ECLI:NL:RBGEL:2023:6490

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: ARN 21/2987 uitspraak van de enkelvoudige kamer van in de zaak tussen [eiseres], uit [woonplaats], eiseres en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doetinchem , het college (gemachtigde: mr. drs. N. Faber). Inleiding In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres gericht tegen het niet tijdig beslissen door het college op de verzoeken tot het nemen van verschillende besluiten. De rechtbank heeft het beroep op 25 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en haar partner W. ter Voert en de gemachtigde van het college. Totstandkoming van het besluit 1. Eiseres heeft op 25 januari 2021 een reactie gestuurd aan de gemeente over de ter inzage gelegde ontwerp-beheersverordening Landelijk Gebied 2020 van de gemeente Doetinchem. In deze brief heeft eiseres naast deze reactie ook verschillende verzoeken gedaan aan het college. 1.1. Op 31 mei 2021 heeft eiseres het college in gebreke gesteld vanwege het uitblijven van een beslissing door het college naar aanleiding van de gedane verzoeken. 1.2. Op 17 juni 2021 heeft het college gereageerd op de ingebrekestelling en gesteld dat het geen dwangsommen is verschuldigd. Hierbij heeft het college opgemerkt dat het de gedane verzoeken reeds heeft beantwoord in eerdere brieven dan wel e-mails. 1.3. Op 17 juni 2021 heeft eiseres beroep ingesteld omdat het college niet binnen twee weken na de ingebrekestelling een beslissing heeft genomen. 1.4. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Beoordeling door de rechtbank 2. In deze procedure moet de rechtbank alleen beslissen op het beroep dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 3. De rechtbank verklaart het beroep van eiseres gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Leeswijzer 4. Eiseres heeft in de beroepsgronden aangevoerd dat het college ten onrechte niet heeft gereageerd op verschillende verzoeken die zij heeft beschreven in haar brief van 25 januari 2021. Deze verzoeken vallen uiteen in: het verzoek om handhaving van het verkeersbesluit Heijendaalseweg; verzoeken om twee verkeersbesluiten te nemen en; het verzoek voor het vestigen van een Bed & Breakfast. 4.1. Het college voert hierover aan dat de reactie op ter inzage gelegde beheersverordening geen aanvraag is en de beheersverordening geen beschikking is. Hierdoor is artikel 4:17, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing en daarom is geen dwangsom verbeurd. Verder stelt het college over de gedane verzoeken dat deze uitvoerig al in andere procedures aan de orde zijn gekomen dan wel dat hiervoor uitdrukkelijk een aanvraag tot een omgevingsvergunning ingediend moet worden. Ten slotte stelt het college dat eiseres nooit enig procesbelang heeft gehad, omdat de wet- en regelgeving over de vaststelling van beheersverordeningen niet in procedurele termijnen voorziet en tegen een besluit tot vaststelling van een beheersverordening geen beroep open staat. 4.2. De rechtbank zal hierna eerst beoordelen of eiseres procesbelang heeft. Daarna zal de rechtbank per verzoek ingaan op de vraag of dat verzoek gekwalificeerd kan worden als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb en mocht dit het geval zijn, beoordelen of de reactie van het college afdoende was of dat eiseres dwangsommen heeft verbeurd. Heeft eiseres procesbelang? 5. Eiseres heeft in de brief van 25 januari 2021 niet alleen gereageerd op de ontwerp-beheersverordening, maar ook geschreven over andere kwesties tussen haar en het college. Zij stelt dat dit deel van de brief aanvragen bevat waarop het college niet tijdig heeft beslist. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat het procesbelang van eiseres bij een oordeel over dat standpunt ontbreekt. Is het verzoek om handhaving van eiseres een aanvraag? 6. Eiseres heeft in haar brief van 25 januari 2021 onder meer het volgende opgenomen: ‘ Deze brief is dus wederom een handhavingsverzoek op al het verkeer, dat nog steeds onbevoegd gebruik maakt van het Noordelijk gedeelte van de Heijendaalseweg ’ 6.1. Het college heeft in de brief van 17 juni 2021 het volgende opgenomen over dit verzoek: Ad. (1) – Verzoek om handhaving verkeersbesluit Heijendaalseweg Beantwoord in onze brieven d.d. 22 januari 2018 (kenmerk 1091927 / 1306738), en 28 mei 2018 (kenmerk 1119616 / 1306738). 6.2. Op grond van artikel 1:3, derde lid, van de Awb wordt onder aanvraag verstaan: ‘ een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen’ . Gelet op deze definitie is een verzoek aan een bestuursorgaan slechts een aanvraag als het is gericht op het nemen van een besluit. Een verzoek dat niet is gericht op het nemen van een besluit, kan daarom geen aanvraag zijn als bedoeld in de Awb. Voor het antwoord op de vraag of een verzoek gericht op het nemen van een besluit, zijn de inhoud en de strekking van het verzoek bepalend. Waarbij de rechtbank opmerkt dat een aanvraag in beginsel vormvrij is. 6.3. De rechtbank overweegt dat het verzoek om handhaving van eiseres in de brief van 25 januari 2021 voldoet aan de voorwaarden van artikel 1:3, derde lid, van de Awb en daarom een aanvraag is als bedoeld in dat artikel. Eiseres heeft in haar brief uitdrukkelijk verzocht om handhaving tegen het verkeer dat onbevoegd gebruik maakt van het Noordelijk gedeelte van de Heijendaalseweg. Dit verzoek is herkenbaar omdat het dikgedrukt en onderstreept is en daarom had het voor het college voldoende duidelijk moeten zijn dat eiseres verzoekt om handhaving en ten aanzien waarvan eiseres handhaving verlangt. Dat dit verzoek is neergelegd in een reactie op de ontwerp-beheersverordening doet hieraan niets af, omdat het niet verplicht is om een verzoek om handhavend optreden in een zelfstandig stuk te doen. Dit in tegenstelling tot een aanvraag voor een omgevingsvergunning zoals de rechtbank onder 8.1 overweegt, omdat bij het uitblijven van een tijdige beslissing op een verzoek tot het handhavend optreden geen beschikking van rechtswege ontstaat als bedoeld in paragraaf 4.1.3.3 van de Awb. 6.4. De rechtbank stelt vast dat het college nog geen besluit heeft genomen op de aanvraag van eiseres om handhavend op te treden. In de brief van 17 juni 2021 heeft het college alleen verwezen naar eerder verstuurde brieven van het college uit 2018 en gesteld dat het verzoek is beantwoord in die brieven. Ook al zouden die brieven uit 2018 gekwalificeerd kunnen worden als besluiten, dan levert de enkele verwijzing daarnaar geen nieuw besluit op. Immers, is het beoogde rechtsgevolg reeds gegeven door die eerder genomen besluiten. Dit is ook als zodanig door het college op de zitting erkend. 6.5. Omdat het college nog geen besluit heeft genomen, bepaalt de rechtbank dat het college dit alsnog moet doen. Op grond van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb moet het college dit doen binnen acht weken na het verzenden van deze uitspraak. 6.6. Het college heeft in haar brief van 17 juni 2021 wel een besluit genomen ten opzichte van de hoogte van de dwangsommen. Het college heeft immers besloten dat het geen dwangsom was verschuldigd en daarom heeft het de hoogte van de dwangsom niet vastgesteld. Dit heeft het college ten onrechte gedaan en de rechtbank zal alsnog de hoogte van de dwangsom vaststellen. De dwangsom is in dit geval verschuldigd vanaf 18 juni 2021 tot op heden en bedraagt op grond van artikel 4:17 van de Awb € 1.442,-. Deze beroepsgrond slaagt. Zijn de verzoeken tot het nemen van twee verkeersbesluiten van eiseres een aanvraag? 7. Eiseres heeft in haar brief van 15 januari 2021 de volgende passages opgenomen: ‘ Wij vragen U n.a.v. bovenstaande gegevens nogmaals nadrukkelijk om, of het verkeersbesluit uit te breiden met de maatregel ‘verboden voor alle gemotoriseerd verkeer’ en om de doorgang ook niet mogelijk te maken en verzoeken daarom het plaatsen van een paal in de zandweg.’ (…) Ik verzoek U nu wederom om al het bedrijfsmatige verkeer van dit varkensbedrijf over de Noordzijde verplicht te laten ontsluiten. (…) Om wederom een gang naar de rechter te voorkomen, verzoek ik U om de weg per direct af te sluiten, omdat u niet kunt handhaven! 7.1. Het college heeft op 17 juni 2021 het volgende opgenomen over deze verzoeken: ‘ Ad. (2) – Verzoek uitbreiden verkeersbesluit Heijendaalseweg Beantwoord in onze brieven d.d. 22 januari 2018 (kenmerk 1091927 / 1306738), 4 juni 2018 (kenmerk 1124709 / 1313801), 9 januari 2019 (kenmerk 1172619 / 1306738).’ ‘Ad. (3) – Verzoek verplichte ontsluiting bedrijfsmatig verkeer Borkus over de noordzijde Beantwoord in onze brieven d.d. 9 januari 2019 (kenmerk 1172619 / 1306738).’ 7.2. De rechtbank overweegt dat de hiervoor genoemde verzoeken van eiseres aanvragen zijn als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. In het eerste verzoek, verzoekt eiseres uitdrukkelijk om het verkeersbesluit uit te breiden met een maatregel of het plaatsen van een paal in de zandweg. In het tweede verzoek, verzoekt eiseres opnieuw dikgedrukt en onderstreept om een bepaalde categorie verkeer verplicht via een bepaalde route te laten ontsluiten en om de weg per direct af te sluiten. Hiermee had het voor het college voldoende duidelijk moeten zijn dat eiseres het college verzoekt om twee verkeersbesluiten te nemen. Dat dit verzoek is neergelegd in een reactie op de ontwerp-beheersverordening doet hieraan niets af, omdat ook hier geldt dat verzoeken om het nemen van een verkeersbesluit niet in een zelfstandig stuk hoeven te worden gedaan. 7.3. De rechtbank stelt vast dat het college tot op heden geen beslissing heeft genomen op de aanvraag van eiseres. Zoals de rechtbank onder 6.3 heeft overwogen, is de enkele verwijzing naar eerdere brieven namelijk niet te kwalificeren als een besluit. 7.4. De besluiten die door eiseres zijn aangevraagd zijn verkeersbesluiten. Deze besluiten vinden hun wettelijke grondslag in de Wegenverkeerswet 1994 en worden veelal ambtshalve genomen. Het is om die reden dat in de Wegenverkeerswet 1994 dan ook geen termijnbepalingen zijn opgenomen waarbinnen dergelijke besluiten moeten worden genomen. Dit gegeven laat echter onverlet dat belanghebbenden het verantwoordelijke bestuursorgaan, namelijk het college, kunnen verzoeken een verkeersbesluit te nemen. 7.5. Bij deze verzoeken spitst het geschil zich toe op de vraag of artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb ook ziet op het niet tijdig nemen van een besluit op een aanvraag een verkeersbesluit te nemen, omdat er geen wettelijke beslistermijn is. Uit de parlementaire geschiedenis bij artikel 1:3, derde lid, van de Awb kan worden afgeleid dat indien een belanghebbende een aanvraag doet een besluit te nemen waaraan welomschreven rechtsgevolgen zijn verbonden, het bestuursorgaan gehouden is op die aanvraag een besluit te nemen. Het bestuursorgaan moet volgens de wetgever dan wel voldoende tijde gegund te zijn om tot zorgvuldige besluitvorming te komen, maar moet niet langer wachten met een beslissing dan nodig is. In de rechtspraak is dit aspect vertaald in de eis dat bij het ontbreken van een wettelijke beslistermijn het bestuursorgaan binnen een redelijke termijn een besluit neemt. Gelet hierop moet de rechtbank de vraag beantwoorden of de redelijke termijn is overschreden en eiseres op goede gronden een beroep heeft kunnen doen op artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb. 7.6. De rechtbank oordeelt dat de redelijke termijn ten tijde van de ingebrekestelling en het daaropvolgende beroep was verstreken. Op 25 januari 2021 heeft eiseres haar aanvraag ingediend en op 31 mei 2021 heeft eiseres het college in gebreke gesteld, dit betreft een tijdspad van 18 weken. Ook al is de redelijke termijn acht weken van artikel 4:13, tweede lid, van de Awb niet van toepassing. Daarmee is niet gegeven dat het overschrijden van deze termijn met 10 weken in dit geval redelijk is. Door het college is ook op zitting erkend dat wanneer de verzoeken als aanvraag moeten worden gekwalificeerd, dat er niet is besloten binnen een redelijke termijn. De rechtbank bepaalt dat het college alsnog moet beslissen op de hiervoor genoemde aanvragen en op grond van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb moet het college dit doen binnen acht weken na het verzenden van deze uitspraak. De beroepsgrond slaagt. 7.7. De gevraagde verkeersbesluiten zijn geen beschikkingen omdat verkeersbesluiten van algemene strekking zijn. Omdat artikel 4:17, eerste lid, van de Awb alleen gaat over het niet tijdig nemen van beschikkingen is dat artikel hierom in dit geval niet van toepassing en daarom is het college voor het niet tijdig nemen van de gevraagde verkeersbesluiten geen dwangsommen verschuldigd. Is het verzoek tot het vestigen van een B&B van eiseres een aanvraag voor een omgevingsvergunning? 8. Eiseres heeft in haar brief van 21 januari 2021 het volgende opgenomen: ‘ Op dit moment hebben wij ons bijgebouw in gebruik, mede als kantoor, omdat onze zoon en schoondochter, die bij ons inwonen momenteel, de ruimte als kantoor gebruiken . maar wij willen er een Bed&Breakfast locatie aan toevoegen, zodat wij de weekenden en de momenten dat het ons schikt, op die manier er mede gebruik van willen maken. (…) Wilt U mij hierover berichten op korte termijn, door Uw goedkeuring hiervoor te verlenen, zodat wij hiermee verder kunnen?’ 8.1. De rechtbank overweegt dat de gebruikelijke weg om een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen langs de elektronische weg is via het Omgevingsloket online of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht. Een aanvraag kan echter ook worden gedaan op een andere wijze. Volgens de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is een verzoek om een omgevingsvergunning dat op een andere wijze is gedaan dan de voorgenoemde wijze alleen dan een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb, als voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan waarbij de aanvraag altijd in een zelfstandig stuk moet zijn neergelegd. 8.2. Daargelaten de vraag of het voor het college meteen duidelijk had moeten zijn dat wat eiseres heeft beschreven in haar brief van 21 januari 2021, een aanvraag was voor een omgevingsvergunning, is dit verzoek neergelegd in een reactie op de ontwerp-beheersverordening. Hierdoor kan gelet op de onder 8.1 beschreven rechtspraak het verzoek van eiseres niet worden gekwalificeerd als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, omdat het verzoek niet in een zelfstandig stuk is neergelegd. Nu er geen aanvraag is gedaan komt de rechtbank niet toe aan de vraag of er een dwangsom is verbeurd en het college had moeten beslissen op het verzoek. Deze beroepsgrond slaagt niet. Conclusie en gevolgen 9. Het beroep is gegrond omdat het college niet tijdig heeft beslist op de aanvraag tot handhavend optreden en de aanvragen tot het nemen van de twee verkeersbesluiten. 9.1. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat een besluit op de aanvragen een eigen onderzoek en afweging vergt door het college. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college besluiten moet nemen op de aanvragen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor acht weken. 9.2. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden. Beslissing De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit; - draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak alsnog te besluiten op de verzoeken van eiseres om handhavend optreden en om het nemen van twee verkeersbesluiten en deze besluiten bekend te maken; - vernietigt het besluit van 17 juni 2021;- en voorziet zelf in de zaak door de door het college verbeurde dwangsom vast te stellen op € 1.442,-; - bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiseres moet vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage Algemene wet bestuursrecht (Awb) Artikel 4:13 1. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. 2. De in het eerste lid bedoelde redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, heeft gedaan. Artikel 4:17 1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing. 2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag. 3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Artikel 6:2 Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld: a. (…); b. het niet tijdig nemen van een besluit. Artikel 8:55d 1. (…); 2. (…); 3. In bijzondere gevallen of indien de naleving van andere wettelijke voorschriften daartoe noopt, kan de bestuursrechter een andere termijn bepalen of een andere voorziening treffen. Wegenverkeerswet 1994 Artikel 15 1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit. 2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken. Besluit omgevingsrecht Artikel 4.2 1. Indien een aanvraag niet langs elektronische weg wordt ingediend, wordt gebruik gemaakt van een door Onze Minister vastgesteld formulier. Het bevoegd gezag stelt op verzoek van de aanvrager het formulier aan hem ter beschikking. Artikel 4.3 1. In afwijking van artikel 2:15, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, neemt het bevoegd gezag een aanvraag die langs elektronische weg wordt ingediend, in ontvangst. Deze zin is door eiseres dikgedrukt en onderstreept. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3213, r.o. 2.4. Deze brief is daarom aan te merken als een besluit in de zin van artikel 4:18 van de Awb. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1112, r.o. 3.3. Dit doet de rechtbank op grond van artikel 8:55c van de Awb. Artikel 15, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994. Kamerstukken II, 1988/89, 21221, nr. 3, p. 40. Uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 4 juni 2002, ECLI:NL:CRVB:2002:AE6843. Uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:291, r.o. 5.1: Uit artikel 4:17, eerste lid, van de Awb volgt dat alleen een dwangsom kan worden verbeurd, indien niet tijdig een beschikking op aanvraag wordt gegeven. Ingevolge artikel 1:3, tweede lid, van de Awb wordt onder beschikking verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3135) en het college ter zitting terecht heeft opgemerkt, is een verkeersbesluit een besluit van algemene strekking en dus geen beschikking, ook niet in het geval daaraan een aanvraag ten grondslag ligt. Omdat het verzoek van [appellant] betrekking heeft op een besluit van algemene strekking, mist artikel 4:17, eerste lid, van de Awb toepassing. Artikel 4.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht. Uitspraak van de Afdeling van 10 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1839, r.o. 7.