ECLI:NL:RBGEL:2025:10971

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummers: ARN 24/2806 en 24/2809 uitspraak van de enkelvoudige kamer van in de zaken tussen [eiser], uit [plaats], eiser (gemachtigde: mr. R.J. Grasmeijer), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem, het college (gemachtigde: mr. M. van Rijbroek). Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] uit [plaats], derde-partij (gemachtigde: mr. F.B.M. van Aanhold). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de beslissingen op bezwaar van het college om hem een last onder dwangsom op te leggen (ARN 24/2806) en zijn aanvraag voor een omgevingsvergunning af te wijzen (ARN 24/2809). 1.1. Het college heeft op de beroepen gereageerd met twee verweerschriften. 1.2. De rechtbank heeft de beroepen op 31 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde, de gemachtigde van het college, derde-partij en zijn gemachtigde. De beroepen zijn gelijktijdig met de beroepen in zaaknummers 24//2492, 24/2599 en 24/2810 behandeld.

Beide zaken 2. Eiser is eigenaar van de woning en het bijbehorende perceel aan het [locatie] in [plaats]. Eiser heeft een bouwwerk gerealiseerd achter zijn woning (het bouwwerk). 2.1. Het perceel van eiser is gelegen binnen de grenzen van het bestemmingsplan ‘Burgemeesterswijk Transvaalbuurt 2013’ (bestemmingsplan). Op het gedeelte waarop het bouwwerk is gerealiseerd rust de bestemming ‘Groen’. Verder rusten er op de gronden van het perceel de bestemmingen ‘Tuin’ en ‘Wonen’. ARN 24/2806 3. Op 26 april 2022 heeft de derde-partij een handhavingsverzoek ingediend bij het college. In dit verzoek stelt de derde-partij onder meer dat eiser bouwwerken heeft gerealiseerd die zijn gesitueerd op de groenbestemming. 3.1. Op 25 mei 2022 heeft een toezichthouder een controle ter plaatse uitgevoerd. Tijdens dit bezoek constateerde de toezichthouder dat een boomhut en een pergola zijn geplaatst zonder de benodigde omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan. Dit heeft geleid tot het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom van 18 oktober en uiteindelijk tot het opleggen daarvan op 27 december 2022 (het primaire besluit 1). De last houdt in dat eiser de boomhut moet verwijderen en verwijderd moet houden en de pergola moet verlagen tot 2,5 meter hoog. 3.2. Op 7 februari 2023 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op het bezwaar van eiser. 3.3. Op 22 maart 2024 heeft het college een beslissing op het bezwaar van eiser genomen (de beslissing op bezwaar 1). In deze beslissing op bezwaar heeft het college het primaire besluit herroepen voor zover de last strekte tot het verwijderen van de boomhut. Verder heeft het college het primaire besluit gewijzigd voor zover de last strekte tot het verlagen van de pergola tot 2,5 meter hoog. Het college kwalificeert het betreffende bouwwerk niet meer als een pergola maar als een overkapping en gelast eiser om de gehele overkapping te verwijderen. 3.4. Op 6 mei 2024 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank in deze zaak. ARN 24/2809 4. Op 13 januari 2023 heeft eiser een aanvraag ingediend voor de legalisatie van een bestaande pergola op zijn perceel. 4.1. Op 20 april 2023 heeft het college besloten om de aanvraag van eiser af te wijzen (het primaire besluit 2), omdat de situering van de overkapping op de gronden met de bestemming ‘Groen’ in strijd is met het bestemmingsplan. 4.2. Op 22 maart 2024 heeft het college besloten op het bezwaar van eiser (de beslissing op bezwaar 2). Het college heeft het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.

5. De rechtbank beoordeelt de beslissingen op bezwaar van aan de hand van de argumenten van eiser, de beroepsgronden. 6. De rechtbank verklaart het beroep van eiser tegen de beslissing op bezwaar 1 (ARN 24/2806) ongegrond en het beroep van eiser tegen de beslissing op bezwaar 2 (ARN 24/2809) ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Zaaknummer ARN 24/2809 Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 7. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoering Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 13 januari 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Is de overkapping in strijd met het bestemmingsplan? 8. Eiser betoogt dat het bouwwerk niet in strijd is met het bestemmingsplan. Eiser voert hiertoe aan dat het college het bouwwerk ten onrechte heeft gekwalificeerd als een overkapping en daarmee als een gebouw als bedoeld in de planregels. Eiser stelt zich op het standpunt dat het bouwwerk gekwalificeerd moet worden als een pergola. Eiser onderbouwt dit standpunt met de stelling dat het bouwwerk niet met wanden omsloten en niet overdekt is. Verder stelt eiser dat het bouwwerk geen dichte wanden heeft, maar slechts zon- en windwering heeft en deze slechts incidenteel worden uitgerold. 8.1. In artikel 1.14 van de planregels is het begrip ‘gebouw’ als volgt gedefinieerd: ‘elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.’ Artikel 8.2 van de planregels luidt: ‘Op deze gronden mogen uitsluitend in de gegeven bestemming passende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd.’ 8.2. De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet ter discussie staat dat het bouwwerk omsloten kan worden met (uitschuifbare) wanden en een dak. Verder staat ook niet ter discussie dat eiser in de aanvraag heeft opgenomen dat de uitschuifbare wanden slechts incidenteel worden uitgerold. 8.3. Blijkens de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dient het aangevraagde bouwwerk in volle omvang, dus met uitgerolde schermen/wanden en dak, te worden beoordeeld. De stelling van eiser dat slechts incidenteel de wanden worden uitgerold, wat daar ook van zij, leidt niet tot een ander oordeel, omdat die beperking niet in de aanvraag is opgenomen. Indien de schermen zijn uitgerold, ontstaat een geheel dan wel gedeeltelijke met wanden omsloten ruimte. Het college heeft dan ook terecht besloten dat de aanvraag betrekking heeft op een gebouw als bedoeld in het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt niet. Kan eiser een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel? 9. Eiser betoogt dat de beslissing op bezwaar 2 in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Eiser voert daartoe aan dat in het primaire besluit 1 jegens hem het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat het college het bouwwerk ruimtelijk gezien acceptabel acht en het bouwwerk daarom gelegaliseerd kan worden. Verder stelt eiser dat het college in het primaire besluit 2 het welstandsadvies heeft overgenomen en in de beslissing op bezwaar 2 dit advies terzijde legt. 9.1. Voor de bespreking van deze beroepsgrond hanteert de rechtbank het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. Dat bestaat uit drie stappen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Die betreft de belangenafweging. In het kader daarvan moet de vraag worden beantwoord of geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan. 9.2. De rechtbank overweegt dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. 9.3. In het primaire besluit 1 is onder meer het volgende opgenomen: ‘Er is sprake van een overtreding. Hier dienen we in de regel tegen op te treden. Er kan eventueel worden afgezien van handhavend optreden wanneer er concreet zicht is op legalisatie. Voor concreet zicht op legalisatie is het nodig dat de overtreder bereid is om een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen en dat het bevoegd gezag, in deze het college van B&W van de gemeente Lingewaard, bereid is om de omgevingsvergunning te verlenen. Op dit moment is er geen sprake van concreet zicht op legalisatie, omdat er geen aanvraag is ingediend voor een omgevingsvergunning voor deze activiteit. Ten aanzien van de geconstateerde overtredingen is een beknopt legalisatie-onderzoek uitgevoerd. Hieruit volgt het volgende: (…) Pergola Een pergola op deze plek in de tuin is acceptabel en planologisch al mogelijk als de hoogte maximaal 2,50 meter bedraagt. De afwijking van 8 cm is zodanig gering dat deze het ruimtelijk beeld niet essentieel aantast. Er worden door de pergola geen bomen verwijderd of In hun groei belemmerd. De pergola is vanuit beleid ten aanzien van groen en bomen ruimtelijk denkbaar. In het voornemen van 18 oktober 2022 hebben wij u op de hoogte gesteld van bovenstaand legalisatie-onderzoek. Daarnaast hebben wij u in de gelegenheid gesteld om een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen ten aanzien van de mogelijke legalisatie van de pergola. Tot op heden hebben wij geen aanvraag voor een omgevingsvergunning van u mogen ontvangen.’ 9.4. De rechtbank is van oordeel dat eiser geen geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel, omdat geen sprake is van een toezegging. Eiser mocht aan de passages uit het primaire besluit 1 redelijkerwijs niet afleiden dat het gehele bouwwerk zou worden gelegaliseerd. Hiertoe acht de rechtbank relevant dat in het primaire besluit 1 uitdrukkelijk is opgenomen dat het gaat om een ‘beknopt-legalisatieonderzoek’, eiser nog een aanvraag moet indienen en alleen is opgenomen dat de pergola vanuit beleid ten aanzien van groen en bomen ruimtelijk denkbaar is. Hiermee heeft het college niet onvoorwaardelijk en ondubbelzinnig toegezegd dat een legaliserende omgevingsvergunning zou worden verleend. De stelling van eiser dat het college is afgeweken van het positieve welstandsadvies slaagt eveneens niet. In de beslissing op bezwaar 2 is namelijk opgenomen dat partijen het met elkaar van mening zijn dat het bouwwerk voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Het college heeft daarentegen in het kader van de goede ruimtelijke ordening besloten dat het bouwwerk afbreuk doet aan de bestemming ‘Groen’ door de ruimtelijke uitstraling van het bouwwerk. Dat is een andere toets.

11. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht in deze zaak niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten in deze zaak. Zaaknummer ARN 24/2806 Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 12. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. 12.1. Bij besluit van 27 december 2022 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Beroepsgronden Is het verbod van reformatio in peius geschonden? 13. Eiser betoogt aan dat het college in de beslissing op bezwaar 1 heeft gehandeld in strijd met het verbod van reformatio in peius. Eiser voert daartoe aan dat hij door het maken van bezwaar tegen het primaire besluit 1 in een slechtere positie is komen te verkeren dan hij voor het maken van bezwaar was. In het primaire besluit is eiser gelast om het bouwwerk te verlagen tot 2,5 meter hoogte. In de beslissing op bezwaar is hij daarentegen gelast om het gehele bouwwerk te verwijderen. 13.1. Het college voert hierover aan dat het de rechtspositie van eiser in de beslissing op bezwaar 1 niet is verslechterd ten opzichte van het primaire besluit 1. Het college stelt dat in de beslissing op bezwaar 1 alleen de kwalificatie van het bouwwerk en de herstelmaatregel zijn gewijzigd ten opzichte van het primaire besluit 1. Eiser heeft volgens het college geen zwaardere sanctie opgelegd gekregen en hij dient hetzelfde bouwwerk te verwijderen. 13.2 De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van strijd met het verbod van reformatio in peius. Het verbod van reformatio in peius vindt zijn grondslag in artikel 7:11 van de Awb en houdt in dat het bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat bezwaarmaker in een slechtere positie terecht komt dan zonder bezwaarschriftenprocedure mogelijk zou zijn. Volgens vaste rechtspraak ziet het verbod niet op de situatie dat het college een besluit neemt dat ook zonder dit bezwaar had kunnen worden genomen. In dat geval veroorzaakt de bezwaarprocedure namelijk niet de slechtere positie. In dit geval heeft het college in de bezwaarprocedure de kwalificatie van het bouwwerk en de herstelmaatregel gewijzigd. Ook zonder de bezwaarprocedure heeft het college de bevoegdheid om hierop te handhaven. Daarmee is in dit geval geen sprake van reformatio in peius. De beroepsgrond slaagt niet. Overtreding 14. De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat sprake is van een overtreding, zodat het college bevoegd is om handhavend op te treden. De enkele vraag die de rechtbank moet beantwoorden is de vraag of het college moet afzien van handhaving, omdat sprake is van een bijzondere omstandigheid. Beginselplicht tot handhavend optreden 15. De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling als uitgangspunt geldt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Dit laat onverlet dat handhavingsbesluiten wel aan het evenredigheidsbeginsel getoetst dienen te worden, waarbij de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak geldt. 15.1. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is sprake van een bijzonder geval. Een bijzonder geval kan zich voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. Is de beslissing op bezwaar 1 in strijd met het vertrouwensbeginsel? 16. Eiser betoogt dat de beslissing op bezwaar 1 in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Eiser voert daartoe aan dat middels het primaire besluit 1 jegens hem het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat het college het bouwwerk kwalificeert als een pergola en het bouwwerk voldoet aan de regelgeving als eiser deze verlaagt tot een hoogte van 2,5 meter. 16.1. Voor de bespreking van deze beroepsgrond hanteert de rechtbank het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 en toegelicht onder 9.1. Zoals de rechtbank heeft overwogen onder 9.2 dient degene wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. 16.2. Het college heeft op 27 december 2022 in het primaire besluit 1 onder meer het volgende opgenomen: ‘Constateringen toezichthouder Op 25 mei 2022 bezocht de toezichthouder uw perceel. Hij constateerde: - dat er een pergola is gerealiseerd van 258cm hoog, 360cm breed, 500cm diep. 16.3. In het voornemen tot het afwijzen van de aanvraag van eiser (d.d. 8 maart 2023) om het bouwwerk te legaliseren heeft het college onder meer het volgende opgenomen: ‘Voornemen tot weigeren van de vergunning Wij hebben uw aanvraag inhoudelijk beoordeeld. Uit deze beoordeling blijkt dat het plan zoals het nu voor ligt niet uit te voeren is. Het plan is voorgelegd aan de ruimtelijk adviseurs van de gemeente Arnhem. Deze hebben het in de bijlage meegezonden advies gegeven. Wij nemen dit advies over. Op basis hiervan zijn wij voornemens de omgevingsvergunning te weigeren. (…) Bijlage: Beoordeling Ruimtelijke ordening ADVIES GEMEENTE ARNHEM (…) Initiatiefnemer vraagt nu een omgevingsvergunning aan voor het legaliseren van de bestaande pergola. Kijkend naar de foto’s van het te legaliseren bouwwerk, kan echter niet worden gesproken van een pergola. Het betreft een bouwwerk dat zowel aan de bovenzijde als aan (in ieder geval) twee zijkanten kan worden dichtgezet. Het gaat daarom niet om een pergola, maar om een overkapping. (…) Op bovenstaande foto’s is te zien dat het bouwwerk een constructie met 4 palen betreft. Te zien is dat het dak dicht kan en dat het om een vaste constructie gaat. Ook is te zien dat er in ieder geval twee zijdes dicht kunnen met een soort naar beneden te schuiven doeken. Uit rechtsoverweging 2.2 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2484) blijkt dat de Afdeling een losliggend doek (die kan worden vastgemaakt met een buis) ziet als een dak. Gelet hierop mag worden aangenomen dat dit ook geldt voor het soort schuifdak dat op dit bewuste bouwwerk zit.

Het legaliseren van de overkapping in de bestemming 'Groen' is ruimtelijk en planologisch niet aanvaardbaar.’ 16.5. De rechtbank is van oordeel dat eiser geen geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel, omdat geen sprake meer is van een toezegging. Het college bestrijdt niet dat in het primaire besluit 1 het bouwwerk is gekwalificeerd als een pergola. Al zou eiser aan het primaire besluit 1 vertrouwen hebben ontleend, dan nog stelt de rechtbank vast dat het college met het voornemen en vervolgens het primaire besluit 2, binnen enkele maanden expliciet aan eiser heeft laten weten dat het bouwwerk niet gekwalificeerd kan worden als een pergola en dat de eerder genoemde regel met betrekking tot vergunningsvrij bouwen niet meer op gaat. De rechtbank is van oordeel dat eiser onder deze omstandigheden er niet gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat het college gebonden was en zou moeten uitgaan van de onjuiste kwalificatie van het bouwwerk in het primaire besluit 1 en alsnog het bouwwerk aan zou merken als pergola, waarbij verlaging van het bouwwerk tot 2,5 meter hoogte afdoende zou zijn. De beroepsgrond slaagt niet.

17. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht in deze zaak niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten in deze zaak.

De rechtbank: Zaaknummer ARN 24/2809 - verklaart het beroep ongegrond. Zaaknummer ARN 24/2806 - verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. Uitgesproken in het openbaar op griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Dit bouwwerk is 2,58 meter hoog, 3,60 meter breed en 5 meter diep. Het college heeft in de last besloten dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2795, r.o. 4.2 en de uitspraak van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4426. Dit betreft de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2822, r.o. 10.2. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1765, r.o. 5.1. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 1 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4650. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 1 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4650. Dit betreft de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2822, r.o. 10.2.

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummers: ARN 24/2806 en 24/2809 uitspraak van de enkelvoudige kamer van in de zaken tussen [eiser], uit [plaats], eiser (gemachtigde: mr. R.J. Grasmeijer), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem, het college (gemachtigde: mr. M. van Rijbroek). Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] uit [plaats], derde-partij (gemachtigde: mr. F.B.M. van Aanhold). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de beslissingen op bezwaar van het college om hem een last onder dwangsom op te leggen (ARN 24/2806) en zijn aanvraag voor een omgevingsvergunning af te wijzen (ARN 24/2809). 1.1. Het college heeft op de beroepen gereageerd met twee verweerschriften. 1.2. De rechtbank heeft de beroepen op 31 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde, de gemachtigde van het college, derde-partij en zijn gemachtigde. De beroepen zijn gelijktijdig met de beroepen in zaaknummers 24//2492, 24/2599 en 24/2810 behandeld.

Beide zaken 2. Eiser is eigenaar van de woning en het bijbehorende perceel aan het [locatie] in [plaats]. Eiser heeft een bouwwerk gerealiseerd achter zijn woning (het bouwwerk). 2.1. Het perceel van eiser is gelegen binnen de grenzen van het bestemmingsplan ‘Burgemeesterswijk Transvaalbuurt 2013’ (bestemmingsplan). Op het gedeelte waarop het bouwwerk is gerealiseerd rust de bestemming ‘Groen’. Verder rusten er op de gronden van het perceel de bestemmingen ‘Tuin’ en ‘Wonen’. ARN 24/2806 3. Op 26 april 2022 heeft de derde-partij een handhavingsverzoek ingediend bij het college. In dit verzoek stelt de derde-partij onder meer dat eiser bouwwerken heeft gerealiseerd die zijn gesitueerd op de groenbestemming. 3.1. Op 25 mei 2022 heeft een toezichthouder een controle ter plaatse uitgevoerd. Tijdens dit bezoek constateerde de toezichthouder dat een boomhut en een pergola zijn geplaatst zonder de benodigde omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan. Dit heeft geleid tot het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom van 18 oktober en uiteindelijk tot het opleggen daarvan op 27 december 2022 (het primaire besluit 1). De last houdt in dat eiser de boomhut moet verwijderen en verwijderd moet houden en de pergola moet verlagen tot 2,5 meter hoog. 3.2. Op 7 februari 2023 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op het bezwaar van eiser. 3.3. Op 22 maart 2024 heeft het college een beslissing op het bezwaar van eiser genomen (de beslissing op bezwaar 1). In deze beslissing op bezwaar heeft het college het primaire besluit herroepen voor zover de last strekte tot het verwijderen van de boomhut. Verder heeft het college het primaire besluit gewijzigd voor zover de last strekte tot het verlagen van de pergola tot 2,5 meter hoog. Het college kwalificeert het betreffende bouwwerk niet meer als een pergola maar als een overkapping en gelast eiser om de gehele overkapping te verwijderen. 3.4. Op 6 mei 2024 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank in deze zaak. ARN 24/2809 4. Op 13 januari 2023 heeft eiser een aanvraag ingediend voor de legalisatie van een bestaande pergola op zijn perceel. 4.1. Op 20 april 2023 heeft het college besloten om de aanvraag van eiser af te wijzen (het primaire besluit 2), omdat de situering van de overkapping op de gronden met de bestemming ‘Groen’ in strijd is met het bestemmingsplan. 4.2. Op 22 maart 2024 heeft het college besloten op het bezwaar van eiser (de beslissing op bezwaar 2). Het college heeft het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.

5. De rechtbank beoordeelt de beslissingen op bezwaar van aan de hand van de argumenten van eiser, de beroepsgronden. 6. De rechtbank verklaart het beroep van eiser tegen de beslissing op bezwaar 1 (ARN 24/2806) ongegrond en het beroep van eiser tegen de beslissing op bezwaar 2 (ARN 24/2809) ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Zaaknummer ARN 24/2809 Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 7. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoering Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 13 januari 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Is de overkapping in strijd met het bestemmingsplan? 8. Eiser betoogt dat het bouwwerk niet in strijd is met het bestemmingsplan. Eiser voert hiertoe aan dat het college het bouwwerk ten onrechte heeft gekwalificeerd als een overkapping en daarmee als een gebouw als bedoeld in de planregels. Eiser stelt zich op het standpunt dat het bouwwerk gekwalificeerd moet worden als een pergola. Eiser onderbouwt dit standpunt met de stelling dat het bouwwerk niet met wanden omsloten en niet overdekt is. Verder stelt eiser dat het bouwwerk geen dichte wanden heeft, maar slechts zon- en windwering heeft en deze slechts incidenteel worden uitgerold. 8.1. In artikel 1.14 van de planregels is het begrip ‘gebouw’ als volgt gedefinieerd: ‘elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.’ Artikel 8.2 van de planregels luidt: ‘Op deze gronden mogen uitsluitend in de gegeven bestemming passende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd.’ 8.2. De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet ter discussie staat dat het bouwwerk omsloten kan worden met (uitschuifbare) wanden en een dak. Verder staat ook niet ter discussie dat eiser in de aanvraag heeft opgenomen dat de uitschuifbare wanden slechts incidenteel worden uitgerold. 8.3. Blijkens de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dient het aangevraagde bouwwerk in volle omvang, dus met uitgerolde schermen/wanden en dak, te worden beoordeeld. De stelling van eiser dat slechts incidenteel de wanden worden uitgerold, wat daar ook van zij, leidt niet tot een ander oordeel, omdat die beperking niet in de aanvraag is opgenomen. Indien de schermen zijn uitgerold, ontstaat een geheel dan wel gedeeltelijke met wanden omsloten ruimte. Het college heeft dan ook terecht besloten dat de aanvraag betrekking heeft op een gebouw als bedoeld in het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt niet. Kan eiser een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel? 9. Eiser betoogt dat de beslissing op bezwaar 2 in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Eiser voert daartoe aan dat in het primaire besluit 1 jegens hem het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat het college het bouwwerk ruimtelijk gezien acceptabel acht en het bouwwerk daarom gelegaliseerd kan worden. Verder stelt eiser dat het college in het primaire besluit 2 het welstandsadvies heeft overgenomen en in de beslissing op bezwaar 2 dit advies terzijde legt. 9.1. Voor de bespreking van deze beroepsgrond hanteert de rechtbank het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. Dat bestaat uit drie stappen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Die betreft de belangenafweging. In het kader daarvan moet de vraag worden beantwoord of geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan. 9.2. De rechtbank overweegt dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. 9.3. In het primaire besluit 1 is onder meer het volgende opgenomen: ‘Er is sprake van een overtreding. Hier dienen we in de regel tegen op te treden. Er kan eventueel worden afgezien van handhavend optreden wanneer er concreet zicht is op legalisatie. Voor concreet zicht op legalisatie is het nodig dat de overtreder bereid is om een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen en dat het bevoegd gezag, in deze het college van B&W van de gemeente Lingewaard, bereid is om de omgevingsvergunning te verlenen. Op dit moment is er geen sprake van concreet zicht op legalisatie, omdat er geen aanvraag is ingediend voor een omgevingsvergunning voor deze activiteit. Ten aanzien van de geconstateerde overtredingen is een beknopt legalisatie-onderzoek uitgevoerd. Hieruit volgt het volgende: (…) Pergola Een pergola op deze plek in de tuin is acceptabel en planologisch al mogelijk als de hoogte maximaal 2,50 meter bedraagt. De afwijking van 8 cm is zodanig gering dat deze het ruimtelijk beeld niet essentieel aantast. Er worden door de pergola geen bomen verwijderd of In hun groei belemmerd. De pergola is vanuit beleid ten aanzien van groen en bomen ruimtelijk denkbaar. In het voornemen van 18 oktober 2022 hebben wij u op de hoogte gesteld van bovenstaand legalisatie-onderzoek. Daarnaast hebben wij u in de gelegenheid gesteld om een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen ten aanzien van de mogelijke legalisatie van de pergola. Tot op heden hebben wij geen aanvraag voor een omgevingsvergunning van u mogen ontvangen.’ 9.4. De rechtbank is van oordeel dat eiser geen geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel, omdat geen sprake is van een toezegging. Eiser mocht aan de passages uit het primaire besluit 1 redelijkerwijs niet afleiden dat het gehele bouwwerk zou worden gelegaliseerd. Hiertoe acht de rechtbank relevant dat in het primaire besluit 1 uitdrukkelijk is opgenomen dat het gaat om een ‘beknopt-legalisatieonderzoek’, eiser nog een aanvraag moet indienen en alleen is opgenomen dat de pergola vanuit beleid ten aanzien van groen en bomen ruimtelijk denkbaar is. Hiermee heeft het college niet onvoorwaardelijk en ondubbelzinnig toegezegd dat een legaliserende omgevingsvergunning zou worden verleend. De stelling van eiser dat het college is afgeweken van het positieve welstandsadvies slaagt eveneens niet. In de beslissing op bezwaar 2 is namelijk opgenomen dat partijen het met elkaar van mening zijn dat het bouwwerk voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Het college heeft daarentegen in het kader van de goede ruimtelijke ordening besloten dat het bouwwerk afbreuk doet aan de bestemming ‘Groen’ door de ruimtelijke uitstraling van het bouwwerk. Dat is een andere toets.

11. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht in deze zaak niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten in deze zaak. Zaaknummer ARN 24/2806 Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet 12. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. 12.1. Bij besluit van 27 december 2022 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Beroepsgronden Is het verbod van reformatio in peius geschonden? 13. Eiser betoogt aan dat het college in de beslissing op bezwaar 1 heeft gehandeld in strijd met het verbod van reformatio in peius. Eiser voert daartoe aan dat hij door het maken van bezwaar tegen het primaire besluit 1 in een slechtere positie is komen te verkeren dan hij voor het maken van bezwaar was. In het primaire besluit is eiser gelast om het bouwwerk te verlagen tot 2,5 meter hoogte. In de beslissing op bezwaar is hij daarentegen gelast om het gehele bouwwerk te verwijderen. 13.1. Het college voert hierover aan dat het de rechtspositie van eiser in de beslissing op bezwaar 1 niet is verslechterd ten opzichte van het primaire besluit 1. Het college stelt dat in de beslissing op bezwaar 1 alleen de kwalificatie van het bouwwerk en de herstelmaatregel zijn gewijzigd ten opzichte van het primaire besluit 1. Eiser heeft volgens het college geen zwaardere sanctie opgelegd gekregen en hij dient hetzelfde bouwwerk te verwijderen. 13.2 De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van strijd met het verbod van reformatio in peius. Het verbod van reformatio in peius vindt zijn grondslag in artikel 7:11 van de Awb en houdt in dat het bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat bezwaarmaker in een slechtere positie terecht komt dan zonder bezwaarschriftenprocedure mogelijk zou zijn. Volgens vaste rechtspraak ziet het verbod niet op de situatie dat het college een besluit neemt dat ook zonder dit bezwaar had kunnen worden genomen. In dat geval veroorzaakt de bezwaarprocedure namelijk niet de slechtere positie. In dit geval heeft het college in de bezwaarprocedure de kwalificatie van het bouwwerk en de herstelmaatregel gewijzigd. Ook zonder de bezwaarprocedure heeft het college de bevoegdheid om hierop te handhaven. Daarmee is in dit geval geen sprake van reformatio in peius. De beroepsgrond slaagt niet. Overtreding 14. De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat sprake is van een overtreding, zodat het college bevoegd is om handhavend op te treden. De enkele vraag die de rechtbank moet beantwoorden is de vraag of het college moet afzien van handhaving, omdat sprake is van een bijzondere omstandigheid. Beginselplicht tot handhavend optreden 15. De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling als uitgangspunt geldt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Dit laat onverlet dat handhavingsbesluiten wel aan het evenredigheidsbeginsel getoetst dienen te worden, waarbij de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak geldt. 15.1. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is sprake van een bijzonder geval. Een bijzonder geval kan zich voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. Is de beslissing op bezwaar 1 in strijd met het vertrouwensbeginsel? 16. Eiser betoogt dat de beslissing op bezwaar 1 in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Eiser voert daartoe aan dat middels het primaire besluit 1 jegens hem het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat het college het bouwwerk kwalificeert als een pergola en het bouwwerk voldoet aan de regelgeving als eiser deze verlaagt tot een hoogte van 2,5 meter. 16.1. Voor de bespreking van deze beroepsgrond hanteert de rechtbank het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 en toegelicht onder 9.1. Zoals de rechtbank heeft overwogen onder 9.2 dient degene wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. 16.2. Het college heeft op 27 december 2022 in het primaire besluit 1 onder meer het volgende opgenomen: ‘Constateringen toezichthouder Op 25 mei 2022 bezocht de toezichthouder uw perceel. Hij constateerde: - dat er een pergola is gerealiseerd van 258cm hoog, 360cm breed, 500cm diep. 16.3. In het voornemen tot het afwijzen van de aanvraag van eiser (d.d. 8 maart 2023) om het bouwwerk te legaliseren heeft het college onder meer het volgende opgenomen: ‘Voornemen tot weigeren van de vergunning Wij hebben uw aanvraag inhoudelijk beoordeeld. Uit deze beoordeling blijkt dat het plan zoals het nu voor ligt niet uit te voeren is. Het plan is voorgelegd aan de ruimtelijk adviseurs van de gemeente Arnhem. Deze hebben het in de bijlage meegezonden advies gegeven. Wij nemen dit advies over. Op basis hiervan zijn wij voornemens de omgevingsvergunning te weigeren. (…) Bijlage: Beoordeling Ruimtelijke ordening ADVIES GEMEENTE ARNHEM (…) Initiatiefnemer vraagt nu een omgevingsvergunning aan voor het legaliseren van de bestaande pergola. Kijkend naar de foto’s van het te legaliseren bouwwerk, kan echter niet worden gesproken van een pergola. Het betreft een bouwwerk dat zowel aan de bovenzijde als aan (in ieder geval) twee zijkanten kan worden dichtgezet. Het gaat daarom niet om een pergola, maar om een overkapping. (…) Op bovenstaande foto’s is te zien dat het bouwwerk een constructie met 4 palen betreft. Te zien is dat het dak dicht kan en dat het om een vaste constructie gaat. Ook is te zien dat er in ieder geval twee zijdes dicht kunnen met een soort naar beneden te schuiven doeken. Uit rechtsoverweging 2.2 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2484) blijkt dat de Afdeling een losliggend doek (die kan worden vastgemaakt met een buis) ziet als een dak. Gelet hierop mag worden aangenomen dat dit ook geldt voor het soort schuifdak dat op dit bewuste bouwwerk zit.

Het legaliseren van de overkapping in de bestemming 'Groen' is ruimtelijk en planologisch niet aanvaardbaar.’ 16.5. De rechtbank is van oordeel dat eiser geen geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel, omdat geen sprake meer is van een toezegging. Het college bestrijdt niet dat in het primaire besluit 1 het bouwwerk is gekwalificeerd als een pergola. Al zou eiser aan het primaire besluit 1 vertrouwen hebben ontleend, dan nog stelt de rechtbank vast dat het college met het voornemen en vervolgens het primaire besluit 2, binnen enkele maanden expliciet aan eiser heeft laten weten dat het bouwwerk niet gekwalificeerd kan worden als een pergola en dat de eerder genoemde regel met betrekking tot vergunningsvrij bouwen niet meer op gaat. De rechtbank is van oordeel dat eiser onder deze omstandigheden er niet gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat het college gebonden was en zou moeten uitgaan van de onjuiste kwalificatie van het bouwwerk in het primaire besluit 1 en alsnog het bouwwerk aan zou merken als pergola, waarbij verlaging van het bouwwerk tot 2,5 meter hoogte afdoende zou zijn. De beroepsgrond slaagt niet.

17. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht in deze zaak niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten in deze zaak.

De rechtbank: Zaaknummer ARN 24/2809 - verklaart het beroep ongegrond. Zaaknummer ARN 24/2806 - verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. Uitgesproken in het openbaar op griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Dit bouwwerk is 2,58 meter hoog, 3,60 meter breed en 5 meter diep. Het college heeft in de last besloten dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2795, r.o. 4.2 en de uitspraak van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4426. Dit betreft de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2822, r.o. 10.2. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1765, r.o. 5.1. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 1 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4650. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 1 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4650. Dit betreft de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2822, r.o. 10.2.