ECLI:NL:RBGEL:2026:2225

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: ARN 24/6020 uitspraak van de meervoudige kamer van in de zaak tussen [eiser] , uit [plaats] , eiser en de minister van Financiën (gemachtigde: [gemachtigde] ). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over de beslissing op eisers verzoek om toestemming te verlenen voor de omzetting van certificaten met onderliggende Russische effecten die bij de National Settlement Depository (NSD) worden aangehouden. Eiser is het niet eens met deze beslissing. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank deze beslissing. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak eerst tot het oordeel dat eiser procesbelang heeft. Verder oordeelt de rechtbank dat eiser ontheffing nodig heeft voor de omzetting, maar dat de voorwaarden die aan deze ontheffing gesteld zijn niet gesteld konden worden. Dit betekent dat het beroep gegrond is. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft. 1.2. Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Daarbij gaat de rechtbank in op de volgende vragen. Heeft eiser een procesbelang bij de beoordeling van het bestreden besluit? Onder 4 staat het beoordelingskader. Onder 5 de omvang van het geschil. Onder 6 volgt het antwoord op de vraag of er bij de gevraagde omzetting van certificaten tegoeden of economische middelen ter beschikking gesteld worden aan de NSD. Onder 7 of de voorwaarde van omzetting tot en met 25 juni 2025 gesteld kan worden en onder 8 of de voorwaarde van geldigheid tot en met 25 juni 2026 gesteld kan worden. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. Procesverloop 2. Eiser heeft de minister verzocht om op grond van artikel 6 ter, onderdeel 5 bis bis, van Verordening (EU) 269/2014 (verordening) toestemming te verlenen voor de omzetting van certificaten met onderliggende Russische effecten die bij de National Settlement Depository (NSD) worden aangehouden, met het oog op de verkoop van de onderliggende effecten. 2.1. Met het besluit van 7 november 2023 heeft de minister ontheffing verleend. De minister verleent toestemming voor de omzetting van de certificaten, met het oog op de verkoop van de onderliggende effecten. Verder verleent de minister toestemming voor de indirecte beschikbaarstelling van tegoeden of economische middelen aan de NSD voor zover die resulteert uit de bedoelde omzetting. Onder de voorwaarde dat eiser de diensten van de minister uiterlijk 25 december 2024 schriftelijk informeert over de verkoop van de onderliggende effecten. De ontheffing is geldig vanaf het moment van afgifte tot en met 25 december 2023. 2.2. Met het bestreden besluit van 23 juli 2024 op het bezwaar van eiser heeft de minister het besluit van 7 november 2023 herroepen voor wat betreft de geldigheidsduur van de ontheffing en de datum waarop eiser uiterlijk zijn diensten schriftelijk moet informeren over de verkoop van de onderliggende effecten. Beiden worden met anderhalf jaar verlengd. Daarnaast wordt een tekstuele wijziging doorgevoerd om de geldigheidsduur van de ontheffing te verduidelijken. Voor het overige wordt het besluit van 7 november 2023 gehandhaafd. 2.3. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 2.4. De rechtbank heeft het beroep op 8 april 2025 op zitting behandeld en het onderzoek op zitting gesloten. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van de minister vergezeld door mr. O.E.S. Dusée en mr. L.A. de Jager. 2.5. De rechtbank heeft op 15 april 2025 het onderzoek heropend om de minister in de gelegenheid te stellen antwoord te geven op een aantal vragen. Met de brief van 20 juni 2025 heeft de minister geantwoord op deze vragen, waarna eiser bij brief van 6 juli 2025 een reactie heeft gegeven. 2.6. De rechtbank heeft het beroep op 22 januari 2026 op een nadere zitting behandel Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) moet bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt en, in voorkomend geval, de ontstaansgeschiedenis ervan. 4.2. Het beschikbaarstellingsverbod is geregeld in artikel 2, tweede lid, van de verordening. Dit artikellid bepaalt dat er geen tegoeden of economische middelen, rechtstreeks of onrechtstreeks, ter beschikking worden gesteld aan of ten behoeve van de in de lijst in bijlage I vermelde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, of met hen verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen. 4.3. Artikel 6 ter, vijfde lid, bis bis, van de verordening bepaalt dat de bevoegde autoriteiten van een lidstaat in afwijking van artikel 2 van de verordening toestemming kunnen verlenen voor de vrijgave van bepaalde bevroren tegoeden of economische middelen die – in dit geval – toebehoren aan NSD, of voor de beschikbaarstelling van bepaalde tegoeden of economische middelen aan die entiteit, op voorwaarden die de bevoegde autoriteit passend achten en nadat zij hebben vastgesteld dat: a. a) dergelijke tegoeden of economische middelen noodzakelijk zijn voor de verkoop of de overdracht van effecten door een in de Unie gevestigde entiteit die onder zeggenschap staat of stond van de onder nummer 82 onder de rubriek „Entiteiten” van bijlage I vermelde entiteit; b) dergelijke verkoop of overdracht uiterlijk op 31 december 2023 is voltooid, en c) dergelijke verkoop of overdracht geschiedt op basis van verrichtingen, contracten of andere overeenkomsten die vóór 3 juni 2022 met de onder nummer 82 of 101 onder de rubriek „Entiteiten” van bijlage I vermelde entiteit zijn gesloten of waarbij deze anderszins betrokken is. 4.4. Artikel 17 van de verordening bepaalt het toepassingsbereik. De verordening is, voor zover in deze zaak relevant, van toepassing voor alle personen die zich binnen of buiten de EU bevinden, zolang zij onderdaan zijn van een lidstaat. Omvang van het geschil 5. Het staat vast dat de NSD op de lijst in bijlage I van de verordening staat. In geschil is of eiser ontheffing nodig heeft voor de gevraagde omzetting van zijn certificaten waarbij de NSD is betrokken, of de minister de voorwaarden zoals gesteld in de ontheffing kan stellen en tot slot of de rechtbank over moet gaan tot het stellen van prejudiciële vragen. 5.1. Buiten de omvang van het geschil valt de vraag of de door de NSD aangehouden effecten onder bevroren tegoeden vallen. De ontheffing ziet op de omzetting van de certificaten en niet op de status van de effecten na die omzetting. De vraag of eiser ontheffing nodig heeft voor de omzetting van zijn certificaten waarbij de NSD niet betrokken is valt ook buiten de omvang van het geding. Eiser heeft namelijk gevraagd om een ontheffing waar de NSD bij betrokken is. Ook de vraag of omzetting mogelijk is zonder ontheffing beoordeelt de rechtbank niet omdat eiser expliciet heeft verzocht om toestemming te verlenen voor de omzetting met het oog op de verkoop van de onderliggende effecten. Deze vragen kunnen daarom niet ter discussie worden gesteld en vallen buiten de omvang van dit geding. Worden er bij de gevraagde omzetting van de certificaten tegoeden of economische middelen ter beschikking gesteld aan de NSD? 6. Eiser betoogt dat, wanneer omzetting plaatsvindt zonder dat er gebruik gemaakt hoeft te worden van de ontheffing, verkoop van de onderliggende effecten niet nodig is. Volgens eiser is er brede consensus onder marktpartijen en (bevoegde) autoriteiten dat omzetting ook zonder gebruikmaking van artikel 6 ter, vijfde lid bis bis, van de verordening mogelijk is. Omzetting van certificaten kan plaatsvinden zonder gebruikmaking van artikel 6 ter, vijfde lid bis bis, van de verordening en de op basis van dat artikel gebaseerde ontheffing, al De rechtbank is, gelet op de argumentatie van de minister in de beslissing op bezwaar, van oordeel dat de minister uitgaat van een onjuiste interpretatie van artikel 6 ter, vijfde lid, bis bis, van de verordening. In tegenstelling tot wat de minister betoogt bestaat er geen originele deadline van 25 december 2023 tot wanneer omzetting kon plaatsvinden. Deze deadline houdt enkel in dat de minister voor 25 december 2023 toestemming moest verlenen voor omzetting en deze toestemming heeft de minister verleend met het ontheffingsbesluit van 7 november 2023. 7.2.2. De minister heeft de voorwaarde van omzetting tot en met 25 juni 2025 gesteld. De minister komt bij het stellen van voorwaarden beleidsruimte toe. Dit betekent dat de minister de voorwaarden kan stellen die hij passend acht. De beleidsruimte brengt bovendien mee dat niet is uitgesloten dat een andere lidstaat andere voorwaarden stelt. 7.2.3. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is de vraag of de voorwaarde van omzetting tot en met 25 juni 2025 redelijk en reëel is of dat deze voorwaarde onevenredig is. Bij het antwoord op die vraag wordt als maatstaf gehanteerd of de voorwaarde in het besluit geschikt en noodzakelijk is om het doel te bereiken en of het op zichzelf geschikte en noodzakelijke besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. De rechtbank is van oordeel dat de gestelde voorwaarde onredelijk is. De minister heeft eerder de datum verlengd in verband met omstandigheden die nog steeds van toepassing zijn. De minister beargumenteert niet waarom het onder deze zelfde omstandigheden redelijk is om vast te houden aan de datum van 25 juni 2025. Daarom acht de rechtbank het vasthouden aan die datum onevenredig. Kan de voorwaarde van geldigheid tot en met 25 juni 2026 gesteld worden? 8. Eiser stelt dat ten onrechte als voorwaarde wordt gesteld dat de indirecte beschikbaarstelling van tegoeden of economische middelen aan de NSD plaats kan vinden tot en met 25 juni 2026. 8.1. De minister stelt dat artikel 6 ter, vijfde lid, bis bis, van de verordening duidelijk ziet op toestemming voor het omzetten van certificaten ‘met het oog op de verkoop van het onderliggende effect’. De minister acht het daarom passend om hier de voorwaarde aan te verbinden dat de onderliggende effecten dan ook daadwerkelijk indien mogelijk binnen een jaar verkocht worden. Als er na de omzetting van de certificaten geen prikkel volgt om de onderliggende effecten daadwerkelijk te verkopen, wordt er niet voldaan aan het vereiste dat de omzetting gedaan wordt met het oog op de verkoop van het onderliggende effect. Volgens de minister is het noodzakelijk dat om dit te controleren de houder van een ontheffing hem hierover informeert. Volgens de minister is de bedoeling van de sanctieregelgeving dat de omzetting van certificaten überhaupt niet zou moeten plaatvinden. Met artikel 6 ter, vijfde lid, bis bis, van de verordening is een tijdelijke uitzondering hierop gemaakt, zodat beleggers de mogelijkheid krijgen om op korte termijn afstand te doen van Russische effecten. Als vervolgens blijkt dat dit niet binnen afzienbare tijd mogelijk is, is het niet onredelijk om te verwachten dat beleggers die de ontheffing aangevraagd hebben – net als de beleggers die dat niet (tijdig) gedaan hebben – zullen moeten wachten tot het moment waarop de sancties worden opgeheven. 8.2. De beroepsgrond slaagt. De minister mocht de voorwaarde van geldigheid tot en met 25 juni 2026 niet stellen. De rechtbank is namelijk van oordeel dat de gestelde voorwaarde in beginsel geschikt en noodzakelijk is om het doel te bereiken, maar niet evenwichtig. Gebleken is dat door een samenloop van maatregelen en sancties de verleende ontheffing feitelijk niet kon worden gebruikt. Hoewel eiser, gelet op de geldigheid tot en met 25 juni 2026, in theorie nog tijdig gebruik kan maken van de ontheffing, is verdere verlenging van de geldigheidsduur op dit moment niet mogelijk. Dit klemt, nu niet duidelijk is of eiser daadwerkelijk in staa