ECLI:NL:RBGEL:2025:938

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: ARN 23/7486 uitspraak van de enkelvoudige kamer van in de zaak tussen [eiser] , uit [plaats 1] , eiser (gemachtigde: mr. P.J.G. Poels), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn (gemachtigde: [naam gemachtigde] ). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de ambtshalve wijziging van de standplaatsvergunning van eiser. 1.1. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.2. De rechtbank heeft het beroep op 19 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college. Tijdens deze zitting is ook het beroep behandeld tegen de afwijzing van de aanvraag om de oppervlakte van de standplaats te wijzigen (ARN 24/2083). Totstandkoming van het besluit 2. Op 4 november 2016 heeft het college van eiser een aanvraag ontvangen voor een standplaats op het winkelcentrum [naam winkelcentrum] te [plaats 2] voor onbepaalde tijd. Voor die tijd beschikte eiser al vijf jaar over een standplaatsvergunning voor bepaalde tijd welke van rechtswege werd verlengd. Op het aanvraagformulier staat ingevuld dat de aanvraag betrekking heeft op een verkoopwagen ten behoeve van de verkoop van verschillende soorten kebab en frisdrank. Volgens het aanvraagformulier heeft de verkoopwagen de volgende afmetingen (lxbxh): 5,50 x 4,00 x 2,30 meter. 3. Op 26 januari 2017 heeft het college aan eiser een vergunning verleend voor het innemen van een standplaats met een verkoopwagen voor de verkoop van kebab op dinsdag tot en met vrijdag en zondag van 11:30 uur tot 21:00 uur op winkelcentrum [naam winkelcentrum] in [plaats 2] . De standplaats heeft blijkens de vergunning een afmeting van 22 m². Bij deze vergunning is een tekening gevoegd van de locatie van de standplaats. Hierbij is aangegeven dat het aantal m² inclusief eventueel terras is. 3.1. Bij besluit van 2 juli 2021 is de aan eiser verleende vergunning gewijzigd en is een vergunning verleend voor het innemen van een standplaats van woensdag tot en met zondag van 11:30 uur tot 21:00 uur. Het verzoek tot het plaatsen van een tweede parasol is met dit besluit afgewezen. 3.2. Omdat eiser meer m² in gebruik nam dan was vergund, namelijk 46 m², heeft het college een handhavingstraject opgestart. Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd en de verbeurde dwangsommen ingevorderd. Naar aanleiding van een bezwaarschrift tegen het invorderingsbesluit heeft het college in het besluit van 21 december 2022 vastgesteld dat een last onder dwangsom duidelijk moet omschrijven wat de overtreding is en wat moet gebeuren om de overtreding ongedaan te maken. Het proces-verbaal dat ten grondslag ligt aan het invorderingsbesluit laat zien dat de toezichthouder ook niet goed weet wat precies is vergund. In het proces-verbaal wordt vermeld dat tafels en stoelen weliswaar zijn toegestaan en dat de parasol ook geen probleem is. Gelet op de standplaatsvergunning en de definitiebepaling uit de Algemene plaatselijke verordening 2014 (Apv) maken tafels, stoelen, overkappingen en/of parasols echter geen deel uit van de standplaats. Omdat dit uit de invorderingsbeschikking niet duidelijk blijkt, concludeert het college dat dit besluit geen stand kan houden. Dat neemt echter niet weg dat is gebleken dat eiser zijn standplaats in ruimere mate gebruikt dan waarvoor die is vergund. Het college kondigt daarom aan dat eiser hier binnenkort nog een aanvullende brief over zal ontvangen, maar benadrukt in deze brief van 21 december 2022 dat eiser alleen een verkoopwagen mag gebruiken en dat tafels, stoelen, overkappingen en/of parasols uitdrukkelijk niet zijn toegestaan en dat hij met de standplaatsvergunning geen eet- en zitgelegenheid mag creëren. Dat dit eerder niet zo door toezichthouders is onderkend, doet daar volgens het college niet aan af. 3.3. Bij besluit van 6 februari 2023 heeft het college met toepassing van artikel 1.6 van de Apv de standplaatsvergunning ambtshalve gewijzigd. Het college heeft een vergunning verleend voor het innemen van een standplaats van 11,23 m². Deze afmeting is gebaseerd op de afmetingen van de verkoopwagen van eiser, namelijk 5,12 x 2,18 meter. 3.4. Met het bestreden besluit van 20 oktober 2023 handhaaft het college, onder verwijzing naar het advies van een onafhankelijke bezwarencommissie, het besluit van 6 februari 2023. Het college stelt dat eiser op het aanvraagformulier om de standplaatsvergunning te verkrijgen, heeft vermeld dat hij een standplaatsvergunning vraagt voor een verkoopwagen van 5,50 x 4,00 meter. Ook staat in de toelichting op het formulier uitdrukkelijk vermeld dat de aanwezigheid van een terras op de aanvraag voor de standplaats moet worden vermeld. Eiser heeft op de aanvraag niet vermeld dat hij een terras exploiteert. Uit de situatietekening bij de standplaatsvergunning heeft eiser niet mogen concluderen dat met de verleende standplaatsvergunning ook toestemming is verleend voor het realiseren van het terras. Het terras maakt dus geen deel uit van de standplaatsvergunning. De afmeting van de door eiser gebruikte verkoopwagen komt dus niet overeen met de op het formulier ingevulde afmeting en de daarop verleende standplaatsvergunning. Dit maakt dat de standplaatsvergunning op onjuiste of onvolledige gegevens is verstrekt. Daarom heeft het college de standplaatsvergunning gewijzigd op grond van artikel 1.6, onder a, van de Apv. Wel wordt aan het besluit van 6 februari 2023 toegevoegd dat het eiser is toegestaan twee statafels met een omtrek van 1 meter bij zijn verkoopwagen te plaatsen en een parasol voor beschutting tegen de zon. Deze parasol mag niet omsloten worden door zijwanden.

4. De rechtbank beoordeelt of het college niet ten onrechte de standplaatsvergunning van eiser heeft gewijzigd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 5. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep gegrond. Weliswaar heeft het college de bevoegdheid om de standplaatsvergunning te wijzigen, maar eiser heeft een geslaagd beroep kunnen doen op het vertrouwensbeginsel. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Heeft het college de standplaatsvergunning mogen wijzigen? 6. Op grond van artikel 1:6, eerste lid, onder a, van de Apv kan een vergunning worden gewijzigd als ter verkrijging daarvan onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt. 6.1. Tussen partijen is niet in geschil dat het formulier bij de aanvraag van 4 november 2016 onjuist is ingevuld. Bij de aanvraag heeft eiser ingevuld dat de verkoopwagen een afmeting had van 5,50 x 4,00 x 2,30 meter. Een afzonderlijk terras is hierbij niet opgegeven, terwijl dat volgens het aanvraagformulier wel had gemoeten. Na een meting bleek dat de verkoopwagen een afmeting had van 5,15 x 2,18 meter. De in 2017 vergunde standplaats heeft een oppervlakte van 22 m², terwijl de verkoopwagen feitelijk 11,23 m² bedraagt. Dit betekent dat de gegevens zoals vermeld in de aanvraag onjuist zijn. Het voorgaande maakt dat het college naar het oordeel van de rechtbank op grond van de Apv bevoegd was om de vergunning te wijzigen. 6.2. De verwijzing van eiser naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 13 januari 2016 maakt dit niet anders. Voor het intrekken, dan wel wijzigen van een vergunning, vanwege onjuiste of onvolledige gegevens moet het volgens deze uitspraak noodzakelijk zijn dat vast staat dat de vergunning juist vanwege de onjuistheid in de overgelegde gegevens is verleend. Eiser voert aan dat hij de vergunning, mocht deze zijn aangevraagd met terras, anders ook had gekregen. Dit was immers al jaren de feitelijke situatie. Naar het oordeel van de rechtbank is niet op voorhand duidelijk dat, indien de aanvraag juist was ingediend, de vergunning zou zijn verstrekt. Kan eiser een beroep doen op het vertrouwensbeginsel? 7. Onder 6.1. heeft de rechtbank geoordeeld dat het college bevoegd is om op grond van de Apv de vergunning te wijzigen, omdat er onjuiste gegevens zijn verstrekt. De vraag die vervolgens voorligt, is of het college ook van deze bevoegdheid gebruik heeft mogen maken. Eiser voert namelijk aan dat het college door de vergunning ambtshalve te wijzigen in strijd handelt met het vertrouwensbeginsel. 7.1. Eiser voert aan dat hij erop heeft mogen vertrouwen dat in 2016 voor een standplaats met terras en overkapping met een oppervlakte van in totaal 22m² is aangevraagd en in 2017 is verleend, zoals daarvoor ook al het geval was. De toenmalige marktmeester heeft geholpen met het invullen en indienen van de aanvraag, dit nadat de bestaande standplaats door die marktmeester is opgemeten. Ook de verschillende toezichthouders zijn er steeds vanuit gegaan dat in 2017 de vergunning is aangevraagd en verleend voor een standplaats inclusief terras en een parasol met een totale oppervlakte van 22 m². Dat de in 2017 vergunde standplaats tevens een eventueel terras omvat, volgt ook uit de situatietekening behorende bij de vergunning. Daar is ook de tekst opgenomen ‘m² is inclusief eventuele terrasruimte, overkappingen in de vorm van partytenten etc. niet (meer) toestaan in nieuwe vergunningen.’ Dat achteraf is gebleken dat de tekening is opgemaakt ten behoeve van de actualisatie van de standplaatsvergunningen en niet specifiek is gemaakt voor deze standplaatsvergunning, laat volgens eiser onverlet dat hij erop heeft mogen vertrouwen dat het op grond van de verleende vergunning, waarvan de tekening dus onderdeel uitmaakt, was toegestaan een standplaats van 22 m² inclusief terras in te nemen. 7.2. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen, en zo ja, hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. 7.3. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt eisers beroep op het vertrouwensbeginsel. Daarvoor vindt de rechtbank het volgende van belang. 7.3.1. Het komt de rechtbank niet onwaarschijnlijk voor dat de toenmalige marktmeester eiser heeft geholpen met zijn vergunningaanvraag. Eiser spreekt geen Nederlands. Ook heeft eiser een verklaring overgelegd van [persoon A] . [persoon A] heeft sinds 2011 op de markt in [plaats 2] een standplaats voor de verkoop van kinderkleding. Deze standplaats staat recht tegenover de standplaats van eiser. [persoon A] bevestigt dat de toenmalige marktmeester altijd behulpzaam is geweest bij het aanvragen en/of wijzigen van de standplaatsvergunningen. Dit resulteerde erin dat de marktmeester de formulieren invulde met de standplaatshouders en indiende bij de gemeente. Dit is ook gebeurd bij eiser in 2016. Het college heeft een proces-verbaal van bevindingen overgelegd van 19 juli 2023, opgemaakt door [persoon B] , waaruit volgens het college blijkt dat de marktmeester zich niet herinnert dat hij behulpzaam is geweest bij het invullen van het aanvraagformulier. Bovendien zou dit ook niet aannemelijk zijn, omdat hij slechts gaat over de markt en niet over de standplaatsen op andere locaties. De rechtbank volgt dit niet. Uit het proces-verbaal volgt dat medio september-december 2016 marktmeester [persoon B] alleen bemoeienis had met de markten en niet met de standplaatsen. Hij kan zich dan ook niet herinneren dat hij eiser zou hebben geholpen. Uit het proces-verbaal volgt ook dat marktmeester [persoon C] , volgens [persoon B] , bemoeienis had met de standplaatsen. De heer [persoon C] is inmiddels overleden. Dat marktmeester [persoon B] eiser niet heeft geholpen, betekent niet dat een andere marktmeester eiser niet heeft geholpen. Dit volgt in ieder geval niet uit het proces-verbaal van bevindingen. 7.3.2. Daarnaast stelt de rechtbank vast dat eiser altijd een standplaats heeft ingenomen van minimaal 22 m² met terras en overkapping. Zoals is aangegeven op de zitting doet deze situatie zich al dertien jaar voor. Gedurende deze periode is, tot de brief van 23 december 2022 van het college, nooit door verschillende toezichthouders of het college aan eiser voorgehouden dat de standplaatsvergunning was aangevraagd en verleend voor uitsluitend de verkoopwagen en dus niet voor een terras met overkapping. Bij brief van 23 december 2022 heeft het college eiser er voor het eerst op gewezen dat de partytent en/of overkapping als de zitgelegenheid volgens het college niet staan in de vergunningsvoorwaarden en dan ook niet zouden zijn toegestaan. Op de zitting heeft het college verwezen naar vaste rechtspraak van de Afdeling waaruit volgt dat de omstandigheid dat een bestuursorgaan bekend was met de illegale situatie, maar daartegen gedurende lang tijd geen handhavingsmaatregelen heeft getroffen, niet met zich brengt dat niet meer handhavend mag worden opgetreden. In dit geval is echter geen sprake van een handhavingsprocedure. Hier gaat het om de bevoegdheid van het college die op grond van de Apv een vergunning kan wijzigen. Het college heeft beleidsvrijheid.

10. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank draagt daarom het college op om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Hiervoor krijgt het college een termijn van acht weken. 10.1. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt hij ook een vergoeding van zijn proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.814, omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder is niet gebleken van kosten die zijn gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vergoed kunnen worden.

De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; draagt het college op binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; bepaalt dat het college het griffierecht van € 184 aan eiser moet vergoeden; veroordeelt het college tot betaling van € 1.814 aan proceskosten aan eiser. Deze uitspraak is gedaan door mr. I.A.M. van Boetzelaer-Gulyas, rechter, in aanwezigheid van R. Visscher, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Met betrekking tot handhaving heeft het college deze beleidsvrijheid niet, immers wanneer sprake is van een overtreding is het college in beginsel verplicht om handhavend op te treden. De rechtbank acht daarom in het kader van de beoordeling of eiser een geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel het lange tijdsverloop dat deze situatie zich al voordoet relevant. 7.3.3. Bij het besluit van 26 januari 2017, waarmee de standplaatsvergunning voor onbepaalde tijd aan eiser is verstrekt, is ook een situatietekening gevoegd. Hierbij is een verdeling aangegeven van de nieuwe locaties ambulante handel winkelcentrum [naam winkelcentrum] . Bij de situatietekening is het volgende opgenomen: ‘Kebab houtskool [eiser] : di t/m vr, zo, 3x8 = 24m² bruto, richting zitbanken (zuid georiënteerd), m² is inclusief eventuele terrasruimte, overkappingen in de vorm van partytenten etc. niet (meer) toestaan in nieuwe vergunningen’. Het college stelt dat onder de situatietekening behorende bij de vergunning een afmeting van 24 m² ‘inclusief eventuele terrasruimte’ wordt genoemd niet wil zeggen dat daarmee sprake is van vergunning van een terras. Dit blijkt ook wel uit het woord ‘eventuele’. De situatietekening was eerder al opgemaakt ten behoeve van de actualisatie van standplaatsen. De situatietekening is volgens het college bij de vergunning gekomen om de plek van het terras te verduidelijken. De rechtbank volgt het voorgaande niet. De tekst ‘m² is inclusief eventuele terrasruimte’ leidt tot onduidelijkheid. De rechtbank begrijpt dat eiser hieruit kan opmaken dat de terrasruimte bij de vergunning hoort. Verder is de rechtbank van oordeel dat eiser uit de tekst heeft mogen opmaken dat een vergunning is verleend inclusief terras. Dit volgt uit de toevoeging ‘overkappingen in de vorm van partytenten etc. niet (meer) toestaan in nieuwe vergunningen’. Het voorgaande impliceert dat bij de huidige vergunning dit wel is toegestaan. De overkapping in de vorm van partytenten betreft het door eiser bedoelde terras. Bij het besluit van 16 januari 2017 is ten slotte niet aangegeven dat de situatietekening is opgemaakt ten behoeve van de actualisatie van de standplaatsen. Eiser heeft de verstrekking van de situatietekening bij het besluit van 26 januari 2017 zo mogen interpreteren dat deze bij de verleende vergunning hoort. 7.4. Met het voorgaande heeft eiser aannemelijk gemaakt dat aan de kant van het college gedragingen zijn verricht en uitlatingen zijn gedaan waaruit eiser kon en mocht afleiden dat het college ook het terras heeft vergund. Dit geldt met name voor de tijdsduur van deze situatie en de situatietekening die is verstrekt bij de verstrekking van de standplaatsvergunning. Deze gedraging en uitlating kan ook aan het college worden toegerekend. Het college heeft immers niet eerder geconstateerd dat eiser, anders dan volgens het college bedoeld was in de vergunning, een terras bij zijn standplaats had die niet zou zijn aangevraagd. Ook is het college diegene geweest die de situatietekening bij zijn besluit van 16 januari 2017 heeft overgelegd. 7.5. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent echter niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. 7.5.1. Het is aan het college om de voorgaande belangenafweging te maken en te beoordelen of eiser schade zal leiden of verder nadeel zal ondervinden bij de gewijzigde vergunning. Ook moet het college dan beoordelen of, indien er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen, hij de geleden schade moet vergoeden. 8. Omdat naar het oordeel van de rechtbank sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen en het college dit niet onderkend heeft, is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt dan ook het bestreden besluit en ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank draagt het college op om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak en dan meer specifiek overweging 7.5.1. Overige beroepsgronden 9. Omdat het beroep gegrond is, behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking. Eiser heeft verder een beroep gedaan op het evenredigheidsbeginsel en heeft aangevoerd dat het college ten onrechte de kosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van het bezwaar niet heeft vergoed. Een nieuw besluit kan ook leiden tot een andere belangenafweging en ook dient het college dan te beoordelen of zij de kosten die eiser heeft moeten maken in bezwaar dient te vergoeden. De rechtbank zal daarom hier geen oordeel over geven.