ECLI:NL:RBGEL:2023:136

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: ARN 21/4187 uitspraak van de meervoudige kamer van 13 januari 2023 in de zaak tussen [Eiseres A] , uit [plaats B] , eiseres (gemachtigde: Y.K. Nolte), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijchen, verweerder (gemachtigde: mr. M.C.P.J. Vermeeren).

Op 6 augustus 2021 heeft verweerder gereageerd op een e-mail van eiseres. Eiseres heeft op 10 september 2021 een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend, omdat zij zich niet kan vinden in de reactie van verweerder. Bij brief van 14 september 2022 heeft de rechtbank dit verzoek aangemerkt als een beroepschrift en dit als zodanig in behandeling genomen. Bij uitspraak van 26 oktober 2021 heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zichzelf onbevoegd verklaard om op het beroep te beslissen. Tegen deze uitspraak heeft eiseres verzet gedaan als bedoeld in artikel 8:55, eerste lid, van de Awb. Bij uitspraak van 25 april 2022 heeft de rechtbank het verzet gegrond verklaard. Daarna is het onderzoek voortgezet in de stand waarin het zich bevond. De rechtbank heeft het beroep op 13 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiseres, de gemachtigde van eiseres en mr. N. Doran, juridisch adviseur van verweerder, deelgenomen.

Wat is aan het beroep voorafgegaan? 1. In het indicatiebesluit van 25 februari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [C] ten behoeve van haar kinderen, [D] en [E] (beiden geboren in 2017), op grond van de Jeugdwet (Jw) een indicatie dagopvang voor twee dagdelen per week (de ene week voor [D] , de andere week voor [E] ) tegen een tarief van € 20,- per dagdeel in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) toegekend. De looptijd van deze indicatie is van 16 februari 2020 tot en met 17 november 2020. Voor de zomervakantie van 2020 (13 juli 2020 tot en met 21 augustus 2020) is aan [C] ten behoeve van [D] en [E] een indicatie dagopvang toegekend voor 24 extra dagdelen in totaal over deze periode, tegen een tarief van € 20,- per dagdeel in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). 1.1. In de uitspraak op verzet van 25 april 2022 is de brief van eiseres van 8 maart 2021 aangemerkt als bezwaarschrift gericht tegen het primaire besluit. De e-mail van 18 maart 2021 is in de uitspraak op verzet aangemerkt als een beslissing op bezwaar (het bestreden besluit). In dit bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. 1.2. De reactie van eiseres van 30 maart 2021 is in de uitspraak op verzet als beroep tegen het bestreden besluit aangemerkt. 1.3. De rechtbank schaart zich achter de duiding van de hiervoor genoemde besluiten en processtukken. In aanvulling hierop oordeelt de rechtbank dat het stuk dat eiseres op 10 september 2021 naar de rechtbank heeft gezonden als aanvullend beroepschrift moet worden beschouwd. Nadien heeft eiseres de beroepsgronden nog aangevuld bij brief van 17 mei 2022. 1.4. Verweerder heeft in de fase van beroep geen verweerschrift ingediend.

2. Eiseres is zorgverleenster en heeft in de periode van 16 februari 2020 tot en met 17 november 2020 jeugdhulp op grond van de Jw verleend aan de twee kinderen van [C] . Aan de kinderen werd door haar om en om in het weekend (op zaterdag of zondag) zorg verleend, ter ontlasting van [C] . Daarnaast heeft eiseres in de vakantieperiode van 2020 extra zorg van dezelfde aard verleend. 2.1. Op 17 februari 2020 is een budgetplan ondertekend door [C] . Als gewenste hulp wordt daarin aangegeven informele opvang door eiseres van de kinderen [D] en [E] voor twee dagdelen per week en € 20,- per dagdeel. In de kolom “het door u afgesproken tarief” is vermeld: € 40,-. 2.2. Op 14 juli 2020 is een budgetplan ondertekend door [C] . Als gewenste hulp wordt daarin aangegeven informele opvang door eiseres van de kinderen [D] en [E] voor acht dagdelen per week en € 20,- per dagdeel. In de kolom “het door u afgesproken tarief” is vermeld: € 160,-. 2.3. [C] en eiseres hebben een zorgovereenkomst op grond van de Jw gesloten, gedateerd 9 juli 2020. Deze zorgovereenkomst is niet ondertekend door [C] en eiseres. In de zorgovereenkomst is onder “5 Werkafspraken” aangevinkt dat het gaat om een vergoeding per uur en 9.50 uur (de rechtbank leest dit als: 9,5 uur) per week. Onder “6.2 Vergoeding per uur” is vermeld dat het gaat om € 20,- per uur voor reguliere begeleiding jeugd, informele zorg. Onder “6.3 andere vergoeding” is aangevinkt: “ja. vergoeding werkzaamheden”. Onder “7. Overige afspraken” is aangevinkt “zondag van 8:30 tot 18:00 uur”, onder vermelding van de opmerking “Tussen de 9 uur en 9,5 uur per zaterdag of zondag. We willen flexibel met de dagen omgaan”. 2.4. Bij brief van 3 augustus 2020 heeft de Sociale Verzekeringsbank (Svb) aan [C] meegedeeld dat haar overeenkomst met “ [bedrijf F] ”, het bedrijf van eiseres, is goedgekeurd door haar gemeente en dat vanaf dat moment de Svb eiseres kan betalen uit het Jw-budget. 2.5. Op 6 augustus 2020 heeft de Svb een bedrag van € 380,- voor zorg in februari 2020 en een bedrag van € 910,- voor zorg in maart 2020 overgemaakt op de bankrekening van eiseres. Bestreden besluit 3. In het bestreden besluit van 18 maart 2021 heeft verweerder overwogen dat, anders dan eiseres meent, er geen indicatie is verleend voor “reguliere begeleiding” maar voor “dagopvang/dagbesteding”. Reguliere begeleiding van jeugdigen wordt ingezet bij jeugdigen met een beperking. Het gaat dan om jeugdigen waarbij sprake is van beperkt regieverlies, een (redelijk) voorspelbare situatie, beperkte complexiteit, (redelijk) ziekte-inzicht en stabiel medicatiegebruik. Daarvan is bij deze kinderen geen sprake. De ondersteuning is uitsluitend ingezet om moeder te ontlasten. Voor het overdag ontlasten van het gezin kan alleen ondersteuning in de vorm van dagopvang/dagbesteding worden gegeven. De daarbij behorende begeleiding van het kind is gericht op de ontwikkeling van het kind en is géén reguliere begeleiding. Voor deze dagopvang/dagbesteding geldt, op grond van het door verweerder gevoerde beleid, een tarief per dagdeel en geen uurtarief. Dat eiseres de zorgovereenkomst heeft ingevuld vanuit haar eigen visie op de ondersteuningsvorm maakt niet dat zij recht heeft op betaling (van reguliere begeleiding) op uurbasis door verweerder. Om het pgb volledig te kunnen declareren moet eiseres bovendien nog een nieuwe zorgovereenkomst sluiten met [C] , omdat de zorgovereenkomst die zij eerder heeft gesloten enkel ziet op opvang van twee dagdelen per week. Voor de extra dagdelen gedurende de schoolvakantie in de zomer is er nog geen zorgovereenkomst, aldus verweerder. Belanghebbende 4. De rechtbank ziet zich ten aanzien van het door eiseres ingestelde beroep allereerst geplaatst voor de vraag of eiseres in de gegeven omstandigheden als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt. 4.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, moet sprake zijn van een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang dat de betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen. Dat belang moet rechtstreeks bij het desbetreffende besluit zijn betrokken. Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang is niet aan deze eis voldaan. 4.2. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de jurisprudentie dat geen sprake is van een afgeleid belang, wanneer het belang van een betrokkene tegengesteld is aan dat van de partij aan welke het besluit is gericht. Dat kan dus betekenen dat eiseres als belanghebbende bij het bestreden besluit kan worden aangemerkt, als zij een eigen, niet parallel met dat van [C] lopend, rechtstreeks belang bij het bestreden besluit heeft. De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 maart 2008. 4.3. Het bestreden besluit heeft betrekking op het indicatiebesluit van 25 februari 2021, dat was gericht aan de degene die behoefte had aan ondersteuning ( [C] ). Eiseres stelt als zorgverleenster in een contractuele relatie te staan tot [C] , op grond waarvan zij aan [C] ondersteuning heeft geleverd. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank niet op voorhand dat er daarom slechts sprake is van een afgeleid belang van eiseres en dat eiseres daarom niet als belanghebbende bij het bestreden besluit zou kunnen worden aangemerkt. 4.4. De rechtbank is van oordeel dat eiseres een niet parallel met dat van [C] lopend, en dus rechtstreeks, belang bij het bestreden besluit heeft, zoals bedoeld in bovengenoemde jurisprudentie. Het belang van [C] bij het besluit is gelegen in de ontvangst van een indicatie, waarmee zij recht heeft op ondersteuning. (Zij heeft die ondersteuning ook ontvangen.) Het belang van eiseres is evenwel gelegen in de hoogte van het tarief van de geïndiceerde ondersteuning. Dit is het geval omdat – zoals door verweerder op de zitting aangegeven – er naast het indicatiebesluit geen ander besluit van verweerder volgt waarin de hoogte van het tarief wordt vastgelegd en omdat verweerder de zorgovereenkomst heeft goedgekeurd, terwijl daarin – anders dan in het indicatiebesluit – het tarief van € 20,- per uur voor reguliere begeleiding staat vermeld. Bij niet-parallelle belangen is het op zijn minst onzeker of de direct-belanghebbende beroep zal instellen ter behartiging van de belangen van de derde. In deze zaak is die onzekerheid bovendien tot zekerheid verworden, nu is gebleken dat [C] zelf geen beroep heeft ingesteld tegen het indicatiebesluit van 25 februari 2021. [C] heeft zelfs geen gebruik gemaakt van de geboden mogelijkheid om als derde-belanghebbende deel te nemen aan deze procedure. Dit betekent dat er geen andere (bestuursrechtelijke) procedure is waarin eiseres kan opkomen tegen het door verweerder vastgestelde tarief. Dit klemt te meer nu eiseres de zorg ook al heeft verleend. (Zij kan dus niet meer besluiten om de zorg niet te leveren omdat zij daar volgens haar niet voldoende voor betaald zou krijgen.) Eiseres moet in deze procedure daarom als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt. Haar beroep is ontvankelijk. 4.5. Hieruit volgt dat de rechtbank zal overgaan tot een inhoudelijke beoordeling van het beroep.

5. De besluitvorming die partijen verdeeld houdt, betreft de toekenning van hulp op grond van de Jw. Het besluit van 25 februari 2021 is het indicatiebesluit, gehandhaafd in het besluit van 18 maart 2021. 5.1. Partijen twisten over de aard en de kwalificatie van de geïndiceerde hulp op grond van de Jw. Ook twisten zij over het bijbehorende tarief. Verweerder beschouwt in dit verband de budgetplannen, die door [C] zijn ondertekend, als leidend en gaat uit van de gegevens die daarin zijn opgenomen. [C] is namelijk verantwoordelijk voor de juistheid van de gegevens die zijn vermeld in de budgetplannen. Eiseres gaat daarentegen uit van wat is vastgelegd in de zorgovereenkomst die zij en [C] met elkaar hebben gesloten. Volgens eiseres zijn de budgetplannen kopieën en is niet te achterhalen is of de handtekening van [C] door haar persoonlijk is gezet. Het laatste budgetplan dateert van 17 (de rechtbank begrijpt: 14) juli 2020 en is dus opgesteld nadat de zorgovereenkomst door eiseres en budgethouder is getekend en verweerder op de hoogte was van het vastgesteld tarief van € 20,- per uur. Volgens eiseres is het tarief in de beschikking van 25 februari 2021 achteraf en ten onrechte naar beneden bijgesteld naar € 20,- per dagdeel in plaats van € 20,- per uur. Volgens eiseres heeft verweerder daarom te weinig budget verstrekt waardoor er slechts twee maanden aan haar zijn uitbetaald en heeft eiseres als zorgverlener een vordering op verweerder. Ook bij een dagdeeltarief is verweerder in gebreke gebleven met het betalen van € 790,-. 5.2. De rechtbank is van oordeel dat eiseres, gelet op de door verweerder goedgekeurde zorgovereenkomst en de door de Svb in augustus 2020 verrichte betalingen over de maanden februari en maart 2020 uit het door verweerder bij de Svb klaargezette pgb-budget, erop mocht vertrouwen dat zij betaald zou krijgen conform het tarief dat was vastgelegd in de goedgekeurde zorgovereenkomst van 9 juli 2020. Dat – zo begrijp de rechtbank – verweerder nadien (na 9 juli 2020) bekend raakte met het naar zijn mening onjuiste tarief in de zorgovereenkomst en de betalingen over de maanden gelegen na maart 2020 uitbleven, doet daaraan niet af. Verweerder heeft op de zitting meegedeeld dat verweerders loket, waar de zorgovereenkomsten worden ontvangen, na ontvangst van de zorgovereenkomst tussen eiseres en [C] heeft miskend dat er een inhoudelijke toetsing diende te worden verricht alvorens tot goedkeuring kon worden overgegaan en dat de zorgovereenkomst (dus) ten onrechte is goedgekeurd. De rechtbank is van oordeel dat dit achterwege blijven van een inhoudelijke beoordeling van de zorgovereenkomst door verweerder of het per abuis goedkeuren van deze zorgovereenkomst voor rekening en risico van verweerder komt. De rechtbank is van oordeel dat deze toerekening ook in lijn is met de systematiek van pgb-verlening, zoals door de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is uiteengezet in zijn uitspraak van 16 februari 2022. Weliswaar betreft deze uitspraak van de CRvB de systematiek van een pgb op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz), maar de in deze uitspraak beschreven algemene systematiek, van onder meer de controles aan de voorkant (de controle voorafgaand aan de verleningsbeschikking, de controle van de zorgovereenkomst met zorgbeschrijving en de controle voorafgaand aan de betaling van de declaratie) is (in grote mate) vergelijkbaar met die onder de Jw. Door controle aan de voorkant wordt geborgd dat het pgb aan jeugdhulp wordt besteed waarin de Jw voorziet en wordt de ontvanger van de hulp – maar indirect ook de verlener van de zorg – (financieel) beschermd. Indien controle aan de voorkant niet of niet deugdelijk geschiedt, bijvoorbeeld als pas na betalingen uit het pgb zaken worden gecontroleerd op basis van informatie die al voorafgaand aan de verlening van het pgb, bij goedkeuring van de zorgovereenkomst of bij uitbetaling van de declaraties, had moeten worden gecontroleerd, mogen de consequenties daarvan, uitzonderingsgevallen daargelaten waarvan hier geen sprake is, niet (volledig) op de betrokkene worden afgewenteld. Verweerder had zich hiervan rekenschap moeten geven en in deze gang van zaken en in dit specifieke geval aanleiding moeten zien om in het indicatiebesluit, het tarief voor de geïndiceerde hulp vast te stellen op het tarief waarvan eiseres mocht uitgaan, zijnde € 20,- per uur. Dit klemt te meer nu het indicatiebesluit achteraf (na het verstrijken van de geldigheidsduur van de indicatie) en nadat eiseres de werkzaamheden reeds had verricht door verweerder is opgesteld, waarmee verweerder eveneens haar taken in het voortraject heeft verzaakt. De rechtbank oordeelt dat gelet op het feit dat eiseres mocht uitgaan van een uurtarief en niet een tarief per dagdeel, zij logischerwijs ook mocht uitgaan van een omvang van de indicatie in uren (zoals ook afgesproken in de goedgekeurde zorgovereenkomst), en niet per dagdeel. De rechtbank gaat voor de periode van 16 februari 2020 tot en met 17 november 2020 uit van de in de zorgovereenkomst genoemde omvang van 9,5 uur per week. 5.3. Ten aanzien van de extra hulp gedurende de zomervakantie in 2020, die wel is geïndiceerd en ook door eiseres is geboden, maar ten aanzien waarvan zich geen zorgovereenkomst onder de gedingstukken bevindt, overweegt de rechtbank nog het volgende. Eiseres heeft een e-mail in de procedure gebracht van 13 juli 2020 van een consulent van het Sociaal Wijkteam Wijchen. In deze e-mail is neergelegd dat de vraag van eiseres over extra opvang is besproken in het team en dat twee maal 10 uur per week opvang gedurende zes weken schoolvakantie is goedgekeurd. De rechtbank vat dit op als een beroep op het vertrouwensbeginsel. 5.3.1. Volgens vaste rechtspraak is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of de betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. 5.3.2. De rechtbank is van oordeel dat uit deze e-mail volgt dat verweerder aan eiseres uitlatingen zijn gedaan waaruit zij, in de gegeven omstandigheden, redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de extra jeugdhulp in de zomervakantie van 2020 voor de kinderen van [C] , meer in het bijzonder de omvang ervan, was goedgekeurd. Naar het oordeel van de rechtbank kan de inhoud van deze e-mail van een consulent van het wijkteam aan verweerder worden toegerekend en mocht eiseres ervan uitgaan dat goedkeuring was verleend. Weliswaar blijkt uit de e-mail niets over het tarief van de jeugdhulp in de zomervakantie, maar de rechtbank acht een uurtarief identiek aan dat van de hierboven besproken indicatie aannemelijk. Dit ook, omdat de omvang van de jeugdhulp in de e-mail wordt aangeduid in uren, omdat – naar de rechtbank begrijpt – in de vakantieperiode is bedoeld dezelfde hulp in verhoogde omvang te leveren.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - herroept het primaire besluit; - kent aan [C] ten behoeve van haar kinderen, [D] en [E] , geboren in 2017, een indicatie jeugdhulp toe op grond van de Jw, tegen een tarief van € 20,- per uur in de vorm van een pgb: - voor twee dagdelen per week in de periode 16 februari 2020 tot en met 17 november 2020 en - voor tweemaal 10 extra uren per week in de periode van 13 juli 2020 tot en met 21 augustus; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; - bepaalt dat verweerder eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 181,- dient te vergoeden; - wijst het verzoek om schadevergoeding af. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. van Schagen, voorzitter, en mr. A.S.W. Kroon en mr. L van den Berg, leden, in aanwezigheid van mr. B. de Vries, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2023. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven. ECLI:NL:RVS:2008:BC6439. Zie ook de in de conclusie van advocaat-generaal Widdershoven van 7 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018: 3474 over de toepassing van het leerstuk van afgeleid belang in algemene zin en in het sociaal domein in het bijzonder. ECLI:NL:CRVB:2022:250. Uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 september 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2061.