruiksnormen en de mestverwerkingsplicht. De RVO heeft eiseres daarom gevraagd een aantal formulieren in te vullen. Eiseres heeft de gevraagde informatie aangeleverd bij de RVO. 3.2. Bij brief van 27 november 2023 heeft de minister eiseres het voornemen meegedeeld om de derogatievergunning van eiseres in te trekken en haar een boete van € Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)’ dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. 5.2. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de landbouwer de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de landbouwer aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. 5.3. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, moet verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, als hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de overtreding is begaan. De consequenties van de nieuwe boeteberekening naar aanleiding van de BEX 6. Eiseres heeft op 22 november 2025 een formulier BEX over 2021 met bijlagen aangeleverd. De minister heeft naar aanleiding van dit formulier een nieuwe boeteberekening gemaakt en deze op de zitting overgelegd. De minister is op basis van die berekening tot de conclusie gekomen dat de boete op een lager bedrag van € 30.823,25 moet worden vastgesteld. 6.1. Het beroep is om die reden al gegrond. Dat betekent dat de rechtbank het bestreden besluit vernietigt. De rechtbank beoordeelt hierna of de beroepsgronden aanleiding geven voor een lagere boete of vernietiging van de gehele boete. Had de minister een correctie voor gasvormige verliezen moeten toepassen? 7. Eiseres voert aan dat de gasvormige verliezen 937 kg stikstof groter zijn, dan waar in de forfaits en in de BEX-berekening rekening mee wordt gehouden. Dit verschil heeft eiseres bepaald met de zogenoemde NP-methode. Volgens eiseres doet zij hiermee geen beroep op het stikstofgat. Zij beroept zich hierbij op onderdeel 5.1.4 van het Boetebeleid Meststoffenwet 2024 en de kamerbrieven van 7 maart 2025 en 11 juni 2025. In de kamerbrief van 7 maart 2025 staat onder andere: “ De melkveehouder kan in het kader van de vrije bewijsleer in een zienswijze gemotiveerd aandragen (onderbouwd met bewijsstukken) dat hij het niet eens is met een voorgenomen boete, omdat het stikstofverlies op zijn bedrijf groter is dan de forfaitaire stikstofcorrectie waarmee gerekend is. ” Eiseres weerspreekt niet dat in de forfaits, de stalbalans en de BEX een correctie voor gasvormige verliezen is opgenomen. Eiseres beroept zich er met de NP-methode op dat voornoemde berekeningen tekortschieten en wijst hierbij op verschillende wetenschappelijke onderzoeken. Met het door eiseres via de NP-methode berekende verschil van 937 kg stikstof in de gasvormige verliezen zou de mestproductie te hoog zijn bepaald en moeten uitkomen op 6.764 kg fosfaat en 19.898 kg stikstof. Eiseres voert aan dat het niet toepassen van een correctie voor stikstofver Volgens eiseres zijn de BBG de steekproeven uit de beginvoorraad van 2021 en uit de eindvoorraad van 2020. Eiseres stelt dat mest die is afgevoerd zeer representatief is. Zij verwijst hierbij naar een ongedateerd rapport van Statisticor (Onderzoekspopulatie), waarin de deskundige kort samengevat schrijft dat de steekproef uit de populatie (in dit geval de voorraad), gekenmerkt moet worden als de BBG. Volgens eiseres is de rechtspraak waarnaar de minister verwijst, onder andere de uitspraak van het CBb van 22 juli 2025 , niet van toepassing omdat de zaak niet vergelijkbaar is. Ook in dit kader beroept eiseres zich op rechtsgelijkheid en verwijst hiervoor naar een eerder door de minister in een andere zaak genomen besluit. 9.1. Deze beroepsgrond slaagt niet. De minister heeft terecht als uitgangspunt gehanteerd dat op grond van artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw, het stikstof- en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, bepaald wordt op basis van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting op dit artikel volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gerekend worden met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het desbetreffende jaar bemonsterde en afgevoerde mest. Dit is in lijn met de rechtspraak van het CBb, die, in tegenstelling tot wat eiseres aanvoert, hier wel van toepassing is. De door eiseres overgelegde rapporten over de onderzoekspopulatie maken dit niet anders. Verder dateert het besluit waarnaar eiseres verwijst van tien jaar geleden. De minister heeft tijdens de zitting meegedeeld dat het sindsdien bestendige praktijk is om de berekening van de BBG te baseren op artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Msw. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel gaat daarom niet op. Vallen de aangewende meststoffen binnen de gebruiksnormen? 10. Eiseres voert aan dat de aangewende meststoffen binnen de gebruiksnormen vallen. Ter onderbouwing van dit betoog heeft zij verschillende facturen overgelegd waaruit blijkt dat 3.510 ton mest is aangewend, waarvan 69 ton vaste mest. Volgens eiseres leidt de werkwijze van de minister tot strijd met het bepaalbaarheidsgebod en het gelijkheidsbeginsel. 10.1. In het toelichtend rapport bij de berekening van de gebruiksnormen 2021 staat dat de minister de hoeveelheid dierlijke mest die eiseres heeft gebruikt, heeft berekend met de begin- en eindvoorraad, de productie en de afgevoerde mest. Voor de graasdierenmest heeft de minister het onderdeel Beginvoorraad overgenomen van het formulier ‘Meer informatie (kunst)mest 2021’. Het onderdeel Afvoer heeft de minister berekend met de Vervoersbewijzen dierlijke mest. De minister heeft dit onderdeel aangepast in het voordeel van eiseres. Bij het onderdeel Eindvoorraad is de minister uitgegaan van de hoeveelheid in tonnen die eiseres heeft doorgegeven. Het onderdeel Aanvoer (kunstmest) heeft de minister overgenomen van het formulier ‘Meer informatie (kunst)mest 2021’. Dit onderdeel heeft de minister ook aangepast in het voordeel van eiseres. Voor de overige meststoffen is de minister uitgegaan van het aantal graasdieren zoals opgegeven op het formulier ‘Meer informatie graasdieren 2021’. Daarbij is de minister ervan uitgegaan dat eiseres de pony’s (diercategorie 941) houdt als hobby. De mest van deze dieren telt niet mee als dierlijke mest, maar als overige mest. De hoeveelheid overige mest die eiseres heeft gebruikt heeft de minister berekend met de productie van de hobbydieren en de aangevoerde kunstmest. Voor het totale gebruik heeft de minister de gebruikte dierlijke mest en overige mest bij elkaar opgeteld. 10.2. Deze beroepsgrond slaagt niet omdat de rechtbank het standpunt van de minister volgt. Uit artikel 12 van de Msw volgt dat de hoeveelheid van de aangewende mest wordt bepaald door Daarbij heeft de minister onder meer betrokken dat betaling van de boete voor eiseres vrijwel onmogelijk is, gelet op de aanwezige betalingscapaciteit. Daarnaast ontbreekt het eiseres ook aan financieringsmogelijkheden. Omdat de minister verwacht dat bij invordering van het volledige boetebedrag het traject van bedrijfsbeëindiging voor eiseres in zicht komt, ziet de minister aanleiding om af te wijken van het beleid. De minister matigt een boete met maximaal 50%, omdat er anders sprake zou kunnen zijn van misbruik door agrariërs zonder financiële draagkracht; die zouden dan aan mestdump kunnen doen. 12.2. Deze beroepsgrond slaagt niet omdat de minister heeft mogen besluiten de boete met maximaal 50% te matigen. Hoewel er aanleiding kan bestaan om af te wijken van het uitgangspunt van de minister om een boete met maximaal 50% te matigen, ziet de rechtbank in dit geval geen aanleiding voor het oordeel dat de minister hieraan niet mocht vasthouden. De minister is met deze matiging reeds afgeweken van het beleid op grond waarvan eiseres in het geheel niet in aanmerking zou komen voor matiging. Daarbij komt nog dat het gelet op de hoogte van de boete mogelijk moet zijn deze met de betalingsregeling, zoals die op zitting is toegelicht, binnen een redelijke termijn af te lossen. Moet de boete verder worden gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM? 13. In boetezaken moet de bestuursrechter ambtshalve beoordelen of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden. 13.1. Bij zaken waar het gaat om bestraffende sancties geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. Er kunnen factoren zijn die aanleiding geven om een overschrijding van de termijn van twee jaar gerechtvaardigd te achten. 13.2. In dit geval is de redelijke termijn begonnen op 27 november 2023, de dag waarop de minister eiseres heeft meegedeeld van plan te zijn om haar een bestuurlijke boete op te leggen. Dit betekent dat, op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met 2 maanden. Deze overschrijding is echter toe te rekenen aan eiseres, omdat zij enkele malen heeft verzocht om uitstel voor het indienen van een zienswijze. De minister heeft de termijn voor het indienen van een zienswijze om die reden met in totaal vier maanden verlengd. De rechtbank ziet daarom geen reden voor (verdere) matiging van de boete. Conclusie en gevolgen 14. Het beroep is gegrond, omdat de minister naar aanleiding van de door eiseres alsnog ingediende BEX een nieuwe boeteberekening heeft gemaakt. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor wat betreft de hoogte van de boete. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door het besluit van 14 mei 2024 in zoverre te herroepen, door de hoogte van de boete vast te stellen op € 30.388,75 en door te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. 14.1. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister het door eiseres betaalde griffierecht moet vergoeden. Ook krijgt eiseres een vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.200. Voor de kosten in beroep gaat het om: 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934 en een wegingsfactor 1. Voor de kosten in bezwaar ga