ECLI:NL:RBGEL:2025:3951

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: ARN 23/2292 uitspraak van de meervoudige kamer van in de zaak tussen [eiser 1] en [eiser 2], uit [plaats], eisers (hierna: [eiser]) (gemachtigde: [naam gemachtigde 1]), en de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister (gemachtigde: [naam gemachtigde 2]).

Inleiding 1. [eiser] is sinds 1976 eigenaar van een scheepswerf op het perceel [locatie] te [plaats]. Aan de noordoostzijde van de scheepswerf lag een stalen damwand die in slechte staat was. Deze damwand was aangelegd door de rechtsvoorganger van [eiser] ter voorkoming van afslag van het werfterrein en het dichtslibben van de haven. De minister heeft besloten om deze damwand te vervangen door een L-krib die tussen de kribkoppen van de kribben 898.425 en 898.195 is komen te liggen. De L-krib bestaat uit een zandlichaam dat met stortsteen is bekleed. Voor deze wijziging heeft de minister op 7 september 2011 een projectplan vastgesteld op grond van de Waterwet. In 2012 is de stalen damwand verwijderd en is de L-krib aangelegd. Daarnaast is het kriblichaam van krib 898.195 verlaagd. Dit betreft de uitvoering van het project “kribverlaging Waal” waarvoor op 28 juli 2009 een vergunning is verleend op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Het verzoek om nadeelcompensatie 2. Op 11 maart 2019 heeft [eiser] een verzoek ingediend bij de minister voor nadeelcompensatie. In het verzoek staat dat [eiser] in 2014 heeft geconstateerd dat de bedrijfshal/hellingloods aan de oostzijde van het werfterrein ernstig verzakt was doordat deze werd onderspoeld door het rivierwater. Ook werd ter plaatse van de palen van de bij de bedrijfshal horende kraanbaan een zogenoemd ‘scoureffect’ geconstateerd. Daarnaast bleek begin 2016 dat de haven niet meer voldoende diepte had ten behoeve van het uitvoeren van de werkzaamheden. [eiser] heeft toen aan derden opdracht gegeven tot het uitbaggeren van de haven. Die werkzaamheden zijn uitgevoerd in april 2016. Vervolgens bleek dat binnen een tijdsbestek van twee dagen daarna een aanzanding van circa 0,3 meter was opgetreden. Bij een volgende meting - enkele weken later - bleek dat dit proces zich had doorgezet en dat inmiddels sprake was van een aanzanding van circa 0,85 meter. Volgens [eiser] zijn de onderspoeling van de bedrijfshal/hellingloods en het dichtslibben van de haven het directe gevolg van de verwijdering van de strekdam en de vervanging door de L-krib op grond van het besluit. De baggerkosten bedragen volgens [eiser] € 315.643,11 en de kosten voor de onderspoeling € 438.669,-. In de aanvraag wordt door [eiser] ter onderbouwing van de door hem verzochte nadeelcompensatie verwezen naar een rapport van [persoon A] van 28 oktober 2016 en een rapport van [persoon B] van 16 december 2016. Het advies van de adviescommissie 3. De minister heeft de aanvraag van [eiser] behandeld met inachtneming van de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2019 (hierna: de Beleidsregel) en advies gevraagd aan de adviescommissie als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Beleidsregel (hierna: de commissie). De commissie bestaat uit [persoon C] (voorzitter), [persoon D] en [persoon E]. Op 19 december 2019 heeft [persoon E] namens de commissie een bezoek gebracht aan de scheepswerf om een beeld te krijgen van de rivierstroming rond de werf in de situatie van een verhoogde waterstand. Verder heeft hij onderzoek verricht naar de havenaanzanding met behulp van nieuwe bodempeilingen van de haven die in 2019 en 2020 beschikbaar zijn gekomen. 4. De commissie heeft op 6 oktober 2021 haar advies uitgebracht. In het advies heeft de commissie met betrekking tot de verzanding van de haven overwogen dat niet in geschil is dat er een causaal verband bestaat tussen het verwijderen van de damwand en de aanleg van de L-krib enerzijds en de schade voor [eiser] vanwege sedimentatie in de haven anderzijds. Dit volgt uit het rapport van [persoon A] en wordt bevestigd door de bevindingen van [persoon E]. De kostenstijging overstijgt echter niet de drempel van 2 % en behoort daarom geheel tot het normale ondernemersrisico van aanvrager. De commissie heeft met betrekking tot de onderspoeling overwogen dat [eiser] het causale verband tussen de aanleg van de L-krib en de onderspoeling niet heeft aangetoond. Omdat er geen sprake is van een causaal verband komt de schade door de onderspoeling niet voor vergoeding in aanmerking. De commissie adviseert om de aanvraag voor nadeelcompensatie af te wijzen. Het besluit van de minister 5. De minister heeft de aanvraag met het besluit van 20 november 2021 afgewezen onder verwijzing naar het advies van de commissie. Met het bestreden besluit van 17 maart 2023 op het bezwaar van [eiser] is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. 6. [eiser] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 7. De rechtbank heeft het beroep op 25 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eisers [persoon F] en gemachtigde [naam gemachtigde 1] en namens de minister [persoon G] en [naam gemachtigde 2].

8. De rechtbank beoordeelt de weigering van de minister om aan [eiser] nadeelcompensatie toe te kennen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiser]. 8.1. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen het heeft. Aanvraag en toepasselijkheid beleidsregel 9. [eiser] betoogt dat het voor de minister door het stoppen van de civiele schadevergoedingsprocedure in april 2016 duidelijk was dat zij vanaf dat moment aanspraak maakte op nadeelcompensatie. Volgens [eiser] is daarom de Beleidsregel Nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 van toepassing en niet de beleidsregel uit 2019. De oude beleidsregel is volgens [eiser] voordeliger omdat de normkosten destijds anders werden beoordeeld. 9.1. Om in aanmerking te komen voor nadeelcompensatie dient een aanvraag te worden ingediend. Uit de stukken blijkt dat de toenmalige gemachtigde van [eiser] op 11 maart 2019 een aanvraag om nadeelcompensatie heeft ingediend bij de minister. [eiser] heeft op geen enkele wijze onderbouwd dat zij al in 2016 een aanvraag voor nadeelcompensatie heeft ingediend en dat daarom op grond van artikel II van de Beleidsregel de oude beleidsregels van toepassing zijn. Anders dan [eiser] veronderstelt, kan het stoppen van een civiele schadevergoedingsprocedure niet worden aangemerkt als het doen van een aanvraag voor nadeelcompensatie. Omdat de aanvraag op 11 maart 2019 is ingediend en op dat moment de beleidsregel uit 2019 van toepassing was, heeft de minister terecht deze beleidsregel toegepast. De beroepsgrond slaagt niet. Onderspoeling Causaal verband 10. [eiser] betoogt dat de minister ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat met betrekking tot de onderspoeling en de daaruit voortvloeiende schade een voldoende causaal verband ontbreekt. Volgens [eiser] heeft de adviescommissie een condicio sine qua non-verband vastgesteld. Voor de vestiging van de aansprakelijkheid is het aannemen van een condicio sine qua non-verband in dit geval voldoende. De aansprakelijkheid staat daarom vast en de minister heeft zich hiervan in het bestreden besluit geen rekenschap gegeven, aldus [eiser]. 10.1. In de uitspraak van 31 juli 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het volgende overwogen over het beoordelingskader voor causaliteit: “13. Het causaal verband als bedoeld in art. 6:162, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (het condicio sine qua non-verband) moet worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de beweerdelijk schadeveroorzakende gedraging achterwege was gebleven. Dit uitgangspunt geldt ook bij nadeelcompensatie. Zie de uitspraak van de Afdeling van 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3510 en de daarin genoemde rechtspraak. Dat betekent in dit geval dat een vergelijking moet worden gemaakt tussen de situatie waarin [appellant] in werkelijkheid na het besluit van 18 december 2013 verkeert en de hypothetische situatie waarin hij zich zou hebben bevonden in het geval dat het beweerdelijk schadeveroorzakende besluit achterwege was gebleven. 14. De hoofdregel is dat de belanghebbende die in een verzoek om nadeelcompensatie stelt dat hij voor vergoeding in aanmerking komende schade lijdt als gevolg van een rechtmatige gedraging van een bestuursorgaan, bij gemotiveerde betwisting daarvan door het bestuursorgaan, het door hem gestelde causaal verband moet bewijzen. Op de belanghebbende rusten in dit geval de stelplicht en de bewijslast van het condicio sine qua non-verband. Dit betekent dat ook het bewijsrisico voor het ontbreken van het causaal verband bij de benadeelde/belanghebbende ligt als hij er niet in slaagt te bewijzen dat de schade het gevolg is van de gestelde schadeoorzaak. 15. De vaststelling van het condicio sine qua non-verband is voor het aannemen van aansprakelijkheid voor de gestelde schade niet voldoende. Voor vergoeding komt slechts in aanmerking schade die kan worden toegerekend als bedoeld in artikel 6:98 van het Burgerlijk Wetboek. Bij de toerekening op grond van artikel 6:98 van het Burgerlijk Wetboek gaat het om de vraag of voldoende verband bestaat tussen de schade en de gebeurtenis waarvoor aansprakelijkheid bestaat. Dit moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve factoren, zoals de aard van de aansprakelijkheid en van de schade (artikel 6:98 van het Burgerlijk Wetboek). Zie de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2025), onder 35-40. 16. De hoofdregel is dat de belanghebbende die in een verzoek om nadeelcompensatie stelt dat hij voor vergoeding in aanmerking komende schade lijdt als gevolg van een rechtmatige gedraging van een bestuursorgaan de gestelde schade op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk maakt. De bewijslast van het bestaan en de omvang van de schade en het causaal verband met de gestelde oorzaak van de schade rust dus op de aanvrager.” 10.2. In paragraaf 3.2.2 van het advies gaat de commissie in op het causale verband bij de onderspoeling. In het advies staat het volgende: “Zoals hierboven is weergegeven, is de commissie van mening dat harde causale verbanden tussen opgetreden problemen bij de werf (de onderspoeling) en de rivieringrepen in 2012 (vervanging rivierdamwand door nieuwe L-krib, en kribverlagingen in de Waal) maar zeer beperkt zijn af te leiden uit het beschikbare onderzoekmateriaal. De commissie c.q. de heer [persoon E] vervolgt in zijn bevindingen (bijlage 3) : "De in 2015 geconstateerde problemen met de fundering van de lasloods/hellingloods in het oostelijke deel van de werf zijn naar alle waarschijnlijkheid primair veroorzaakt door de slechte staat van de (60 jaar oude) grondkerende damwand en blokkenwand van de las-/hellingloods." (…) De commissie overweegt dus dat de rivieringrepen in 2012 de funderingsproblemen kunnen hebben vergroot en versneld. Het antwoord op de vraag of daarmee een condicio sine qua non-verband bestaat tussen de aanleg van de L-krib en de onderspoeling staat daarmee (nog) niet vast. Maar al zou die vraag wel bevestigend kunnen worden beantwoord, dan nog betekent dat niet automatisch dat de schade op grond van de Beleidsregel nadeelcompensatie voor vergoeding in aanmerking komt. Verwezen kan bijvoorbeeld worden naar ABRS 26 september 2019, 2019:2025 (r.o. 35): (…) Naar de mening van de commissie is niet voldaan aan het hier door de Afdeling omschreven vereiste. Uit de bevindingen van [persoon A] en de commissie c.q. de heer [persoon E] op basis van de verschafte informatie blijkt immers dat de primaire oorzaak voor de schade is gelegen in de (slechte) conditie en ouderdom van de oude damwand. De commissie herhaalt dat [persoon B] daarover niets vermeldt in haar memo, hetgeen als een belangrijke omissie moet worden aangemerkt. Goed onderbouwde informatie over (de ouderdom, toestand, lengte, hoogte etc. van) de oude damwand zou in beginsel kunnen leiden tot een andere uitkomst van de bevindingen van de commissie zoals die zijn opgesteld door de heer [persoon E]. Gezien vorenstaande luidt de conclusie dat het causale verband tussen de aanleg van de L-krib en de door aanvrager gestelde onderspoeling niet is aangetoond.” 10.3. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit deze overwegingen in het advies niet dat de commissie zich op het standpunt stelt dat er sprake is van een causaal verband. De commissie overweegt immers dat harde causale verbanden tussen opgetreden problemen bij de werf (de onderspoeling) en de rivieringrepen in 2012 (vervanging rivierdamwand door nieuwe L-krib en kribverlagingen in de Waal) maar zeer beperkt zijn af te leiden uit het beschikbare onderzoekmateriaal.

15. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de weigering om nadeelcompensatie aan [eiser] toe te kennen in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van de proceskosten.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, voorzitter, en mr. M. Duifhuizen en mr. G.J. Krens, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. Uitgesproken in het openbaar op griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Staatscourant 2018, 66154 ECLI:NL:RVS:2024:3102 Zie de uitspraak van de Afdeling van 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3121.

In het advies staat ook niet dat de schade voor 50 % wordt erkend door de commissie, zoals [eiser] op de zitting heeft betoogd. Omdat het causale verband niet helemaal is uit te sluiten, is de commissie wel ingegaan op de tweede voorwaarde uit het beoordelingskader, namelijk de toerekenbaarheid. De commissie heeft naar het oordeel van de rechtbank aan de hand van het advies van [persoon A] en de bevindingen van [persoon E] afdoende gemotiveerd dat de primaire oorzaak voor de schade is gelegen in de slechte conditie en ouderdom van de oude damwand en niet in de aanleg van de L-krib. Ook al zou er dus een condicio sine qua non-verband bewezen kunnen worden door [eiser], dan is dat niet voldoende, omdat er niet aan de toerekenbaarheid wordt voldaan. Dat volgt uit de hierboven geciteerde overweging 15 van de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2024. Anders dan [eiser] heeft betoogd heeft de commissie, en daarmee de minister, dus wel het juiste beoordelingskader toegepast. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister gelet op het voorgaande het verzoek om nadeelcompensatie voor wat betreft de schade door de onderspoeling terecht afgewezen. De beroepsgrond slaagt niet. Verzanding Normaal ondernemersrisico 11. Voor het toekennen van schadevergoeding in de vorm van nadeelcompensatie wegens een onherroepelijk besluit kan aanleiding bestaan indien sprake is van een situatie van onevenredige, buiten het normaal maatschappelijk risico vallende en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende schade, die het gevolg is van een op de behartiging van het openbaar belang gericht rechtmatig optreden van een bestuursorgaan. Het moet dus gaan om een situatie waarop het algemeen rechtsbeginsel van gelijkheid voor de openbare lasten, het zogenoemde égalitébeginsel, ziet. De vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico is in de eerste plaats aan het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan komt daarbij beoordelingsruimte toe. Het zal zijn vaststelling uiteraard wel naar behoren moeten motiveren. De bestuursrechter toetst de besluitvorming op rechtmatigheid en daarmee dus ook aan het égalitébeginsel. In beginsel is het met het oog op uniformiteit en de voorspelbaarheid van de eventuele vergoeding van schade aanvaardbaar dat het bestuursorgaan ten aanzien van het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico werkt met een vaste drempel of korting of met een vaste drempel in combinatie met een korting bovenop het schadebedrag. Dat komt de rechtszekerheid ten goede, nu de vraag of er sprake is van onevenredigheid daarmee aanstonds eenvoudig kan worden beantwoord. Het bestuursorgaan zal, als daartoe op grond van de door de benadeelde verschafte gegevens aanleiding bestaat, moeten beoordelen of deze drempel of korting, dan wel drempel in combinatie met een korting, ook onverkort toepassing kan vinden in de omstandigheden van het geval. Naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als normaal ondernemersrisico als ondergrens hanteert dan wel op een tegemoetkoming in mindering brengt, geldt dat er zwaardere eisen aan de motivering worden gesteld. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter die motivering en kan hij, indien deze niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Awb de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is. 11.1. Artikel 3 van de beleidsregel uit 2019 (Abnormale last) luidt als volgt: “1 Binnen het normaal maatschappelijk risico of het normaal ondernemersrisico vallende schade komt niet voor vergoeding in aanmerking. 2 Onder het normaal maatschappelijk risico of het normaal ondernemersrisico valt in ieder geval: schade van maximaal € 500,– voor een particulier; schade van maximaal € 1.000,– voor een onderneming; en schade ten gevolge van een omzetdaling van maximaal 2% van de normomzet van een onderneming; dan wel schade ten gevolge van een kostenstijging van maximaal 2% van de normkosten van een onderneming.” Artikel 3b van de beleidsregel (Ondernemersrisico en tijdelijke kostenverhoging door normale infrastructurele maatregelen) luidt als volgt: “1 Onverminderd artikel 2, eerste lid, valt schade ten gevolge van een normale infrastructurele maatregel in ieder geval binnen het normaal ondernemersrisico indien de schade het gevolg is van een tijdelijke kostenverhoging die niet uitgaat boven de kostendrempel, bedoeld in het tweede lid. 2 De kostendrempel is het bedrag van de normkosten vermenigvuldigd met het drempelpercentage kostenverhoging. Het drempelpercentage kostenverhoging bedraagt al naar gelang de hoogte van de normbrutowinstmarge van de onderneming van de verzoeker als volgt: (…).” Artikel 3d van de beleidsregel (Langdurige tijdelijke schade) luidt als volgt: (…) 2 Voor niet-normale infrastructurele maatregelen wordt met ingang van het derde jaar waarin schade wordt geleden door de minister een lager percentage dan genoemd in artikel 3, tweede lid, onderdelen c en d, gehanteerd.” In artikel 1 zijn de volgende definities opgenomen: normale infrastructurele maatregel: infrastructurele maatregel die als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden gezien. normkosten: kosten op jaarbasis die naar redelijke verwachting gemaakt zouden zijn, als de schadeoorzaak, bedoeld in artikel 2, eerste lid, niet had plaatsgevonden. 11.2. De commissie heeft in het advies overwogen dat de aanleg van een L-krib in de Waal aan te merken is als een normale maatschappelijke ontwikkeling omdat de overheid in de afgelopen decennia bezig is geweest de grote rivieren aan te pakken om nieuwe overstromingen of watersnood te voorkomen. Dat ook maatregelen zouden worden genomen ter voorkoming van nieuwe overstromingen van de Waal (na onder andere de overstroming in 1995), was dan ook zonder meer te verwachten. Omdat er sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling moet artikel 3b van de beleidsregel worden toegepast. De omvang van het nadeel voor wat betreft de verzanding wordt berekend door het vaststellen van de extra kosten die aanvrager als gevolg van het besluit heeft moet maken ten opzichte van de normkosten. De eventuele kostenstijging wordt zo nodig verminderd met de kostenbesparing die door aanvrager is gerealiseerd of redelijkerwijs van aanvrager verwacht had mogen worden. De normkosten worden gevormd door het gemiddelde van de totale kosten in de referentieperiode van bij voorkeur drie jaren voorafgaand aan het jaar waarin de kostenstijging zich heeft voorgedaan. De commissie heeft de normkosten van [eiser] vastgesteld op het gemiddelde van de totale kosten in de referentiejaren 2012 t/m 2014. De omvang van de normkosten heeft de commissie vastgesteld op € 36.880.000. De kostenstijging in procenten van de normale kosten bij een schade van € 315.643 is 0,85%. De kostenstijging overstijgt niet de drempel van de normkosten en behoort daarom geheel tot het normale ondernemersrisico van aanvrager, aldus de adviescommissie. 11.3. [eiser] betoogt dat er vóór de aanleg van de L-krib geen, althans verwaarloosbare, baggerkosten werden gemaakt. Gelet op die omstandigheid kan volgens [eiser] in redelijkheid niet gesproken worden van enig ondernemersrisico omdat de kans c.q. het risico dat de haven op enig moment zou aanzanden en onbruikbaar zou worden en er kosten zouden moeten worden gemaakt om deze op diepte te houden niet bestond.