ECLI:NL:RBGEL:2025:9051

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: ARN 24/3748 uitspraak van de enkelvoudige kamer van in de zaak tussen [stichting], uit [plaats 1], de Stichting (gemachtigde: mr. V. Wösten), en het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, het college. (gemachtigde: mr. C.F. Geerdes en S. Janssen). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] B.V. uit [plaats 2], vergunninghouder. (gemachtigde: mr. S. Keywani). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over de intrekking van een aan vergunninghouder opgelegde last onder dwangsom. De Stichting is het niet eens met deze intrekking. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het beroep gegrond is. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het college heeft in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd waarom aanleiding bestond om de opgelegde last in te trekken, terwijl uit de latere uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 18 december 2024 volgt dat ook de door het college gehanteerde uitganspunten over intern salderen verkeerd zijn. De Stichting krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 1.2. Onder 2 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit in deze zaak en het verdere procesverloop. Onder 3 schetst de rechtbank het toetsingskader waarna onder 4 de omvang van het geding en de standpunten van partijen worden verwoord. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. Daarbij gaat de rechtbank in op de vraag of in het besluit de belangen van vergunninghouder en die van de Stichting voldoende zijn afgewogen en wat de uitspraak van 18 december 2024 betekent voor dit geschil. Onder 8 gaat de rechtbank in op de in die uitspraak genoemde overgangsregeling en wat die betekent voor deze zaak. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

2. Vergunninghouder exploiteert een geitenhouderij op het perceel [locatie] in [plaats 2]. Het college heeft aan vergunninghouder op 7 december 2015 op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 een vergunning (natuurvergunning) verleend voor het houden van 5.510 geiten, waarvan: 2.510 geiten ouder dan 1 jaar (verder: melkgeiten), 2.700 opfokgeiten van 61 dagen tot en met 1 jaar en 300 opfokgeiten tot en met 60 dagen. 2.1. Tijdens een controle op 26 januari 2021 is vastgesteld dat er 5.019 melkgeiten werden gehouden. Er waren geen opfokgeiten aanwezig. Op 2 en 22 maart 2021 heeft de Stichting het college verzocht hiertegen handhavend op te treden. Het college heeft vervolgens een administratieve controle uitgevoerd. Hieruit bleek dat vanaf het jaar 2015 tot en met november 2020 gemiddeld meer melkgeiten werden gehouden dan volgens de vergunning was toegestaan. Het college heeft vergunninghouder vervolgens met het besluit van 4 mei 2021 gelast maximaal 2.510 melkgeiten te houden. Voldoet vergunninghouder niet aan deze last dan verbeurt hij een dwangsom. Vergunninghouder heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom. 2.2. Eerder, in 2020, had vergunninghouder aan het college al een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) gevraagd voor de verlenging van de stallen en het toepassen van mechanische ventilatie. In afwachting van de beslissing op deze aanvraag heeft het college de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom bij besluit van 26 mei 2021 verlengd tot op deze aanvraag was beslist. 2.3. Op 18 januari 2022 heeft het college aan vergunninghouder de gevraagde vergunning verleend, waarbij ook vergunning is verleend voor het houden van ofwel 5.510 geiten verdeeld over de verschillende leeftijdscategorieën zoals opgenomen in de vergunning van 7 december 2015, ofwel maximaal 3.396 geiten waarbij dit geiten van alle categorieën konden zijn. Onder meer de Stichting heeft tegen dit besluit beroep ingesteld en bij ordemaatregel van 14 februari 2022 en uitspraak 17 maart 2022 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het besluit geschorst. Het beroep tegen de vergunning is door deze rechtbank op 5 januari 2024 gegrond verklaard. De rechtbank stelde namelijk vast dat vergunninghouder had gekozen voor tijdelijke externe saldering, omdat hij het voornemen had om op de stallen luchtwassers te gaan realiseren. Wanneer de luchtwassers zouden zijn gerealiseerd zou het niet langer nodig zijn om extern te salderen, maar kon worden volstaan met intern salderen. Naar het oordeel van de rechtbank werd echter niet aan de voorwaarden voor (tijdelijk) extern salderen voldaan, zodat het college dit ten onrechte bij de vergunningverlening heeft betrokken. 2.4. Op 24 oktober 2023 heeft het college besloten de last onder dwangsom in te trekken. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat uit controles van onder meer 28 mei 2022 was gebleken dat minder geiten dan eerst werden gehouden. Het waren weliswaar nog steeds meer dan 2.510 melkgeiten, namelijk 3.150, maar vergunninghouder had aangetoond dat daarmee de stikstofdepositie niet toenam ten opzichte van de referentiesituatie van de vergunning van 7 december 2015. Deze interne saldering, bestaande uit mechanische ventilatie in combinatie met het houden van minder geiten, was volgens de toen geldende rechtspraak niet vergunningplichtig. Gelet hierop was volgens het college geen sprake meer van een overtreding. Op 23 mei 2023 is nogmaals een telling ter plaatse uitgevoerd waarbij 3.173 geiten werden aangetroffen. Uit AERIUS-berekeningen bleek dat ook 3.173 geiten gehouden konden worden met intern salderen. Omdat geen sprake meer was van een overtreding zag het college geen aanleiding om de opgelegde last in stand te laten. Daarom heeft het college, hangende het bezwaar, de besluiten van 4 en 26 mei 2021 ingetrokken. 2.5. De Stichting heeft bezwaar gemaakt tegen het intrekkingsbesluit van 24 oktober 2023. Het college heeft dit op 5 januari 2024 ongegrond verklaard. De Stichting heeft hiertegen beroep ingesteld. 2.6. De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft in de uitspraak van 1 februari 2024 het besluit van 5 januari 2024 vernietigd en aan het college opgedragen een beslissing op bezwaar te nemen waarin zowel op het bezwaarschrift van vergunninghouder als dat van de Stichting wordt beslist. Daartoe heeft de voorzieningenrechter ten eerste overwogen dat het college bij het intrekken van de last hangende bezwaar ten onrechte artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet had toegepast zodat het bezwaar van vergunninghouder tegen de oorspronkelijke last nog open lag. Daarbij heeft de voorzieningenrechter vastgesteld dat enerzijds het handhavingsverzoek was ingegeven omdat vergunninghouder op 26 januari 2021 5.019 melkgeiten hield en dat dit zonder meer een overtreding vormde. Anderzijds stelde de voorzieningenrechter vast dat de last om maximaal 2.510 geiten te houden onjuist was omdat vergunninghouder met intern salderen meer geiten zou mogen houden zonder in overtreding te zijn. Dit leidde de voorzieningenrechter tot het oordeel dat het college opnieuw moest beslissen op het bezwaar van de Stichting om de last in te trekken en daarbij gelijktijdig ook moest beslissen op het bezwaar van vergunninghouder. Daarbij diende het college een deugdelijke belangenafweging te maken en het belang van vergunninghouder bij intrekking van de last af te wegen tegen de belangen van omwonenden bij het blijven bestaan van de last. 2.7. In de nieuwe beslissing op bezwaar van 30 april 2024 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaarschrift van de Stichting tegen de intrekking van de last onder dwangsom en op het bezwaarschrift van vergunninghouder tegen de oplegging daarvan. Het college heeft het bezwaar van de Stichting ongegrond verklaard en het besluit van 24 oktober 2023 tot het intrekken van de op 4 mei 2021 aan vergunninghouder opgelegde last onder dwangsom in stand gelaten onder aanvulling van de motivering. Het bezwaar van vergunninghouder tegen de last onder dwangsom is gegrond verklaard. 2.8. De Stichting heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 30 april 2024. Vergunninghouder heeft geen beroep ingesteld tegen dit besluit. 2.9. De rechtbank heeft het beroep op 20 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: Namens de Stichting [persoon A] en gemachtigde, de gemachtigden van het college en namens vergunninghouder [persoon B] en gemachtigde.

Toepasselijk recht 3. Per 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat het oorspronkelijke handhavingsverzoek van vóór die datum is, en ook omdat het college de eerder oplegde last onder dwangsom voor die datum heeft ingetrokken, is in deze zaak de Wet natuurbescherming nog van toepassing. Omvang van het geding 4. De omvang van het geding in de voorliggende procedure wordt bepaald door de uitspraak van de voorzieningenrechter van 1 februari 2024 nu daartegen geen hoger beroep is ingesteld. Voor zover de voorzieningenrechter in die uitspraak een rechtsoordeel heeft gegeven ten aanzien van hetgeen het college aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd, vergt het gezag van deze rechterlijke uitspraak dat in het vervolg van de procedure wordt uitgegaan van de juistheid van de aan de vernietiging ten grondslag gelegde overwegingen. Zoals hiervoor weergegeven heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat het college opnieuw moest beslissen op zowel de bezwaren tegen het opleggen van de last onder dwangsom als tegen het intrekken daarvan, en daarbij een deugdelijke afweging moest maken tussen het belang van vergunninghouder bij intrekking van de last en de belangen van omwonenden bij het blijven bestaan daarvan. In de voorliggende procedure moet dus beoordeeld worden of in de nieuwe beslissing op bezwaar die goede belangenafweging heeft plaatsgevonden. Standpunten van partijen 4.1. In de beslissing op bezwaar heeft het college overwogen dat geen sprake meer is van een overtreding, noch van een dreigende (herhaalde) overtreding. Daarom is het college van mening dat zij niet (langer) bevoegd is tot het opleggen van een last onder dwangsom. Daarbij heeft het college overwogen dat uit controles in mei 2022 en mei 2023 en de (AERIUS-)berekeningen is gebleken dat bij het houden van maximaal 3.173 melkgeiten in combinatie met de mechanische ventilatie, de stikstofdepositie niet toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie in de natuurvergunning van 7 december 2015. Daarom was geen sprake van een overtreding. Bij het afwegen van het belang van de Stichting heeft het college eveneens gekeken naar de situatie in het Natura 2000-gebied Rijntakken. Het grootste deel van de stikstofdepositie van de veehouderij komt in dit Natura 2000-gebied terecht. Uit de Natuurdoelanalyse Natura 2000-gebied Rijntakken volgt dat het project van vergunninghouder waarop de ingetrokken last onder dwangsom ziet, geen stikstofdepositie veroorzaakt op de onderzochte gevoelige habitattypen en daarvoor dus geen gevolgen heeft. Daarbij heeft vergunninghouder in het verleden weliswaar een overtreding begaan, maar de opgelegde last is onjuist omdat daarin geen rekening is gehouden met de mogelijkheid van intern salderen. Ook heeft vergunninghouder er belang bij dat de last niet onnodig in stand wordt gelaten. 4.2. De Stichting voert aan dat haar belangen en die van omwonenden onvoldoende zijn meegewogen. Uit het omvangrijke bedrijfscontroledossier van de Omgevingsdienst zou blijken dat recent overtredingen zijn geconstateerd. Niet kan gesteld worden dat de betrokken bedrijfsvoerder normconform onderneemt. Er is sprake van een structureel overtredingsgedrag. Daarbij valt niet in te zien welke last vergunninghouder zou hebben van een voorschrift met een helder aantal dieren waaraan hij zich moet houden. Op de zitting heeft de Stichting er nog op gewezen dat het college in het bestreden besluit uitgaat van de mogelijkheid voor vergunninghouder om van alles te doen op basis van intern salderen. Het kader voor het intern salderen is met de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 echter volstrekt anders geworden zodat het college ten onrechte aanneemt dat sinds 2022 geen sprake meer is geweest van een overtreding. Vergunninghouder mag niet meer intern salderen om af te wijken van de aantallen dieren die in de vergunning van 2015 genoemd zijn, zodat vergunninghouder voortdurend in overtreding is geweest. Oordeel van de rechtbank 5. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college ook in de nieuwe beslissing op bezwaar onvoldoende gemotiveerd waarom hij de opgelegde last heeft ingetrokken. Ten aanzien van het standpunt dat de oorspronkelijke last onjuist was omdat daarin geen rekening is gehouden met de mogelijkheid om wisselende dieraantallen te houden op basis van intern salderen, overweegt de rechtbank dat onduidelijkheid of onjuistheid van een opgelegde last geen grond vormt om in een beslissing op bezwaar of een intrekkingsbesluit maar helemaal af te zien van het opleggen van een last. Het college had er voor kunnen kiezen om een ander maximum aantal melkgeiten vast te stellen. Voor het vaststellen daarvan waren ook voldoende aanknopingspunten. Aan vergunninghouder was immers op 18 januari 2022 een vergunning verleend om ofwel maximaal 5.510 geiten te houden verdeeld over de verschillende leeftijdscategorieën zoals opgenomen in de vergunning van 7 december 2015, ofwel maximaal 3.396 geiten. Waarom het college dan bijvoorbeeld dat laatste aantal niet heeft aangehouden in een gewijzigde last is onduidelijk. Daarbij merkt de rechtbank nog wel op dat de vergunning van 18 januari 2022 door de rechtbank is vernietigd, zodat onduidelijk is in hoeverre het aantal van 3.396 geiten inderdaad op basis van intern salderen toegestaan was. 5.1. Verder heeft het college onvoldoende onderbouwd waarom het in dit geval heeft aangenomen dat geen sprake was van een gevaar van herhaling. Wat er ook zij van het betoog van de Stichting dat vergunninghouder niet normconform onderneemt en dat bij hem sprake is van een structureel overtredingsgedrag, stelt de rechtbank vast dat vergunninghouder in 2015 een natuurvergunning heeft gekregen met daarin duidelijke dieraantallen. Naar het college zelf heeft vastgesteld, heeft vergunninghouder tussen 2015 en november 2020 gemiddeld meer melkgeiten gehouden dan volgens die vergunning was toegestaan. Ten tijde van de controle op 26 januari 2021 hield vergunninghouder 5.019 melkgeiten en niet in geschil is dat dit aantal ook uitgaande van intern salderen een aanzienlijke overschrijding en dus een ernstige overtreding vormt. Met de Stichting is de rechtbank van oordeel dat onder deze omstandigheden beter had moeten worden gemotiveerd dat geen sprake is van een risico op herhaling van de overtreding. Dat bij twee controles in 2022 en 2023 aantallen dieren werden geconstateerd die lager waren, en die naar vergunninghouder stelde op basis van intern salderen mogelijk waren, acht de rechtbank daartoe onvoldoende. Daarbij heeft de Stichting erop gewezen dat bij de Omgevingsdienst een controledossier aanwezig is zodat het voor het college eenvoudig zou moeten zijn om een beter onderbouwd zicht te hebben op de aantallen dieren die vergunninghouder houdt en de vraag of die inderdaad op basis van intern salderen waren toegestaan. 5.2. Voor wat betreft het door vergunninghouder gestelde belang bij het niet voortduren van de last heeft de Stichting terecht opgemerkt dat het voor vergunninghouder eenvoudig moet zijn om zich aan een juist geformuleerde last te houden. Dat een last in het geval van vergunninghouder tot financieringsproblemen leidt is onvoldoende onderbouwd. 18 december uitspraak 6. Uit het voorgaande volgt dat de motivering van de nieuwe beslissing op bezwaar al ten tijde van het nemen daarvan op 30 april 2024 tekort schoot. Inmiddels komt daarbij dat met de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 het beoordelingskader van de mogelijkheden om een project op basis van intern salderen vergunningsvrij te wijzigen is gewijzigd, zoals de Stichting op de zitting heeft opgemerkt.

9. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De rechtbank komt daarom niet toe aan een inhoudelijke bespreking van de overige beroepsgronden. Het college zal opnieuw een beslissing op bezwaar moeten nemen. Nu dit nader onderzoek vergt en daarna een nieuwe afweging door het college zal moeten plaatsvinden, ziet de rechtbank geen mogelijkheid het geschil finaal te beslechten. 9.1. De rechtbank ziet aanleiding het college te veroordelen in de door de Stichting gemaakte proceskosten, vanwege het terecht ingestelde beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907 en een wegingsfactor van 1). Het college dient ook het door de Stichting betaalde griffierecht te vergoeden.

De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt de beslissing op bezwaar; bepaalt dat het college een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met in achtneming van deze uitspraak; veroordeelt het college in de proceskosten van de Stichting tot een bedrag van € 1.814; bepaalt dat het college het door de Stichting betaalde griffierecht van € 371 aan haar vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H. Dijkman, griffier. Uitgesproken in het openbaar op griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. ECLI:NL:RVS:2024:4923. ECLI:NL:RBGEL:2022:1380. ECLI:NL:RBGEL:2024:25. Zie de uitspraak in de procedures met zaaknummers ARN 23/7078 (voorlopige voorziening) en 24/484 (beroep), ECLI:NL:RBGEL:2024:506. Zie onder meer de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 13 december 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY6558. ECLI:NL:RVS:2024:4923. Overweging 24 van de uitspraak. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3389) overweging 5.4. ECLI:NL:RBGEL:2024:25.

Dat dit pas op de zitting aan de orde is gesteld is geen reden om het onbesproken te laten nu geen van de partijen onbekend kon zijn met deze uitspraak en de consequenties die deze heeft voor intern salderen. Uit de uitspraak van de Afdeling volgt verder dat het uiteengezette kader voor de beoordeling van de vergunningplicht direct van toepassing is in lopende en toekomstige handhavingsprocedures. Ook de omstandigheid dat in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 1 februari 2024 uitgegaan is van de aanname dat vergunninghouder door middel van intern salderen vergunningsvrij meer melkgeiten dan 2.510 mocht houden, is geen reden om de nieuwe rechtspraak van de Afdeling niet in de huidige beoordeling te betrekken. Dit betrof immers geen rechtsoordeel maar een vaststelling dat de aantallen van 3.150 en 3.173 geiten op grond van de destijds bestaande rechtspraak over intern salderen waren toegestaan. Het voorgaande betekent dat alsnog beoordeeld moet worden of die aantallen melkgeiten in het licht van het huidige kader inderdaad vergunningsvrij mochten worden gehouden. 6.1. Uit de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 volgt dat daarbij moet worden beoordeeld of de activiteit die feitelijk plaatsvindt nog kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project ten opzichte van de geldende natuurvergunning of milieutoestemming die gold op de referentiedatum. Als niet langer sprake is van één-en-hetzelfde project, dan moet op basis van het nieuwe kader worden beoordeeld of een natuurvergunning nodig is voor het nieuwe project. Als de uitkomst daarvan is dat de activiteit zonder vereiste natuurvergunning wordt verricht dan is het college bevoegd om daartegen handhavend op te treden. 6.1. Naar het oordeel van de rechtbank kan het houden van meer dan 2.510 melkgeiten niet worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project ten opzichte van de geldende natuurvergunning uit 2015. Een wijziging in de aantallen en categorieën dieren die worden gehouden leidt immers tot een wijziging van de exploitatie van het bedrijf die op grond van die vergunning niet is toegestaan. Dit houdt in dat het standpunt van het college dat geen sprake meer was en is van een overtreding van de Wnb onjuist is. 7. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit op meerdere onderdelen onvoldoende is onderbouwd en daarnaast in strijd is met de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024. Om die reden is het beroep gegrond. Hoe nu verder? 8. In het kader van de finale beslechting van dit geschil overweegt de rechtbank nog als volgt. Uit de al aangehaalde uitspraak van 18 december 2024 volgt dat de Afdeling uit een oogpunt van rechtszekerheid een overgangsregeling heeft getroffen voor initiatiefnemers die op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen veronderstelden dat geen natuurvergunning nodig was voor hun activiteiten. De overgangsregeling houdt in dat het bevoegd gezag gedurende een overgangsperiode van vijf jaar (tot 1 januari 2030) niet handhavend mag optreden als het gaat om activiteiten: - die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 fysiek zijn gestart en nog steeds plaatsvinden, én - waarvan op grond van de voorheen geldende rechtspraak mocht worden aangenomen dat hiervoor geen natuurvergunning nodig was omdat sprake was van intern salderen. Als aan een van deze twee voorwaarden niet is voldaan, betekent dit dat er geen overgangsperiode geldt. 8.1. Het is aan het college om te onderzoeken of aan deze voorwaarden wordt voldaan. Daarbij merkt de rechtbank op dat duidelijk is dat vergunninghouder niet alleen ín de periode tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 verschillende aantallen geiten heeft gehouden, maar ook al voor die tijd. Het is voor de rechtbank nog onvoldoende duidelijk welke relevante wijzigingen er in die periode hebben plaatsgevonden danwel fysiek zijn gestart. De rechtbank leidt uit de uitspraak van deze rechtbank van 5 januari 2024 over de uitbreiding van stallen van eiser en de wijziging van dieraantallen, af dat sprake is geweest van het verlengen van stallen, het aanbrengen van mechanische ventilatie en het op enig moment willen plaatsen van luchtwassers. Het is de rechtbank echter niet duidelijk in hoeverre die verschillende aspecten daadwerkelijk fysiek zijn uitgevoerd of gestart tussen 2020 en 2025. Daarbij merkt de rechtbank op dat uit de uitspraak van 5 januari 2024 in ieder geval volgt dat volgens vergunninghouder tijdelijk extern moest worden gesaldeerd omdat de luchtwassers pas later zou worden geplaatst. Het is aan het college om hier duidelijkheid over te krijgen en dan te beoordelen welke activiteiten tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 fysiek zijn gestart en nog steeds plaatsvinden én in hoeverre die ertoe leidden dat andere aantallen geiten op grond van intern salderen aanwezig mochten zijn. Pas als daar duidelijkheid over is, kan het college beoordelen of, en tot welke grenzen, vergunninghouder een beroep kan doen op de overgangsregeling.