ECLI:NL:RBGEL:2025:4692

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: ARN 23/3662 uitspraak van de enkelvoudige kamer van in de zaak tussen [eiser] , uit [plaats] , eiser (gemachtigde: mr. B.G. Smouter), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wageningen, het college (gemachtigden: [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2] ). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag van eiser voor de eenmalige energietoeslag 2022. 1.1. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 30 november 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 8 mei 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. 1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.3. De rechtbank heeft het beroep op 14 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen. 1.4. De rechtbank heeft de behandeling van de zaak op de zitting geschorst om het college de gelegenheid te geven cijfermatige informatie in te brengen over de woonsituatie van de studentenpopulatie in de gemeente en om eiser in de gelegenheid te stellen daarop te reageren. Het college heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt en op 14 november 2024 nadere informatie toegezonden. 1.5. Onder toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een nader onderzoek ter zitting achterwege gebleven, waarna de rechtbank het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb heeft gesloten. Totstandkoming van het besluit 2. Eiser heeft op 20 november 2022 een aanvraag ingediend voor de eenmalige energietoeslag 2022. Deze aanvraag is door het college bij besluit van 30 november 2022 afgewezen, omdat eiser niet zelf de energiekosten aan het energiebedrijf betaalt, maar deze zijn inbegrepen in de servicekosten. In bezwaar heeft het college de afwijzing gehandhaafd, onder verwijzing naar artikel 2, vierde lid, onder c, van de Gewijzigde beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 Gemeente Wageningen (hierna: de Gewijzigde beleidsregels). Dit artikel zal hierna worden aangeduid als ‘de beleidsregel’.

3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van eisers aanvraag om in aanmerking te komen voor de eenmalige energietoeslag 2022. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 4. De rechtbank is van oordeel dat het college de aanvraag van eiser terecht heeft afgewezen. Op eisers aanvraag is het juiste beleid toegepast en er is ook overeenkomstig het beleid beslist De beleidsregel is niet strijd met het gelijkheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel of rechtszekerheidsbeginsel en hoeft dus niet buiten toepassing te worden gelaten. Ook is de toepassing van de beleidsregel in het geval van eiser niet onevenredig. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 5. Het college heeft de aanvraag van eiser afgewezen onder verwijzing naar de beleidsregel. De tekst van deze beleidsregel is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. De strekking van deze bepaling is dat personen, die geen rechtstreekse betalingsverplichting hebben aan een energieleverancier, niet voor de eenmalige energietoeslag in aanmerking komen. 6. Eiser stelt dat hij door de beleidsregel op oneigenlijke wijze en ten onrechte wordt uitgesloten van de energietoeslag. Er is geen sprake van een redelijke beleidsbepaling. Hij is daarom van mening dat die bepaling in het algemeen, dan wel in het specifieke geval van eiser, buiten toepassing moet worden gelaten. Het college is het daar niet mee eens en heeft ook nader toegelicht waarom. De rechtbank zal hierna nader ingaan op wat partijen hebben aangevoerd. Wat is het standpunt van partijen over de beleidsregel? 7. Eiser stelt dat er geen sprake is van een redelijke beleidsbepaling. De (aanvullende) voorwaarde dat de aanvrager een rechtstreekse betalingsverplichting moet hebben aan een energieleverancier is namelijk in strijd met het gelijkheidsbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. 7.1. Eiser stelt dat het college, zonder enige motivering of aanwijsbare reden, personen die geen rechtstreekse betalingsverplichting hebben aan een energieleverancier uitsluit van het recht op energietoeslag. Eiser meent dat voor deze voorwaarde geen redelijke basis bestaat. De wetgever heeft namelijk besloten tot een categoriale bijstandverlening, zonder dat wordt gecheckt of sprake is van een sterk gestegen energierekening. De wetgever heeft uitdrukkelijk overcompensatie in verschillende groepen geaccepteerd. Daarbij is van belang dat de toeslag niet alleen is bedoeld voor de compensatie van de hogere energierekening, maar evengoed is bedoeld om de hogere kosten van levensonderhoud (inflatie) vanwege de gestegen energieprijzen te compenseren. Volgens eiser is evident dat de aanvullende voorwaarde is opgenomen met als doel alsnog te proberen studenten uit te sluiten. Een aanzienlijk deel van de studenten in [plaats] is namelijk aangesloten op blokverwarming en heeft dus geen eigen energiecontract. Het college ziet hen kennelijk als aparte groep die minder door de stijgende energieprijzen geraakt zou worden dan andere sociale groepen. Het college motiveert onvoldoende dat inwoners met een rechtstreekse betalingsverplichting in relevante mate verschillen van inwoners zonder die rechtstreekse betalingsverplichting. Gelijke gevallen worden ten onrechte ongelijk behandeld. Verder heeft het college niet gemotiveerd waarom de aanvullend gestelde voorwaarde noodzakelijk, geschikt en evenwichtig is om het doel te bereiken. Om die reden meent eiser dat het college deze aanvullende voorwaarde niet mag toepassen. Eiser voert ook aan dat de aanvullende voorwaarde die in de beleidsregel is opgenomen na met de inwerkingtreding van de Gewijzigde beleidsregels tot gevolg heeft dat personen die géén student waren maar wel waren aangesloten op blokverwarming, de toeslag wel hebben ontvangen als die vóór 2 november 2022 was aangevraagd, maar dat dergelijke personen die de toeslag hebben aanvraag ná die datum geen toeslag ontvingen, ondanks dat verder sprake is van gelijke gevallen. 7.2. Aanvullend, in reactie op het verweerschrift, de toelichting van het college ter zitting en de informatie die het college na de zitting heeft overgelegd, heeft eiser nog het volgende opgemerkt. Het doel van de beleidsregel is dat minima gecompenseerd worden die daadwerkelijk getroffen worden. Echter, alle minima worden getroffen door de hogere energieprijzen. Het college heeft niet gemotiveerd waarom aan minima, niet zijnde student, die aanvullende voorwaarde ná de beleidswijziging wel wordt gesteld en daarvoor niet. Het gemaakte onderscheid tussen minima met en zonder rechtstreekse betalingsverplichting en de aanpassing van het beleid ten aanzien van personen tijdens het jaar waarover de energietoeslag wordt toegekend is niet doelmatig en niet proportioneel. De beleidsregel is niet geschikt en niet proportioneel om het doel te bereiken. Immers, ook wanneer sprake is van betaling van energiekosten als onderdeel van de huurprijs zullen gestegen energiekosten worden doorbelast door de verhuurder wanneer die geconfronteerd wordt door hogere kosten vanuit de energieleverancier. Daarnaast is het verlangen van een rechtstreekse betalingsverplichting geen bewijs dat sprake is van hogere energiekosten en daarmee minder risico op overcompensatie. De inwoner kan namelijk wel eenbetalingsverplichting hebben maar een meerjarig vast energiecontract hebben afgesloten zodat hij niet met stijgende kosten wordt geconfronteerd. Dat de beleidsbepaling niet geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is blijkt naar de mening van eiser bovendien uit het feit dat de voorwaarde niet terugkomt in de beleidsregels over de energietoeslag 2023. Het college kan geen geslaagd beroep doen op de uitspraak van de rechtbank Amsterdam, waarin deze specifieke voorwaarde is geaccordeerd voor studenten. De voorwaarde in het beleid van het college van burgemeesters en wethouders van Amsterdam zag namelijk uitsluitend op studenten terwijl de aanvullende voorwaarde in [plaats] generiek van toepassing is en dus op de gehele [plaats] populatie ziet. De mogelijkheid van bijzondere bijstand is verder geen reëel alternatief, onder meer vanwege de vermogenstoets. Eiser verwijst hiervoor naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 augustus 2022. De verwijzing naar de "Tijdelijke Tegemoetkoming Blokaansluiting" (TTB) snijdt geen hout. Die regeling ziet op de gestegen prijzen in 2023 (niet 2022) en houdt verband met het prijsplafond en staat in zoverre los van de energietoeslag. 8. Het college heeft het besluit en haar beleid als volgt toegelicht. 8.1. In het bestreden besluit heeft het college onder meer overwogen dat het college er in eerste instantie voor heeft gekozen om in de beleidsregel vast te leggen dat bepaalde (groepen) inwoners, waaronder studenten, volledig uitgesloten worden van de eenmalige energietoeslag 2022. De reden hiervoor was dat de woonsituatie van studenten en niet-studenten zeer verschillend is. Uit de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 augustus 2022 volgt dat studenten niet mogen worden uitgesloten van de energietoeslag. Daarom heeft het college de beleidsregels voor de energietoeslag gewijzigd. Nu worden op basis van de beleidsregel personen die op de peildatum geen rechtstreekse betalingsverplichting aan een energieleverancier hebben uitgesloten van het recht op een eenmalige energietoeslag 2022. Met het aangepaste beleid kunnen studenten worden uitgesloten als ze geen rechtstreekse betalingsverplichting hebben aan de energieleverancier. Het college ziet geen strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel. 8.2. In het verweerschrift en ter zitting is daaraan het volgende toegevoegd. Het toekennen van energietoeslag is een discretionaire bevoegdheid van het college.

10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S.W. Kroon, rechter, in aanwezigheid van J. de Graaf, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op griffier Rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage Gewijzigde beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 Gemeente Wageningen. Artikel 2. Doelgroep eenmalige energietoeslag 2022 1. De eenmalige energietoeslag 2022 van € 1300,- is bedoeld voor een huishouden met een laag inkomen en wordt op aanvraag als bijzondere bijstand verleend. 2. Voor de toepassing van deze regeling wordt het vermogen niet in aanmerking genomen. 3. Een huishouden heeft een laag inkomen als gedurende de referteperiode het in aanmerking te nemen inkomen niet hoger is dan of 130 % van de toepasselijke bijstandsnorm. 4. Tot een huishouden wordt niet gerekend de persoon die op de peildatum: a. in een inrichting verblijft als bedoeld in artikel 1 aanhef en onderdeel f van de wet; b. jonger is dan 21 jaar; c. geen rechtstreekse betalingsverplichting aan een energieleverancier heeft; d. is ingeschreven in de basisregistratie personen als ingezetene met enkel een briefadres; of e. een kostendelende medebewoner van de hoofdbewoner(s) is als bedoeld in artikel 19a van de wet. Deze personen komen niet voor de eenmalige energietoeslag in aanmerking. Artikel 35, vierde lid, van de Pw: In afwijking van het eerste lid kan bijzondere bijstand ook aan een alleenstaande of een gezin worden verleend in de vorm van een eenmalige energietoeslag, zonder dat wordt nagegaan of die alleenstaande of dat gezin in dat jaar een sterk gestegen energierekening had. Artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht 1. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid. 2. In andere gevallen kan een bestuursorgaan slechts beleidsregels vaststellen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. De gewijzigde beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 Gemeente Wageningen, geldend van 2 november 2022 tot en met 31 december 2022. Uitspraak van 18 juli 2023, ECLI:NL:RBAMS:2023:4505. ECLI:NL:RBGEL:2022:4263. Zie vorige noot. Deze is niet in zijn geheel overgelegd. ECLI:NL:RBAMS:2023:4504. Het college heeft geen vindplaats van de uitspraak genoemd. De tekst van deze bepaling is opgenomen in de bijlage. Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 057, nr. 3, p. 4. ECLI:NL:CRVB:2025:700. ECLI:NL:RVS:2022:285. ECLI:NL:CBB:2024:190. Zie noot 3. Zie de uitspraak van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State van 7 november 1980, AB 1981, 346.

Uit artikel 35, vierde en vijfde lid, van de Participatiewet (Pw) volgt dat het college bij de uitoefening van deze bevoegdheid beleidsruimte heeft om te bepalen welke doelgroepen daarvoor in aanmerking komen. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Gelderland heeft de gemeente Wageningen besloten haar beleidsregels omtrent de eenmalige energietoeslag te wijzigen. Deze bevoegdheid heeft het college op grond van artikel 4:81 van de Awb. Het college verwijst ter toelichting op het nieuwe beleid naar een overgelegde raadsinformatiebrief van 26 oktober 2022 en de daaraan ten grondslag liggende informatie. In de raadsinformatiebrief wordt aangegeven dat voor de toekenning van de energietoeslag wordt aangesloten bij het lokale minimabeleid (huishoudens met een inkomen tot 130% van het sociaal minimum). In de brief wordt uitgelegd dat het beleid ten aanzien van de energietoeslag wordt gewijzigd omdat studenten niet langer categoriaal mogen worden uitgesloten. Verder staat daarin: “Zelfstandig wonende studenten met een energiecontract komen nu in aanmerking voor de energietoeslag van € 1.300,--. Door deze specificering komt de energietoeslag terecht bij de studenten die ook daadwerkelijk energielasten hebben, gelijk aan de rest van de doelgroep van deze toeslag.” Het college acht de beleidswijziging toelaatbaar omdat per 1 november 2022 studenten niet langer als gehele groep worden uitgesloten. In de Gewijzigde beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 is enkel een aanvullende voorwaarde toegevoegd die inhoudt dat een rechtstreekse betalingsverplichting aan een energieleverancier noodzakelijk is voor het recht op de eenmalige energietoeslag. Het doel van de toeslag is om huishoudens met een laag inkomen te compenseren voor de gestegen energiekosten. Het college vindt dat de aanvullende voorwaarde gerechtvaardigd is. Het betreft een snelle, generieke, maatregel die voor zo min mogelijk uitvoeringslasten zorgt en zo veel mogelijk mensen binnen de doelgroep helpt. Compensatie van groepen minima die niet met de gestegen energiekosten worden geconfronteerd is niet doelmatig. De rechtbank in Amsterdam heeft vastgesteld dat een dergelijke voorwaarde gerechtvaardigd is. Hierbij merkt het college op dat de gemeente Wageningen de voorwaarde stelt voor alle inwoners terwijl de gemeente Amsterdam het als extra voorwaarde stelt voor studenten. Het college van de gemeente Wageningen handelt niet in strijd met het gelijkheids-, evenredigheids- en rechtzekerheidsbeginsel. Het college is van mening dat het uitsluiten van inwoners die niet via hun energiecontract worden getroffen door de hogere energieprijzen, een legitiem doel dient: het compenseren van de minima die daadwerkelijk getroffen worden en het voorkomen van overcompensatie. Dit betreft een redelijke beleidsbepaling. De voorwaarde van een rechtstreekse betalingsverplichting aan een energieleverancier wordt gesteld, omdat het doel van de regeling is de energiekosten te compenseren, die immers door de energieleverancier worden doorbelast via de energierekening. Het is volgens het college ook een gegeven dat de woonsituatie van studenten in de gemeente Wageningen voor een groot deel anders is dan die van andere minima. Het is redelijk om studenten die op kamers wonen, maar die geen eigen energiecontact hebben, uit te sluiten van de energietoeslag. Het is niet gebleken dat studenten zonder energiecontract in dezelfde mate getroffen worden door de hogere energierekening. Het college heeft ter zitting aangevoerd dat 25% van de inwoners van [plaats] student is. Er zijn 8.500 studenten. 52% daarvan heeft een kamer met gedeelde voorzieningen. Er zijn twee grote verhuurders van studentenwoningen. Eén daarvan is [woningcorporatie 1] , met 6000 woningen. [woningcorporatie 1] heeft op 4 oktober 2022 op de website gepubliceerd dat de servicekosten - waaronder begrepen de kosten voor water, gas en elektra - niet verhoogd zullen worden in 2022. De andere verhuurder is [woningcorporatie 2] . [woningcorporatie 2] verhuurt 600 studentenwoningen tegen een all-in prijs. De gemiddelde gebruiksoppervlakte van woningen met een sociale huur was 84m2. Dat is groter dan de gemiddelde woonoppervlakte van studenten. Die van studenten met een woning met gedeelde voorzieningen bedraagt 17m2 en die van studenten met éénkamerwoningen is gemiddeld 23m2. Studenten die geen energiecontract op naam hebben, maar toch worden getroffen door hogere energiekosten, kunnen bijzondere bijstand aanvragen. De rechter heeft in een eerdere uitspraak geoordeeld dat dit een voldoende vangnet biedt. Ook wordt een grote groep inwoners van de gemeente Wageningen die geen energiecontract maar een gedeelde energieaansluiting (blokaansluiting) heeft deels gecompenseerd voor de gestegen energieprijzen middels de subsidieregeling TTB. De wetgever probeert op deze manier ook andere groepen te compenseren voor de gestegen energiekosten. De aanvraag van eiser van 20 november 2022 is beoordeeld aan het van toepassing zijnde beleid. Dit beleid is op 1 november 2022 gepubliceerd. Het vervallen beleid is per 2 november 2022 ingetrokken. In bezwaar heeft een ex nunc-heroverweging plaatsgevonden. De enkele omstandigheid dat eiser stelt dat het vervallen beleid mogelijk gunstiger is dan het beleid dat gold op het moment van de aanvraag, is onvoldoende reden om toepassing te geven aan het oude beleid. Een toetsing aan het vervallen beleid zou tot eenzelfde besluit hebben geleid. Ook bij toepassing van het vervallen beleid zou eiser worden uitgesloten van de energietoeslag, maar om een andere reden. Er is hierdoor geen onevenredig nadeel voor eiser dat een toetsing aan vervallen beleid rechtvaardigt. 9. De rechtbank oordeelt als volgt. 9.1. Op grond van artikel 35, vierde lid, van de Pw kan bijzondere bijstand worden verleend in de vorm van een eenmalige energietoeslag. Het doel van deze energietoeslag is om sociale minima te compenseren voor de gestegen energiekosten. Eiser heeft zijn stelling, dat de toeslag ook bedoeld was hen te compenseren voor de inflatie vanwege de gestegen energieprijzen, niet onderbouwd en dit volgt ook geenszins uit de wetsgeschiedenis. 9.2. Uit de bewoordingen van deze wettelijke bepaling volgt dat het hier gaat om een discretionaire bevoegdheid. Het college heeft bij de uitoefening van deze bevoegdheid beleidsruimte om te bepalen welke doelgroepen daarvoor in aanmerking komen. Deze bevoegdheid volgt uit artikel 4:81 van de Awb. De wetgever heeft gemeenten specifiek beleidsvrijheid gegeven ten aanzien van de wijze waarop en aan wie zij de energietoeslag wilden toekennen. Het college deze bevoegdheid met ingang van 1 november 2022 ingevuld met de Gewijzigde beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 Gemeente Wageningen, waar de beleidsregel onderdeel van uitmaakt. 9.3. Het primaire standpunt van eiser komt er op neer dat de beleidsregel in strijd is met de door hem genoemde beginselen van behoorlijk bestuur. Dit betekent dat een exceptieve toetsing van de beleidsregel noodzakelijk is. De rechtbank zal deze regel achtereenvolgens toetsen aan het gelijkheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Is de beleidsregel in strijd met het gelijkheidsbeginsel? 9.4. Het verbod op discriminatie en het daaraan verbonden gelijkheidsbeginsel volgt uit artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Het staat ook in artikel 1 van de Grondwet (Gw). Om te kunnen vaststellen of sprake is van strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel zal de rechtbank eerst moeten vaststellen of er sprake is van vergelijkbare gevallen en of vergelijkbare gevallen verschillend worden behandeld. Als dat het geval is, moet worden beoordeeld of het onderscheid in behandeling gerechtvaardigd is.

9.4.1. Met de invoering van de Gewijzigde beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 Gemeente Wageningen wordt er geen onderscheid meer gemaakt tussen studenten en niet studenten. In de beleidsregel worden alle inwoners van [plaats] zonder eigen energiecontract uitgesloten van energietoeslag. Partijen zijn het er over eens dat de groep inwoners zonder eigen energiecontract vooral uitwonende studenten omvat die gebruik maken van blokverwarming. Het is op basis van de door het college ingebrachte informatie aannemelijk dat een groot deel van deze studenten zich niet geconfronteerd heeft gezien met gestegen energiekosten omdat hun verhuurder de servicekosten niet heeft verhoogd. Het is evenwel mogelijk dat er minima zonder eigen energiecontract zijn – student of niet, en al dan niet omdat zij zijn aangesloten op blokverwarming – die wel zijn geconfronteerd met gestegen energiekosten, bijvoorbeeld omdat hun verhuurder de servicekosten wel heeft verhoogd. Ter zitting heeft het college namelijk opgemerkt dat een minimaal aantal personen wel is aangesloten op blokverwarming maar geen uitwonende student is. Deze groep verschilt niet van de minima mét een eigen energiecontract. Om die reden is de rechtbank van oordeel dat de situatie van minima zonder eigen energiecontract niet verschilt van die van minima met een eigen energiecontract. Er is daarom sprake van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Dan komt de vraag aan de orde of het onderscheid dat de beleidsregel maakt voor wat betreft de aanspraak op energietoeslag gerechtvaardigd is. 9.4.2. Uit de door het college in het verweerschrift en ter zitting gegeven toelichting blijkt dat het college de minima met een inkomen tot 130% van de bijstandsnorm wilde compenseren die daadwerkelijk getroffen worden door de hogere energieprijzen en dat zij overcompensatie zo veel mogelijk wilde voorkomen. Het is niet gebleken dat het (eigenlijke) doel van de aanvullende voorwaarde was om studenten uit te sluiten van de toeslag, zoals eiser stelt. De omstandigheid dat de aanvullende voorwaarde wel dat gevolg kan hebben, maakt dit niet anders. De rechtbank deelt het standpunt van het college dat de doelen van het college, namelijk de compensatie van groepen minima die met de gestegen energiekosten worden geconfronteerd en het voorkomen van overcompensatie, legitiem zijn. Overcompensatie is namelijk niet doelmatig. De omstandigheid dat de wetgever de mogelijkheid van overcompensatie heeft geaccepteerd maakt dit niet anders. 9.4.3. Het college heeft voor de beleidsregel gekozen, uitgaande van de aanname dat de kans op overcompensatie bij minima zonder energiecontract aanmerkelijk groter is. Op basis van door het college ingebrachte objectieve informatie is het inderdaad aannemelijk dat in 2022 de meeste [plaats] minima die géén eigen energiecontract hebben zich niet geconfronteerd hebben gezien met gestegen energielasten. De groep van minima omvat voornamelijk uitwonende studenten die zijn aangesloten op blokverwarming. Het grootste deel daarvan huurt een studentenwoning bij [woningcorporatie 1] of [woningcorporatie 2] . [woningcorporatie 1] en [woningcorporatie 2] hebben op hun websites aangegeven dat zij de servicekosten – waaronder begrepen de kosten voor gas (voor de (blok)verwarming) en elektra – van deze studentenwoningen niet verhogen in 2022. Op basis van deze informatie is het naar het oordeel de rechtbank aannemelijk dat het in de groep van minima van [plaats] zonder eigen energiecontact vooral gaat om studenten die een woning huren bij [woningcorporatie 1] of [woningcorporatie 2] en die zich niet geconfronteerd hebben gezien met verhoogde energiekosten. Daarom is de beleidsregel een geschikt middel om de overcompensatie te voorkomen. De omstandigheid dat met de beleidsregel niet elke overcompensatie kan worden voorkomen, maakt dit niet anders. De enkele omstandigheid dat er niet-studenten zijn die ook gebruik maken van blokverwarming en waarvan de energiekosten mogelijk wel gestegen zijn, maakt niet dat het middel daarom niet geschikt is. Het gaat immers om een minimaal aantal personen. Deze personen kunnen, anders dan het college stelt, geen beroep doen op de TTB omdat die geldt voor 2023. Zij kunnen echter wel een beroep doen op de bijzondere bijstand. Gesteld noch gebleken is dat dit voor deze hele kleine groep onvoldoende vangnet zou bieden. De beleidsregel is daarom niet alleen legitiem en geschikt maar ook een proportioneel middel om overcompensatie te voorkomen. 9.4.4. Gelet op wat hierboven is overwogen heeft het college de aan haar toekomende bevoegdheid om beleid te maken niet overschreden door de aanvullende eis te stellen dat de aanvrager van energietoeslag een eigen energiecontract op naam moet hebben. Zo kon het college de groep die voor het toekennen van de energietoeslag in aanmerking kwam de afbakenen tot een groep waarvoor ook de grofmazige verwachting bestaat dat deze met gestegen energiekosten is geconfronteerd. Uit het voorgaande volgt (ook) dat eiser niet kan worden gevolgd in zijn stelling dat het college, zonder enige motivering of aanwijsbare reden, personen die geen rechtstreekse betalingsverplichting hebben aan een energieleverancier uitsluit van het recht op energietoeslag. 9.4.5. Ook heeft het college voldoende gemotiveerd waarom zij de aanvullende voorwaarde eerst niet stelde en nu wel. Het college heeft met de beleidsregels overcompensatie willen voorkomen. Toen het eerste middel dat daarvoor werd gebruikt, de uitsluiting van studenten niet gerechtvaardigd was, moest het college een ander middel zoeken. Dat is de beleidsregel geworden. Het is juist dat deze beleidswijziging tot gevolg heeft dat vóór de beleidswijziging personen zonder eigen energiecontract, mits zij niet studeerden, wel in aanmerking kwamen voor energietoeslag en met de invoering van de beleidsregels niet meer. Onder 9.4.3. is al overwogen dat deze omstandigheid niet maakt dat de beleidsregel daarom niet geschikt is. De enkele omstandigheid dat de voorwaarde van een eigen energiecontract niet terugkomt in de beleidsregels over de energietoeslag 2023 maakt niet dat de beleidsregel om die reden niet geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is. De reden voor de gewijzigde keuze ten aanzien van de energietoeslag 2023 kan immers met een veelheid van factoren te maken hebben, welke in deze procedure niet ter beoordeling voorliggen. 9.4.6. Uit het voorgaande volgt dat de categoriale uitsluiting van personen zonder eigen energiecontract in de beleidsregel niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Is de beleidsregel in strijd met het evenredigheidsbeginsel? 9.5. Voor de beantwoording de vraag of de beleidsregel in strijd is met het evenredigheidsbeginsel is de recente uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 15 mei 2025 van belang. In deze uitspraak gaat de Raad nader in op de wijze waarop de bestuursrechter een bestreden besluit toetst als dat (mede) is gebaseerd op beleid en hoe het evenredigheidsbeginsel daarbij aan de orde kan komen. Die toetsing is mede afhankelijk van de aard van het beleid. Ook verduidelijkt de Raad de intensiteit van de toetsing van binnenwettelijk beleid. 9.5.1. Omdat de beleidsregel zijn grondslag heeft in de hiervoor genoemde bepaling uit de Pw, is hier sprake van binnenwettelijk beleid. Uit de hiervoor genoemde uitspraak van de CRvB, die van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 en die van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van 26 maart 2024 volgt dat toetsing aan het evenredigheidsbeginsel in dat geval drie trappen kent, namelijk de geschiktheid, de noodzaak en de evenwichtigheid.

De intensiteit van de exceptieve toetsing van binnenwettelijk beleid aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van verschillende factoren, waaronder de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en de inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. De toetsing vindt bovendien plaats aan de hand van de beroepsgronden. 9.5.2. Eiser heeft zijn stelling dat de beleidsregel in strijd is met het evenredigheidsbeginsel niet onderbouwd in de gronden. Ter zitting heeft hij volstaan met aan te geven dat de beleidswijziging niet noodzakelijk was, dat het niet geschikt was (omdat het doel van de wijziging is om studenten uit te sluiten voor de energietoeslag) en dat het ook niet evenwichtig was omdat daarmee ook anderen dan studenten worden uitgesloten. Voor het overige heeft hij in dit verband volstaan met te verwijzen naar wat hij in het kader van zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft aangevoerd over de noodzaak, de geschiktheid en de evenwichtigheid van de beleidsregel. 9.5.3. Voor wat de intensiteit van de toetsing is van belang, zoals hiervoor is al overwogen, dat de wetgever de gemeenten een ruime beleidsvrijheid gegeven ten aanzien van de wijze waarop (aan wie en onder welke voorwaarden) zij de energietoeslag wilden toekennen. Daarbij is van belang dat het college die beleidsvrijheid in relatief korte tijd moest invullen om zo spoedig mogelijk de energietoeslag te kunnen uitkeren en er een regeling moest komen die zo min mogelijk administratieve lasten met zich zou brengen. Dit betekent dat er in korte tijd een grofmazige regeling moest komen. Na de uitspraak van de rechtbank Gelderland bestond voor het college de noodzaak om de bestaande beleidsregels snel te wijzigen omdat deze (ten aanzien van studenten) niet langer onverkort gehanteerd konden worden terwijl de toekenning van de energietoeslag aan de sociale minima doorgang moest vinden. Anderzijds is van belang dat bij het beleid fundamentele sociale rechten aan de orde zijn (bestaanszekerheid). De rechtbank zal de evenredigheid van de beleidsregel daarom enigszins terughoudend toetsen, ook gezien de omstandigheid dat eisers gronden op dit punt uiterst summier zijn. 9.5.4. Aldus toetsend is de rechtbank van oordeel dat de beleidsregel niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Nu aan het college beleidsvrijheid was gegeven bij de toekenning van energietoeslag, moest het college daarvoor beleid maken. Ook was het college na de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 augustus 2022 genoodzaakt om de eerdere beleidsregels te wijzigen. Daarbij merkt de rechtbank op dat voldoende aannemelijk is geworden dat het doel van het college niet was om studenten uit te sluiten maar om te komen tot een doelmatige toekenning van overheidsgeld aan de minima. Wat hierboven is overwogen ten aanzien van de geschiktheid en proportionaliteit (evenwichtigheid) van het door het college gemaakte onderscheid geldt ook voor de beoordeling van de evenredigheid van het beleid. De Beleidsregel is geschikt om de doelen van het college (een doelmatige besteding van overheidsgeld en de voorkoming van overcompensatie) te bereiken. Ook is de beleidsregel evenwichtig. Op basis van de door het college ingebrachte informatie volgt dat het aannemelijk is dat inwoners van [plaats] die geen eigen energiecontract hebben zich niet in dezelfde mate geconfronteerd zien met de gestegen energiekosten als inwoners die wel een eigen energiecontract hebben. Dit is in ieder geval het geval ten aanzien van uitwonende studenten die een studentenwoning huren bij [woningcorporatie 1] of [woningcorporatie 2] omdat zij in 2022 niet geconfronteerd zijn met hogere energiekosten omdat hun verhuurder de servicekosten niet verhoogt in 2022. Zij vormen een groot deel van de [plaats] inwoners zonder eigen energiecontract. Niet is gebleken dat er een substantiële groep van inwoners van [plaats] bestaat die géén student is én geen eigen energiecontract heeft, maar toch geconfronteerd is met fors hogere energielasten. De beleidsregel is daarom niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Is de beleidsregel in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel? 9.6. Eiser heeft zijn stelling, dat de beleidsregel in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, niet onderbouwd in de gronden. Ter zitting heeft hij aangegeven dat onder het oude beleid studenten geen aanvraag konden indienen maar onder het nieuwe beleid wel. 9.6.1. De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt. Beleidsregels worden gemaakt uit oogpunt van rechtszekerheid zodat het voor een rechtszoekende duidelijk is aan welke kaders, naast het eventuele wettelijk kader, zijn of haar aanvraag wordt getoetst. Uit de bevoegdheid van een bestuursorgaan om beleidsregels te maken volgt ook de bevoegdheid om eerder gemaakte beleidsregels te wijzigen. Wel kan een bestuursorgaan dat zijn beleidsregels wijzigt onder omstandigheden, vanwege het vertrouwensbeginsel, gehouden zijn om gevestigde belangen te eerbiedigen. Niet is gebleken van gevestigde belangen die geëerbiedigd moeten worden. In ieder geval is daar ten aanzien van eiser geen sprake van. Eiser kwam onder de oude beleidsregels namelijk ook niet in aanmerking voor energietoeslag, omdat hij toen als student werd uitgesloten. De omstandigheid dat die uitsluiting niet was toegestaan, maakt dit niet anders. Als eiser het met die uitsluiting niet eens was, had hij ervoor kunnen kiezen om een aanvraag te doen op grond van de oude regels en een rechtsmiddel kunnen aanwenden tegen een eventuele afwijzing. Tot welke de conclusie leidt de exceptieve toetsing van de beleidsregel? 9.7. Uit het voorgaande volgt dat de beleidsregel niet strijdig is met de door eiser genoemde beginselen. Er bestaat dus geen aanleiding om de beleidsregel in zijn algemeenheid buiten toepassing te laten. Moet de beleidsregel in het geval van eiser buiten toepassing worden gelaten? 9.8. Eiser voert aan dat hij onevenredig hard getroffen wordt door het besluit zodat de beleidsregel in zijn geval buiten toepassing moet worden gelaten en aan eiser alsnog de gevraagde energietoeslag moet worden verstrekt. 9.8.1. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er geen aanleiding om te bepalen dat de beleidsregel in het specifieke geval van eiser buiten toepassing moet worden gelaten. Uit het dossier volgt dat eiser een studentenwoning huurt bij [woningcorporatie 2] en eiser stelt dat zijn woning is aangesloten op blokverwarming. Er staat daarom vast dat eiser in 2022 geen rechtstreekse betalingsverplichting had aan een energieleverancier. Gesteld noch gebleken is dat [woningcorporatie 2] in het geval van eiser de servicekosten in 2022 wel heeft verhoogd en zijn energielasten fors hoger waren dan voorheen. De enkele omstandigheid dat de kosten van zijn levensonderhoud zijn gestegen door de inflatie, maakt dit niet anders. De energietoeslag is niet bedoeld om de inflatie (mede) te compenseren. Om die reden valt niet in te zien waarom eiser onevenredig hard zou worden getroffen door de toepassing van de beleidsregel in zijn geval en dus door het bestreden besluit. Deze beroepsgrond slaagt niet.