ECLI:NL:RBGEL:2024:156

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummers: ARN 21/3047 en ARN 21/3051 uitspraak van de meervoudige kamer van in de zaken tussen [eiseres], uit [woonplaats], eiseres (gemachtigde: mr. T. Segers), en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid , de minister (gemachtigde: mr. J.P. Stokkers). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde boete van € 2.700 wegens overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) en het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit). Verder beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar gegeven waarschuwing preventieve stillegging van werkzaamheden (waarschuwing). 1.1. Bij besluit van 23 september 2020 (primair besluit 1) heeft de minister eiseres de boete opgelegd. Bij bestreden besluit van 1 juni 2021 (bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 1.2. Bij afzonderlijk besluit van eveneens 23 september 2020 (primair besluit 2) heeft de minister eiseres de waarschuwing gegeven. Bij afzonderlijk bestreden besluit van eveneens 1 juni 2021 (bestreden besluit 2) heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 1.3. De minister heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften. 1.4. De rechtbank heeft de beroepen op 16 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiseres] en [eiseres] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister. Totstandkoming van de besluitvorming 2. Eiseres, een gecertificeerd saneringsbedrijf, was van 17 tot en met 20 februari 2020 op een locatie in [locatie] bezig met asbestverwijderingswerkzaamheden van daken en gevels van drie schuren. Het betrof het verwijderen van ongeveer 940 m² asbesthoudende golfplaten en hulpstukken van het dak van schuur 1, het verwijderen van 620 m² asbesthoudende golfplaten van het dak van schuur 2, en het verwijderen van ongeveer 1.440 m² asbesthoudende golfplaten van het dakvlak en de zijgevel van schuur 3. Op 18 februari 2020 hebben twee arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW ([inspecteur] en [inspecteur]) een inspectie gehouden op deze locatie. Op 23 april 2020 heeft [inspecteur] op ambtsbelofte een boeterapport opgesteld. Op 11 juni 2020 en op 29 juni 2020 heeft Talen op ambtsbelofte aanvullende boeterapporten opgesteld. 2.1. Voor deze zaken is met name het boeterapport van 29 juni 2020 relevant. Hierin staan de volgende bevindingen van de arbeidsinspecteurs:  Op 18 februari 2020 omstreeks 15.00 uur werden werkzaamheden verricht bestaande uit het verwijderen van asbesthoudende golfplaten van de gevel aan de achterzijde van schuur 3. Tijdens deze werkzaamheden werd gebruik gemaakt van een mobiele torenkraan, waaraan een werkbak was gekoppeld door middel van een viersprong hijsketting. Twee werknemers van eiseres verwijderden vanuit de werkbak de asbesthoudende golfplaten en legden deze in de werkbak. Daarna werd de werkbak verplaatst door de torenkraan.  Schuur 3 was aan de achterzijde goed bereikbaar en de asbesthoudende golfplaten hadden ook op een andere wijze verwijderd kunnen worden, bijvoorbeeld met behulp van een verreiker, schaarhoogwerker of een (rol)steiger. De inzet van een torenkraan en werkbak was in dit geval overbodig.  Omdat de mobiele torenkraan uitsluitend bestemd en ingericht is voor het vervoer van goederen, is sprake van overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, in samenhang met artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit. 2.2. De minister heeft het onder 2.1 genoemde boeterapport aan de besluitvorming ten grondslag gelegd en eiseres een boete van € 2.700 opgelegd wegens overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit. Volgens de minister is geen sprake van de uitzonderingssituatie als bedoeld in artikel 7.23d van het Arbobesluit. De minister heeft de boete ook niet gematigd. Daarnaast heeft de minister eiseres, omdat sprake is van een herhaaldelijke overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit, de waarschuwing gegeven dat bij een toekomstige soortgelijke overtreding kan worden overgegaan tot stillegging van werk om verdere herhaling van de overtreding te voorkomen. Op zitting heeft de minister deze waarschuwing ingetrokken.

3. Op zitting heeft eiseres het beroep tegen de opgelegde waarschuwing met zaaknummer ARN 21/3051 ingetrokken en daarbij verzocht om de minister te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten in bezwaar en beroep. 3.1. De rechtbank beoordeelt eerst de oplegging van de boete vanwege de door de minister geconstateerde overtreding. Zij doet dat aan de hand van de door eiseres daartegen aangevoerde beroepsgronden. Vervolgens beoordeelt de rechtbank het verzoek van eiseres om een proceskostenveroordeling. 4. De volledige tekst van de voor de beoordeling van belang zijnde wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Zaaknummer ARN 21/3047 Is sprake van een overtreding? Wat is het toetsingskader? 5. In artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit is bepaald dat geen personen worden vervoerd met een hijswerktuig dat uitsluitend is bestemd en ingericht voor het vervoer van goederen. 5.1. Op het moment van de geïnspecteerde werkzaamheden was in artikel 7.23d, eerste lid, van het Arbobesluit bepaald dat artikel 7.18, vierde lid, niet van toepassing is op het vervoer van werknemers met behulp van een werkbak die is gekoppeld aan een hijswerktuig als vanuit die werkbak werkzaamheden worden verricht die jaarlijks hooguit enkele keren plaatsvinden en die per keer niet langer duren dan vier uren, op plaatsen die moeilijk bereikbaar zijn en als toepassing van andere, meer geëigende middelen om die plaatsen te bereiken, grotere gevaren zou meebrengen dan het vervoer van werknemers met een werkbak als vorenbedoeld, of de toepassing van zodanige middelen redelijkerwijs niet kan worden gevergd. 5.1.1. Met ingang van 1 juli 2020 is het Arbobesluit gewijzigd en is in het tweede lid van artikel 7.23d opgenomen dat het vierde lid van artikel 7.18 niet van toepassing is op arbeid verricht door personen vanuit een werkbak die is gekoppeld aan een hijswerktuig, als vanuit de werkbak werkzaamheden worden verricht op plaatsen die moeilijk bereikbaar zijn en waarbij geen andere meer geëigende arbeidsmiddelen of werkmethoden beschikbaar zijn om die plaatsen veilig te bereiken. 5.1.2. Volgens de Nota van Toelichting bij de wijziging van het Arbobesluit werd oneigenlijk gebruik gemaakt van het oude artikel 7.23d en bestond de behoefte om dit terug te dringen. Dit is in het nieuwe artikel 7.23d gerealiseerd door het gebruik van werkbakken voor arbeid verricht door personen, zowel op het niveau van een werkplan, als op de concrete arbeidsplaats strakker te reguleren (definitie werkbak, noodzaaktoets, beoordeling door een en dezelfde gecertificeerde hogere veiligheidskundige, snelheid verplaatsen last en windsnelheid). Aan de andere kant bestond er ook behoefte om de mogelijkheden voor inzet van werkbakken in situaties die het oude artikel 7.23d niet mogelijk maakte, te verruimen. Daarom is in het nieuwe artikel 7.23d iets meer ruimte geboden aan het gebruik van werkplatforms voor het vervoer van personen bij onder andere de sanering van asbesthoudende daken. 5.2. Op grond van artikel 5:46, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht worden, bij verandering in de wetgeving na het tijdstip waarop het feit begaan is, de voor de verdachte gunstigste bepalingen toegepast. 5.3. De rechtbank constateert dat in het oude artikel 7.23d, eerste lid, vier cumulatieve voorwaarden waren opgenomen. In het nieuwe artikel 7.23d, tweede lid, zijn dit er nog twee. In die zin is het nieuwe artikellid dus gunstiger. In het nieuwe artikellid is echter niet meer de zin ‘of de toepassing van zodanige middelen redelijkerwijs niet kan worden gevergd’ opgenomen. Hierover heeft de minister op zitting desgevraagd toegelicht dat desondanks nog altijd aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval moet worden beoordeeld of kan worden verlangd dat voor de werkzaamheden een ander, meer geëigende middel zou zijn gebruikt. Omdat uit het voorgaande volgt dat de nieuwe bepaling gunstiger is, toetst de rechtbank of eiseres het nieuwe artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit heeft overtreden. Wat is het standpunt van partijen? 6. Eiseres betoogt dat geen sprake is van een overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit, omdat sprake is van de uitzonderingssituatie als bedoeld in artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit. Volgens eiseres is de oppervlakte van de golfplaten dat met een verreiker kon worden bereikt dusdanig klein (namelijk minder dan 2,6% van de totale oppervlakte van de te verwijderen golfplaten) dat niet van haar kon worden verlangd daarvoor een ander middel dan een torenkraan in te zetten. Eiseres wijst in dit verband op de uitspraken van deze rechtbank van 4 november 2020 en 8 december 2022. Bovendien was er geen valgevaar, omdat de werkbak tijdens de werkzaamheden maar één meter boven de grond hing en de werkbak, vanwege de bebouwing rondom, was afgeschermd van windvlagen. Het gebruik van een verreiker zou niet veiliger zijn geweest, omdat deze ook open is en het platform hetzelfde is. Verder zouden de werkzaamheden, als voor een klein deel van de werkzaamheden een verreiker was gebruikt, langer hebben geduurd, waardoor het risico op blootstelling aan asbest zou zijn vergroot. Ook zou het gebruik van een verreiker hebben gezorgd voor een toename van het aantal handelingen en daardoor tot een toename van de kans op een arbeidsongeval. 6.1. De minister stelt zich op het standpunt dat de inspecteurs hebben vastgesteld dat de gevel aan de achterzijde van schuur 3 goed bereikbaar was en dat de asbesthoudende gevelplaten met een verreiker, een hoogwerker of een (rol)steiger verwijderd hadden kunnen worden. Gelet hierop is de uitzonderingssituatie van artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit niet van toepassing en mocht de torenkraan met werkbak niet worden gebruikt voor het vervoer van personen. De door eiseres aangevoerde omstandigheden dat het slechts ging om minder dan 2,6% van het totale project en dat de werkbak maar één meter boven de grond hing, maken dit niet anders, aldus de minister. Wat is het oordeel van de rechtbank? 7. Partijen zijn het erover eens dat, bij de beantwoording van de vraag of sprake is van de uitzonderingssituatie als bedoeld in artikel 7.23d, tweede lid, van het Arbobesluit, aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval moet worden beoordeeld of van eiseres kon worden verlangd dat zij de werkzaamheden die met een verreiker hadden kunnen worden uitgevoerd ook daadwerkelijk met een verreiker had uitgevoerd. 7.1. Partijen zijn het er ook over eens dat een klein deel van de asbesthoudende golfplaten, namelijk minder dan 2,6% van de totale oppervlakte van de te verwijderen golfplaten, goed bereikbaar was met een verreiker, een hoogwerker of een steiger. 8. Uit het asbestinventarisatierapport blijkt dat de totale werkzaamheden bestonden uit het verwijderen van ongeveer 3.000 m² asbesthoudende golfplaten. Daarvan was 2,6%, dus ongeveer 78 m², bereikbaar met een verreiker. Op de zitting is namens eiseres verklaard dat de totale werkzaamheden drie of vier dagen duurden en dat de werkzaamheden die met een verreiker hadden kunnen worden uitgevoerd ongeveer twee uur hebben geduurd. Dit betekent dat een, zowel absoluut als relatief, beperkt deel van de werkzaamheden met een verreiker kon worden uitgevoerd. Als een verreiker zou zijn gebruikt had het gebied, zoals ook op zitting namens eiseres is toegelicht, twee keer moeten worden vrijgegeven en had naast een torenkraan nog een verreiker aangevoerd moeten worden, zodat sprake zou zijn geweest van dubbele vervoersbewegingen.

11. Het beroep in zaaknummer ARN 21/3047 is gegrond. De rechtbank vernietigt bestreden besluit 1, en voorziet zelf in de zaak door primair besluit 1 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 1. 11.1. Omdat het beroep in zaaknummer ARN 21/3047 gegrond is en omdat de minister in de zaak met zaaknummer ARN 21/3051 door het intrekken van de waarschuwing geheel aan het beroep van eiseres tegemoet is gekomen, moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres een vergoeding voor haar proceskosten. De rechtbank stelt de proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 5.596 (2 punten voor het indienen van de bezwaarschriften, 2 punten voor het verschijnen bij de hoorzitting, 2 punten voor het indienen van de beroepschriften en 2 punten voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 624 in bezwaar en € 875 in beroep en een wegingsfactor 1). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

De rechtbank:  verklaart het beroep in zaaknummer ARN 21/3047 gegrond;  vernietigt bestreden besluit 1;  herroept primair besluit 1;  bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit 1;  bepaalt dat de minister het griffierecht van in totaal € 720 (2 x € 360) aan eiseres moet vergoeden;  veroordeelt de minister tot betaling van € 5.596 aan proceskosten aan eiseres. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. van Hoof, voorzitter, mr. A.S. Gaastra en mr. J.A.M. van Heijningen, rechters, in aanwezigheid van mr. I.H. Verzijl-Stoop, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:2 1. In deze wet wordt verstaan onder: a. bestuurlijke sanctie: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak; b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding; c. bestraffende sanctie: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen. 2. Geen bestuurlijke sanctie is de enkele last tot het verrichten van bepaalde handelingen. Artikel 5:4 1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. Artikel 5:46 1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. 4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing. Wetboek van Strafrecht Artikel 1 2. Bij verandering in de wetgeving na het tijdstip waarop het feit begaan is, worden de voor de verdachte gunstigste bepalingen toegepast. Arbeidsomstandighedenwet Artikel 16 1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers. 10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald. 11. Het niet naleven van de in het tiende lid bedoelde voorschriften en verboden kan worden aangemerkt als strafbaar feit. Artikel 28a 1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld aan de werkgever of de zelfstandige een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. 4. De waarschuwing, bedoeld in het eerste lid, vervalt indien na de dagtekening van de waarschuwing vijf jaren zijn verstreken. Artikel 34 1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding. Arbeidsomstandighedenbesluit Artikel 7.18 4. Met een hijs- of hefwerktuig dat uitsluitend is bestemd en ingericht voor het vervoer van goederen, worden in de plaats van of tezamen met goederen geen personen vervoerd. Artikel 7.23d (zoals dat luidde tot 1 juli 2020) 1. Artikel 7.18, vierde lid, is niet van toepassing op het vervoer van werknemers met behulp van een werkbak die is gekoppeld aan een hijs- of hefwerktuig indien vanuit die werkbak werkzaamheden worden verricht die jaarlijks hooguit enkele keren plaatsvinden en die per keer niet langer duren dan vier uren, op plaatsen die moeilijk bereikbaar zijn en indien toepassing van andere, meer geëigende middelen om die plaatsen te bereiken, grotere gevaren zou meebrengen dan het vervoer van werknemers met een werkbak als vorenbedoeld, of de toepassing van zodanige middelen redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Artikel 7.23d (zoals dat luidt sinds 1 juli 2020) 1. In dit artikel wordt verstaan onder: a. werkbak: een bak waar vanuit arbeid kan worden verricht en die rondom is voorzien van hekwerken waarmee wordt voorkomen dat een persoon op hoogte uit de bak kan klimmen of vallen; b. werkplatform: een platform waar vanuit arbeid kan worden verricht en dat met uitzondering van één zijde is voorzien van hekwerken of waarvan het hekwerk aan een zijde kan worden geopend en waarmee het valgevaar van een persoon op hoogte vanaf het werkplatform wordt voorkomen. 2. Artikel 7.18, vierde lid, is niet van toepassing op arbeid verricht door personen vanuit een werkbak die of een werkplatform dat is gekoppeld aan een hijswerktuig, indien vanuit de werkbak of het werkplatform werkzaamheden worden verricht op plaatsen die moeilijk bereikbaar zijn en waarbij geen andere meer geëigende arbeidsmiddelen of werkmethoden beschikbaar zijn om die plaatsen veilig te bereiken. 3. Het is verboden aan te vangen met de werkzaamheden, bedoeld in het tweede lid, voordat: a. door de werkgever een schriftelijk werkplan is opgesteld, waarin ten minste is aangegeven: 1°. de onderbouwing waarom voor de moeilijk bereikbare plaatsen geen voor het vervoer van personen ontworpen geëigende arbeidsmiddelen beschikbaar zijn, dan wel dat de inzet daarvan gelet op de aanwezige omgevingsfactoren tot een onveilige situatie zal gaan leiden; 2°. de onderbouwing waarom er evenmin andere werkmethoden zijn waarmee die plaatsen veilig bereikt kunnen worden bij de aanwezige omgevingsfactoren; en b. tevens in het werkplan is geoordeeld, uitgewerkt en vastgelegd hoe, op de locatie waar de werkzaamheden zullen plaatsvinden, die werkzaamheden veilig worden verricht. Artikel 9.1 De werkgever is verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen 1.25, 2.26 tot en met 2.29, 2.32 tot en met 2.34 en 7.21. Artikel 9.9b 1.