ECLI:NL:RBGEL:2024:2155

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummers: ARN 23/1469 uitspraak van de meervoudige kamer van in de zaak tussen [eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres (gemachtigde: mr. drs. H.M. Zwetsloot), en de minister voor Natuur en Stikstof, de minister (gemachtigde: mr. R.D. Reinders). Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [plaats 2] (gemachtigden: mr. J.E. van Uden en mr. Y.M.C. Pluis) Inleiding In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag van eiseres om toepassing te geven aan artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming (Wnb). De minister heeft deze aanvraag met het besluit van 6 januari 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 3 februari 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De rechtbank heeft het beroep tegelijk met de beroepen met zaaknummers 23/1546 (Rotterdam Airport) en 23/2031 (Eindhoven Airport) op 8 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: Namens eisers: gemachtigde, [persoon A], [persoon B] , [persoon C], [persoon D] en [persoon E] . Namens de minister: gemachtigde, [persoon F] en [persoon G] . Namens de derde-partij: gemachtigde, [persoon H] , [persoon I] , [persoon J] en [persoon K] . Totstandkoming van het besluit 1. De derde-partij heeft op 1 oktober 2020 bij de minister een aanvraag ingediend voor een natuurvergunning. Op 15 februari 2021 heeft de minister de ontwerp-natuurvergunning ter inzage gelegd. 2. Eiseres, [stichting] en [actiegroep] hebben op 25 maart 2021 tegen de ontwerp-natuurvergunning een gezamenlijke zienswijze ingediend. 3. In de zienswijze staat het volgende verzoek onder de kop “passende maatregelen”: “Cliënten verzoeken U dan ook om op grond van art. 2.4 Wnb maatregelen te treffen, teneinde te voorkomen dat de bestaande activiteiten van Schiphol Airport significante effecten veroorzaken, en voor zover er geen sprake is van significante effecten maar wel van effecten, de stikstofdepositie vanwege de bestaande activiteiten van Schiphol Airport op overbelaste stikstofgevoelige Natura2000-gebieden waar een (dreigende) verslechtering of verstoring met significante gevolgen van de natuurwaarden optreedt als gevolg van de (totale) stikstofbelasting, zo ver als in redelijkheid haalbaar is terug te dringen en in ieder geval er voor te zorgen dat er conform het advies van het Adviescollege een vermindering van de huidige NOx-emissies wordt veroorzaakt, en daarmee een vermindering van de huidige NOx-deposities, die passend bijdraagt aan de noodzakelijke daling van stikstofdeposities op de betrokken Natura2000-gebieden binnen een afzienbare termijn. Cliënten denken dan met name aan het type maatregelen als is opgenomen in art. 2.4 lid 1 onder b, c en/of d.” 4. De minister heeft in het primaire besluit van 6 januari 2022 het verzoek in de zienswijze van 25 maart 2021 aangemerkt als een aanvraag om toepassing te geven aan artikel 2.4 van de Wnb en overwogen dat, hoewel in dit geval geen sprake is van een verzoek om intrekking van een natuurvergunning op grond van artikel 5.4, tweede lid, Wnb, hij het kader uit de Logtsebaan-uitspraak volgt bij de behandeling van het verzoek. Zowel de intrekking als de aanschrijvingsbevoegdheid zijn volgens de minister instrumenten om te voldoen aan de verplichting uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn om verslechtering van de kwaliteit van habitats en significante verstoring van soorten te voorkomen. Bovendien vallen projecten waarvoor toestemming is verleend vóór de Europese referentiedatum en die (grotendeels) zijn vrijgesteld van de verplichting uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn volgens vaste Europese jurisprudentie onder de beschermingsverplichting van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, aldus de minister. De minister heeft het verzoek van eiseres in het primaire besluit afgewezen. 5. In het bestreden besluit heeft de minister aangegeven dat de rekenresultaten van een depositieberekening met AERIUS-Calculator op een grotere afstand dan 25 km van de bron niet met voldoende wetenschappelijke zekerheid aan een individueel project of een mitigerende maatregel kunnen worden toegerekend. De minister heeft daarom alleen die gebieden bij de beoordeling betrokken die binnen een straal van 25 km rondom Schiphol zijn gelegen. Volgens de minister dient daarnaast de stikstofdepositie van vliegtuigen op grotere hoogte dan 3000 voet (= 914,40 meter) niet in de berekening te worden meegenomen. De minister overweegt verder dat aan de twee voorwaarden uit de Logtsebaan-uitspraak wordt voldaan, zodat het noodzakelijk kan zijn om passende maatregelen ten aanzien van Schiphol te treffen. Daarom dient volgens de minister te worden beoordeeld of het (gedeeltelijk) stoppen van de activiteiten die samenhangen met de exploitatie van Schiphol of het beperken ervan, doelmatig en doeltreffend zijn in het licht van de te realiseren instandhoudingsdoelstellingen en om (verdere) verslechtering te voorkomen. In het bestreden besluit staat het volgende over de passende maatregelen: “Uit de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 volgt dat intrekking of wijziging [in dit geval beperking van de referentiesituatie] van natuurvergunningen voor activiteiten die bijdragen aan die verslechtering een passende maatregel kan zijn. Wanneer niet voor maatregelen ten aanzien van een specifiek project wordt gekozen, dient inzichtelijk te worden gemaakt met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. In dit geval worden er andere maatregelen getroffen die meer passend zijn. In dat verband wijs ik op de (innovatieve) maatregelen die door de verschillende provincies worden getroffen, naast de generieke maatregelen die door het Rijk worden genomen en de voortgang die wordt gemonitord. In het bijzonder wijs ik op de recente Kamerbrief van 25 november 2022, waarin onder meer de korte termijnaanpak staat beschreven. Deze is gericht op het versneld beëindigen van de emissies van piekbelasters, niet alleen binnen de agrarische sector maar ook de industrie. Hieraan wordt uitvoering gegeven door piekbelasters de ruimte te geven om te innoveren of andere bedrijfsvoering in te voeren totdat er nauwelijks sprake is van uitstoot, door het bedrijf te verplaatsen naar een ander gebied, of vrijwillig te stoppen overeenkomstig de daardoor geldende regels. Hiervoor worden harde deadlines gesteld. Het kabinet richt zich op het wegnemen van 500600 piekbelasters. Uiterlijk januari 2023 zal het kabinet dit doel kwantificeren en een termijn hiervoor vaststellen. Het kabinet streeft ernaar voor bedrijven die zich kwalificeren als piekbelaster in april 2023 (of eerder als mogelijk) een financieel ruimhartig beëindigingregeling open te stellen. Uiterlijk in januari 2024 start de verplichte aanpak, indien de vrijwillige aanpak onvoldoende oplevert. Daarnaast worden bronmaatregelen versterkt. (…).”

Wettelijk kader 6. Artikel 2.4 van de Wnb luidt als volgt: “1. Gedeputeerde staten leggen, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, aan degene die in hun provincie een handeling verricht of het voornemen daartoe heeft, een verplichting op om: a. informatie over de handeling te verstrekken; b. de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen; c. de handeling overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften uit te voeren, of d. de handeling niet uit te voeren of te staken. 2. Ingeval in het belang van de bescherming van een Natura 2000-gebied een onverwijlde tenuitvoerlegging van een besluit als bedoeld in het eerste lid noodzakelijk is, kunnen gedeputeerde staten het besluit bekendmaken door mondelinge mededeling aan degene die de handeling verricht of het voornemen daartoe heeft. Gedeputeerde staten stellen het besluit zo spoedig mogelijk alsnog op schrift en zenden dit toe of reiken dit uit aan de belanghebbenden. 3. Provinciale staten stellen, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, ten aanzien van categorieën van handelingen bij verordening regels, houdende verplichtingen als bedoeld in het eerste lid. Ten aanzien van deze handelingen geven gedeputeerde staten geen toepassing aan het eerste lid. 4. Het is verboden te handelen in strijd met een verplichting als bedoeld in het eerste of derde lid.” In het wetsvoorstel dat ten grondslag ligt aan artikel 2.4 van de Wnb was aan dit artikel nog een vijfde lid toegevoegd, dat echter niet in werking is getreden. Dit vijfde lid luidde als volgt: “5. Het eerste lid is niet van toepassing op een project of een andere handeling als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, waarvoor een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, of een omgevingsvergunning onder toepassing van artikel 2.17a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, is verleend.” Wat is het toetsingskader voor de aanschrijvingsbevoegdheid? 7. De rechtbank is het met de minister eens dat het kader uit de Logtsebaan-uitspraak, dat ziet op de intrekkingsbepaling uit artikel 5.4 van de Wnb, ook kan worden toegepast bij de aanschrijvingsbevoegdheid op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb. Artikel 2.4 van de Wnb geeft namelijk net als artikel 5.4 van de Wnb invulling aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De rechtbank zal daarom, net als de minister, het in de Logtsebaan-uitspraak gegeven kader hanteren. Logtsebaan-uitspraak 8. Uit de Logtsebaan-uitspraak volgt dat in artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb besloten ligt dat een zelfstandige grond voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning aanwezig is als een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in een Natura 2000-gebied dreigt en de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden. Als aan deze twee voorwaarden is voldaan, staat vast dat ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn passende maatregelen moeten worden getroffen om verslechteringen of verstoringen met significante gevolgen voor de natuurwaarden in een Natura 2000-gebied te voorkomen. Het bevoegd gezag heeft beoordelingsruimte bij de keuze van de maatregelen die passend zijn. Dit betekent dat het intrekken of wijzigen van een natuurvergunning als passende maatregel kan worden ingezet, maar dat ook andere passende maatregelen kunnen worden getroffen. Als intrekking of wijziging van de natuurvergunning echter de enige passende maatregel is, moet de vergunning worden ingetrokken. Als het bevoegd gezag niet voor intrekking of wijziging van de natuurvergunning kiest, moet hij inzichtelijk maken op welke wijze hij invulling heeft gegeven aan zijn beoordelingsruimte. Uit de Logtsebaan-uitspraak volgt dat het bevoegd gezag dat kan doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat die effectief zijn. Als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat gericht is op de daling van stikstofdepositie dan kan de minister daar naar verwijzen. Is er geen zicht op de uitvoering van andere stikstofreducerende maatregelen binnen afzienbare termijn, dan komt de intrekking of wijziging van de natuurvergunning, al dan niet in samenhang met de intrekking of wijziging van één of meer andere natuurvergunningen, nadrukkelijk in beeld, met name als die intrekking(en) of wijziging(en) wel binnen afzienbare termijn tot relevante verbetering kan of kunnen leiden. Is er sprake van een (dreigende) verslechtering en heeft Schiphol invloed op de natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden? 9. De rechtbank merkt allereerst op dat in het bestreden besluit wordt aangegeven dat voor de reikwijdte van de stikstofdepositie moet worden gekeken naar de gebieden in een straal van 25 km rondom Schiphol. In het bestreden besluit wordt echter niet duidelijk gemaakt om welke Natura 2000-gebieden het gaat. Tussen partijen is echter niet in geschil dat een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in de omliggende Natura 2000-gebieden dreigt, en ook is niet in geschil dat Schiphol vanwege de aanzienlijke stikstofdepositie effecten heeft op de natuurwaarden in deze Natura 2000-gebieden en dat passende maatregelen moeten worden getroffen om verslechteringen of verstoringen met significante gevolgen voor de natuurwaarden in een Natura 2000-gebied te voorkomen. Passende maatregelen 10. Eiseres betoogt dat de minister niet inzichtelijk heeft gemaakt met welke andere maatregelen de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn wordt bereikt. Voor wat betreft de piekbelaster-aanpak geeft eiseres aan dat deze maatregel nog niet in uitvoering is. Voor wat betreft de belangstelling voor de beëindigingsregeling is volgens eiseres van belang dat dit getal uitsluitend een beeld geeft van de belangstelling voor de subsidies. Zoals de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland schrijft is dit niet hetzelfde als het aantal veehouders dat een of meer locaties gaat beëindigen. Voor wat betreft de stalmaatregelen geeft eiseres aan dat uit jurisprudentie volgt dat niet van de veronderstelde emissiereductie vanwege de emissiearme stalsystemen kan worden uitgegaan. Daarnaast blijkt volgens eiseres ook uit de voortgangsrapportage waar de minister op wijst dat de resultaten tegenvallen. Niet alle maatregelen zijn in uitvoering. In de begeleidende brief bij de voortgangsrapportage stelt de minister dat slechts twee derde van de maatregelen zich in de uitvoeringsfase bevinden. Bovendien staat in die brief dat bij verscheidene maatregelen sprake is van oponthoud vanwege twijfels over de uitvoerbaarheid van de maatregel. Tevens blijkt uit de voortgangsrapportage dat de reductieopbrengst van het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (PSN) aanzienlijk lager is dan van tevoren ingeschat. De minister gaat in het verweerschrift nog uit van een stikstofreductie binnen een bandbreedte van 103-180 mol/ha/j. Dit is inmiddels bijgesteld naar een reductie tussen de 82-155 mol/ha/j. Gelet op de onzekerheden omtrent de maatregelen uit het PSN is het aannemelijk dat deze reductie in werkelijkheid nog minder zal betreffen, aldus eiseres. Voor wat betreft de maatregelen uit het klimaatakkoord heeft de Afdeling in de Porthos-uitspraak geoordeeld dat niet duidelijk is om welke concrete maatregelen het hier gaat. Ook constateert de Afdeling dat niet inzichtelijk is gemaakt welke vermindering van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden precies wordt verwacht en wanneer die vermindering zich zal voordoen. Ook de uitvoering en effecten van de maatregelen uit het Klimaatakkoord zijn daarom onvoldoende inzichtelijk, aldus eiseres.

11. Het beroep is gegrond wegens strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De bestuursrechter is verplicht om een geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten. Dat houdt onder andere in dat de bestuursrechter moet onderzoeken of de gevolgen van het besluit in stand kunnen blijven. Is de minister nog bevoegd om aan Schiphol passende maatregelen op te leggen? 12. Aan Schiphol was ten tijde van het bestreden besluit nog geen natuurvergunning verleend. In dat geval kan de aanschrijvingsbevoegdheid uit artikel 2.4 van de Wnb worden toegepast om passende maatregelen te treffen. In de Memorie van Toelichting bij de Wnb staat daarover dat de aanschrijvingsbevoegdheid van toepassing is in situaties waarin een activiteit niet wordt gereguleerd via een natuurvergunning. Gedacht kan worden aan de situatie dat een project of een handeling is vrijgesteld van de vergunningplicht omdat zij overeenkomstig het beheerplan wordt uitgevoerd, of omdat een handeling, niet zijnde een project, bestaand gebruik is. In dergelijke gevallen moet het bevoegd gezag de beschikking hebben over een alternatief instrument om passende maatregelen te treffen als de activiteit tot mogelijke verslechteringen of significante verstoringen kan leiden. Het bestaande gebruik van Schiphol is dus aan te merken als een “andere handeling”, waarop de aanschrijvingsbevoegdheid uit artikel 2.4 van de Wnb van toepassing is. Het college was daarom ten tijde van het bestreden besluit bevoegd om toepassing te geven aan artikel 2.4 van de Wnb. Op 26 september 2023 heeft de minister aan Schiphol een natuurvergunning verleend, die ook in werking is getreden. Deze natuurvergunning ziet op alle activiteiten van Schiphol. Dat zijn activiteiten die ten tijde van de referentiedatum reeds bestonden, maar ook activiteiten die zijn uitgebreid of gewijzigd na de referentiedatum. Door het in werking treden van de natuurvergunning is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van één project. Nu de natuurvergunning bepaalt wat is toegestaan binnen het project “Schiphol” is het bestaande gebruik komen te vervallen. Daarmee vervalt ook de bevoegdheid om op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb om voor dit bestaand gebruik passende maatregelen te treffen. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de tekst van het wetsvoorstel voor artikel 2.4, vijfde lid, van de Wnb. Dit artikel is weliswaar niet in werking getreden, maar daarin was uitdrukkelijk bepaald dat artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb niet van toepassing is op een project of een andere handeling als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, waarvoor een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid (lees: natuurvergunning) is verleend. Op pagina 256 van de Memorie van Toelichting staat daarover het volgende: “Ingeval sprake is van een project of een handeling ten aanzien waarvan een vergunning is verleend, en een verandering van omstandigheden noopt tot passende maatregelen, kan zulks worden gerealiseerd door een wijziging van de vergunningvoorschriften, en in het uiterste geval door intrekking van de vergunning op grond van het voorgestelde artikel 5.4. Dat brengt mee dat het instrument van de aanschrijvingsbevoegdheid hier geen meerwaarde heeft. De aanschrijvingsbevoegdheid is dan ook niet van toepassing op deze projecten en handelingen (vijfde lid).” Dat artikel 2.4, vijfde lid, niet in werking is getreden doet naar het oordeel van de rechtbank niet af aan het onderscheid dat de wetgever heeft beoogd te maken tussen de toepassing van artikel 2.4 Wnb en artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Aan het niet in werking treden van artikel 2.4, vijfde lid, van de Wnb lag namelijk ten grondslag dat de wetgever discussies wilde voorkomen over de gelding van de provinciale regels ten aanzien van handelingen waarvoor een Natura 2000-vergunning is verleend. De staatssecretaris van Economische Zaken heeft in een brief van 21 oktober 2016 ook uitdrukkelijk overwogen dat dit onverlet laat dat, ingeval in een individueel geval verplichtingen of beperkingen ten aanzien van een handeling moeten worden opgelegd, aanpassing van de Natura 2000-vergunning de gerede weg is, en niet het gebruik van de bevoegdheid van het eerste lid van artikel 2.4. Omdat het college door de verleende natuurvergunning niet langer bevoegd is om voor het project Schiphol met toepassing van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb passende maatregelen op te leggen, zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door de rechtsgevolgen van het weigeringsbesluit in stand te laten. 13. Gelet op wat onder 10.1 is overwogen, is het beroep gegrond. De minister heeft in het bestreden besluit niet goed gemotiveerd met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Daarom zal het bestreden besluit worden vernietigd. Omdat er inmiddels door het verlenen van de natuurvergunning echter geen bevoegdheid meer bestaat om met toepassing van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb, passende maatregelen op te leggen, ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Dit betekent dat de weigering om met toepassing van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb passende maatregelen op te leggen aan Schiphol in stand blijft, zij het met een aangepaste motivering. De rechtbank laat wat eiseres heeft aangevoerd over de omvang van de referentiesituatie, de begrenzing tot Natura 2000-gebieden op maximaal 25 km van Schiphol en het niet meenemen van de depositie van vliegtuigen boven 3000 voet buiten beschouwing. Deze onderwerpen kunnen in de beroepszaak tegen de natuurvergunning aan bod komen. Ook aan de bespreking van de overige maatregelen in het PSN waar eiseres gronden tegen heeft aangevoerd komt de rechtbank niet meer toe. Proceskosten 14. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht en de proceskosten aan eiseres vergoeden. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen, € 9,80 voor de reiskosten en € 2.603,99 voor de deskundigenkosten.

De rechtbank: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; bepaalt dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven; veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres voor een bedrag van € 4.363,79; draagt de minister op de door eiseres betaalde griffiekosten van € 365,- aan haar te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. M. Duifhuizen en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71). Kamerstukken I 2016/17, 33348 nr. Z. Artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb. Kamerstukken II 33 348, nr. 3, pagina 106. Kamerstukken I 2016/17, 33348, nr. Z.