ECLI:NL:RBGEL:2026:260

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: ARN 24/1348 uitspraak van de enkelvoudige kamer van in de zaak tussen [eiser], uit [plaats 1], eiser (gemachtigde: P.J. Houtsma), en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over de boete van € 80.500 die de minister aan eiser heeft opgelegd voor het overtreden van de Meststoffenwet in 2018. Eiser is het niet eens met de aan hem opgelegde boete. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister op goede gronden aan eiser een bestuurlijke boete heeft opgelegd. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het beroep is gegrond omdat er een motiveringsgebrek kleeft aan het bestreden besluit voor wat betreft de financiële draagkracht en omdat er aanleiding is om de boete (verder) te matigen vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank volgt eiser niet voor wat betreft de omvang van de verantwoordingsplicht, de beginvoorraad en het margedocument. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 1.2. Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Daarbij gaat de rechtbank in op de volgende vragen. Onder 5: Heeft de minister de beginvoorraad juist vastgesteld? Onder 7: Is het margedocument van toepassing op een intermediaire onderneming? Onder 8 gaat de rechtbank in op de financiële draagkracht en onder 9 gaat de rechtbank in op de vraag of er reden is om te boete te matigen vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. Procesverloop 2. Met het bestreden besluit van 16 februari 2024 op het bezwaar van eiser is de minister bij het besluit van 4 juli 2023 gebleven. In dat besluit is aan eiser een boete opgelegd vanwege het overtreden van de Meststoffenwet in 2018. Eiser heeft in 2018 volgens de minister de verantwoordingsplicht overtreden omdat 21.511 kilogram (kg) fosfaat niet is verantwoord. De boete bedraagt € 80.500. 2.1. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 2.2. De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de minister. 2.3. Nadat het onderzoek op zitting is gesloten, heeft de rechtbank op 3 december 2025 stukken ontvangen van eiser. Beoordeling door de rechtbank Totstandkoming van het bestreden besluit 3. Eiser is een intermediaire onderneming die zich bezighoudt met het vervoer, de (tijdelijke) opslag en handel in dierlijke meststoffen. 3.1. Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben over de periode van 22 april 2018 tot en met 5 december 2019 een controle uitgevoerd naar de naleving van de Meststoffenwet door eiser. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 10 december 2019 (het boeterapport). 3.2. Met het besluit van 4 juli 2023 (boetebesluit) heeft de minister aan eiser voor één overtreding een boete opgelegd – na matiging – van € 80.500. Het boeterapport is ten grondslag gelegd aan het boetebesluit. De beboete overtreding ziet op het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht omdat 21.511 kg fosfaat niet is verantwoord. 3.3. Met het bestreden besluit van 16 februari 2024 heeft de minister het door eiser tegen het boetebesluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het boetebesluit in stand gelaten. Verantwoordingsplicht 4. Artikel 14, eerste lid, van de Meststoffenwet bepaalt dat degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt steeds kan verantwoorden dat de op het eigen bedrijf gep Op de zitting heeft eiser daarbij aangevoerd dat de beginvoorraad die door de RVO wordt berekend in strijd is met de bepaalbaarheid omdat niet duidelijk is welke VDM’s door de RVO zijn meegenomen in de berekening en of dit leidt tot een situatie die onmogelijk is in de opslag die eiser ter beschikking heeft. Er kan volgens eiser namelijk nooit meer mest aanwezig zijn dan in de opslagcapaciteit past. Volgens de berekening van de minister is er echter wel meer aanwezig dan feitelijk in de opslagen past. Eiser doet daarbij een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Tot slot voert eiser aan dat de niet verantwoorde meststoffen uit 2017 zijn verjaard en niet tot een bestuurlijke boete leiden. Volgens eiser maakt dit dat de boete niet in stand kan blijven. 5.1. Voor het opleggen van een bestuurlijke boete vanwege schending van de verantwoordingsplicht dient de minister – op basis van concrete feiten en omstandigheden – aan te tonen dat die verantwoordingsplicht niet is nageleefd. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van een ondertekend rapport van een toezichthouder en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 5.2. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de H1-staat die eiser heeft aangeleverd niet klopt. Dat bij de berekening van de verantwoordingsplicht desondanks zou moeten worden uitgegaan van de AGI 2017 zoals door eiser doorgegeven volgt de rechtbank niet. Uit het boeterapport blijkt immers dat deze is gebaseerd op de H1-staat van eiser, welke niet klopt. De minister heeft in het bestreden besluit verder uitgewerkt waarom de AGI 2017 aantoonbaar niet klopt. Daar is in beroep niets tegenin gebracht. Dit betekent dat de beginvoorraad op een andere wijze berekend moest worden. 5.3. De rechtbank is van oordeel dat de minister de beginvoorraad onder verwijzing naar het boeterapport vast heeft kunnen stellen op 27.680 kg fosfaat op 1 januari 2018. In het als bijlage bij het boetebesluit gevoegde ‘Toelichtend rapport bij boeteberekening’ is uiteengezet hoe de minister aan de hand van de VDM’s de aan- en afvoer heeft berekend voor de vier mestopslagen. Op basis van die berekeningen is de daadwerkelijke voorraad op 1 januari 2018 vastgesteld. De minister heeft dit kunnen concluderen door vast te stellen hoeveel mest in de periode vanaf ingebruikname tot 1 januari 2018 is aan- en afgevoerd, waarbij een aantal vrachten buiten beschouwing zijn gelaten. De minister heeft daarbij de data van ingebruikname van de mestopslagen als startpunt kunnen hanteren, omdat uit de verklaring van eiser blijkt dat de opslagen op het moment van ingebruikname leeg waren. 5.4. Voor wat betreft de bepaalbaarheid verwijst de rechtbank naar de berekening in het boeterapport en de daarbij horende bijlagen 55 tot en met 71. Dit betreffen de VDM’s van de vrachten op grond waarvan de beginvoorraad is vastgesteld. Daar komt bij dat eiser ook inzicht heeft in de VDM’s via mijnrvo.nl. Dit is door hem op zitting bevestigd. Dat de overzichten bij het boeterapport voor eiser niet reproduceerbaar zouden zijn via mijnrvo.nl, maakt dit niet anders. Wat hier ook van zij, eiser heeft inzage in de bijlagen bij het boeterapport. Daarnaast blijkt uit het boeterapport dat onder meer 48 combinatievrachten buiten beschouwing zijn gelaten. Dit betreffen vrachten van één van de door eiser genoemde verkeerde vrienden. Eisers stelling dat er sprake is van meerdere verkeerde vrienden en er daarom meer vrachten buiten beschouwing moeten worden gelaten heeft hij onvoldoende verifieerbaar onderbouwd. Dat de geregistreerde opslagcapaciteit op het bedrijf van eiser kleiner is dan de berekende beginvoorraad maakt niet dat de De rechtbank stelt vast dat de minister over de aan- en afvoer een marge van 10% over het jaar 2017 heeft toegepast. Dit komt overeen met de marges zoals opgenomen in het margedocument. De rechtbank stelt verder vast dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft geoordeeld, dat uit het door de minister gehanteerde margedocument blijkt dat dit van toepassing is bij het niet voldoen aan de in artikel 14 van de Meststoffenwet opgenomen verantwoordingsplicht. Die plicht geldt ook voor intermediaire ondernemingen. Het margedocument gaat over de nauwkeurigheid van de bepaling van aan- en afvoer. Aan- en afvoer vindt ook plaats bij intermediaire ondernemingen. De minister heeft het margedocument hier dan ook terecht toegepast. Eiser verwijst naar het stuk van Statisticor, zonder nadere onderbouwing over wat de marges dan wel concreet zouden moeten zijn. Eiser heeft hiermee onvoldoende onderbouwd waarom de minister zou moeten afwijken van het margedocument. Conclusie met betrekking tot de verantwoordingsplicht 7.2. Uit het voorgaande volgt dat eiser de verantwoordingsplicht niet heeft nageleefd. De rechtbank zal hierna ingaan op de vraag of er redenen zijn om de opgelegde boete te matigen. Financiële draagkracht 8. Eiser betoogt in bezwaar een beroep op verminderde draagkracht gedaan te hebben en daarvoor de noodzakelijke stukken te hebben overgelegd. Eiser heeft in bezwaar een financieel verslag over het jaar 2021 overgelegd. Volgens eiser is dit beroep door de minister volledig genegeerd en zijn er ook geen aanvullende stukken opgevraagd. 8.1. De minister bevestigt in het verweerschrift dat eiser in bezwaar een beroep op verminderde draagkracht heeft gedaan en dat dit ten onrechte nog niet is betrokken in de besluitvorming in bezwaar. De minister heeft, om de financiële draagkracht van eiser alsnog voldoende te kunnen beoordelen in beroep alsnog de vragenlijst financiële draagkracht voor niet-rechtspersonen toegezonden en eiser verzocht de gevraagde informatie via de rechtbank alsnog toe te zenden. 8.2. Deze beroepsgrond slaagt omdat de minister het beroep op verminderde draagkracht niet heeft betrokken in het bestreden besluit. Dit had, zoals ook door de minister is erkend, wel gemoeten. Dit betekent dat sprake is van een motiveringsgebrek, waardoor sprake is van strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Niettemin zal de rechtbank de rechtsgevolgen in stand laten. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende. In het Boetebeleidhttps://pi.rechtspraak.minjus.nl/ - _4e05827a-9a46-4e57-a779-77e9f7d4f9de Meststoffenwet RVO (het boetebeleid) is vastgelegd dat de minister de boete tot maximaal 50% verlaagt bij een gebrek aan draagkracht. De overtreder moet aantonen dat de voorgenomen boete onevenredig is. In het boetebeleid is ook aangegeven welke gegevens de minister nodig heeft om de financiële positie van de overtreder te kunnen beoordelen. Dit betreft onder andere de door de minister toegestuurde vragenlijst, alsmede de financiële gegevens over de afgelopen drie jaren. 8.3. Op de zitting is gebleken dat eiser naar aanleiding van het verzoek van de minister geen nadere informatie heeft overgelegd. Eiser stelt daarbij dat hij het verzoek van de minister zo las dat het initiatief bij de rechtbank lag én dat de stukken die eerder overgelegd zijn voldoende zijn om de financiële draagkracht te berekenen. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Zoals de minister terecht stelt heeft eiser in beroep geen gegevens overgelegd om de financiële draagkracht te berekenen, anders dan het in bezwaar overgelegde financieel verslag over het jaar 2021. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat eiser niet heeft onderbouwd dat zijn financiële draagkracht onvoldoende is om de boete te betalen. Er ontbreken immers actuele financiële gegevens. Ook het standpunt dat het initiatief bij de rechtbank lag wordt niet gevolgd. Het is immers aan eiser om zijn beroep op de matigingsgronden te onderbouwen. Daar komt bij dat Gelet op het gegeven dat de minister de boete al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot twaalf maanden. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met 37 maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld. De rechtbank acht een verdere matiging van 20% passend. Matiging van € 80.500 met nog eens 20% (€ 16.100) voor deze resterende overschrijding van de redelijke termijn leidt tot een boete van € 64.400. Voor een verdergaande matiging van de boete wegens de overschrijding van de redelijke termijn bestaat geen aanleiding. De rechtbank stelt de boete vast op € 64.400. Conclusie en gevolgen 10. Het beroep is gegrond gelet op wat is overwogen onder 8 en omdat de boete wordt gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Gelet op wat hiervoor verder is overwogen, zullen de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand worden gelaten. Dit betekent dat de minister geen nieuwe beslissing op bezwaar hoeft te nemen. De rechtbank herroept voor wat betreft de hoogte van de boete het besluit van 4 juli 2023. De rechtbank voorziet met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak door de hoogte van de boete vast te stellen op € 64.400 en door te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 11.1. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, veroordeelt de rechtbank de minister in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.667. Voor de kosten in beroep gaat het om: 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934 en een wegingsfactor 1 en 1 punt voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding en een wegingsfactor 0,5. Voor de kosten in bezwaar gaat het om: 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 666 en een wegingsfactor 1. 11.2. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 371 vergoedt. Beslissing De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; herroept het besluit van 4 juli 2023, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete; stelt de boete vast op € 64.400; bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit voor het overige in stand blijven; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; draagt de minister op griffierecht van € 371 aan eiser te vergoeden; veroordeelt de minister tot betaling van € 3.667 aan proceskosten aan eiser. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Gaastra, rechter, in aanwezigheid van mr. C.M.J.C. Rooding, griffier. Uitgesproken in het openbaar op griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Be