ECLI:NL:RBGEL:2023:1119

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: ARN 20/4908 uitspraak van de meervoudige kamer van in de zaak tussen [eiser], uit [woonplaats], eiser en De minister van Infrastructuur en Waterstaat (gemachtigde: mr. E. Koornwinder). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser over de openbaarmaking van informatie op grond van de Wet open overheid (Woo). 1.1. De minister heeft met het besluit van 22 januari 2020 (primair besluit 1) documenten in gelakte vorm openbaar gemaakt naar aanleiding van eisers verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van 12 april 2019. 1.2. De minister heeft met het besluit van 29 april 2021 (primair besluit 2) documenten in gelakte vorm openbaar gemaakt naar aanleiding van eisers Wob-verzoek van 20 december 2019. 1.3. Met het besluit op bezwaar van 5 augustus 2020 heeft de minister het bezwaar van eiser tegen primair besluit 1 gedeeltelijk gegrond verklaard. Daarbij heeft de minister nog meer documenten in gelakte vorm openbaar gemaakt. 1.4. Eiser heeft tegen het besluit op bezwaar van 5 augustus 2020 beroep ingesteld. 1.5. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.6. Met het besluit op bezwaar van 16 augustus 2022 heeft de minister het besluit van 5 augustus 2020 vervangen. De eerder openbaar gemaakte documenten zijn opnieuw beoordeeld en gelakt, waarbij meer informatie openbaar is gemaakt. Tevens heeft de minister in dat besluit op het bezwaar van eiser tegen primair besluit 2 beslist en zijn nog meer documenten in gelakte vorm openbaar gemaakt naar aanleiding van het tweede Wob-verzoek. Voor het overige heeft de minister de primaire besluiten 1 en 2 met een aanvullende motivering gehandhaafd. 1.7. Met het aanvullend (deel)besluit op bezwaar van 3 november 2022 heeft de minister beslist voor zover het gaat om informatie over NGO schepen in contacten vanuit of naar het Departement Coördinatiecentrum Crisisbeheersing (DCC). 1.8. De minister heeft de stukken waarop deze zaak betrekking heeft, gedeeltelijk in ongelakte vorm aangeleverd. Daarbij is verzocht dat alleen de rechtbank hiervan kennis mag nemen. 1.9. Eiser heeft toestemming verleend deze stukken bij de zaak te betrekken. Voor zover in deze zaak de Woo van toepassing is, is de toestemming van rechtswege verleend. 1.10. De rechtbank heeft het beroep op 21 februari 2023 op zitting behandeld. Eiser heeft aan de zitting deelgenomen. Namens de minister hebben de gemachtigde en M. Koopmans aan de zitting deelgenomen. Beiden zijn werkzaam bij de Hoofddirectie Bestuurlijke en Juridische Zaken van verweerders ministerie.

Wat beoordeelt de rechtbank en volgens welk recht? 2. De minister heeft tijdens de zitting gezegd dat het besluit op bezwaar van 5 augustus 2020 geheel is vervangen. Het besluit is dus niet gedeeltelijk vervangen, zoals in het besluit op bezwaar van 16 augustus 2022 staat vermeld. Dat betekent dat eiser geen procesbelang meer heeft bij de inhoudelijke beoordeling van het besluit op bezwaar van 5 augustus 2020. 2.1. Het beroep is op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege gericht tegen de besluiten op bezwaar van 16 augustus en 3 november 2022. Deze besluiten komen niet geheel tegemoet aan het beroep van eiser. Dat betekent dat de rechtbank deze besluiten inhoudelijk beoordeelt. Dat houdt in deze zaak in dat de rechtbank beoordeelt of de minister de openbaar gemaakte documenten heeft mogen lakken op de wijze en op de gronden zoals hij dat heeft gedaan. Verder beoordeelt de rechtbank of de minister op goede gronden openbaarmaking van documenten heeft geweigerd en of hij nog méér informatie openbaar had moeten maken. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. 2.2. Met ingang van 1 mei 2022 is de Wob ingetrokken en de Woo in werking getreden. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft. Daarom toetst de rechtbank de besluiten van 16 augustus en 3 november 2022 aan de relevante regels in de Woo. Wat is het oordeel van de rechtbank? 3. Het beroep tegen het besluit van 5 augustus 2020 is niet-ontvankelijk, omdat het geheel is vervangen. De rechtbank verklaart het beroep tegen het besluit op bezwaar van 16 augustus 2022 gegrond. Dat besluit wordt op onderdelen vernietigd. Het besluit op bezwaar van 3 november 2022 zal de rechtbank niet toetsen, omdat eiser hiertegen geen beroepsgronden heeft ingebracht. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot haar oordelen komt en welke gevolgen dat heeft. Welke informatie wil eiser openbaar gemaakt zien? 5. Met het Wob-verzoek van 12 april 2019 heeft eiser verzocht om alle informatie in de ruimste zin des woords uit de periode van 1 januari 2015 tot en met 12 april 2019 over twee categorieën schepen en de organisaties die hiervan gebruik maken, te weten: - schepen van NGO’s die opereren in de Middellandse Zee, onder andere de Sea Watch 3 (SW3), die destijds onder Nederlandse vlag voer; en - schepen die in het bezit zijn van een eigendomscertificaat ICP, afgegeven door het Nederlands Watersportverbond of Koninklijke Nederlandsche Motorbootclub en een call sign en MMSI-nummer uitgegeven door het Agentschap Telecom hebben (o.a. Lifeline, Sea Fuchs, Sea Eye). Met het Wob-verzoek van 20 december 2019 heeft eiser de hiervoor genoemde informatie verzocht over een langere periode, namelijk de periode van 13 april 2019 tot en met 19 december 2019. Dat blijkt uit het verzoek zelf en uit de toelichting van eiser op de zitting. Wat is de omvang van het geding? 6. Tijdens de zitting is duidelijk geworden dat het eiser in dit beroep alleen nog gaat om vijf beroepsgronden tegen het besluit op bezwaar van 16 augustus 2022. Deze gronden zijn opgenomen in het aanvullend beroepschrift van 27 november 2022. Weliswaar heeft eiser aangegeven dat hij het ook niet eens is met het besluit van 3 november 2022, maar de hieronder vermelde beroepsgronden richten zich niet tegen het in dat besluit opgenomen standpunt van de minister dat over de periode 2015 tot en met 2019 geen documenten zijn gevonden over communicatie tussen Sea Watch en het DCC en ook geen documenten van DCC over Sea Watch. Daarom laat de rechtbank het besluit van 3 november 2022 verder onbesproken. 6.1. In geding zijn dus vijf documenten dan wel documentsoorten, te weten: A. Het niet-openbaar maken van de notulen van vier overleggen tussen directeuren-generaal van de verschillende ministeries (DG’s) en bijbehorende vier factsheets in de periode juni/juli 2018 in het kader van de voorbereiding van een EU-topoverleg op Malta; B. Het gelakt openbaar maken van de Nota Handelingsperspectieven met betrekking tot de SW3 en de bijbehorende factsheets die op of omstreeks 1 februari 2019 of 2 februari 2019 naar minister C. van Nieuwenhuizen en staatssecretaris M. Harbers zijn gegaan; C. Het niet-openbaar maken van WhatsApp-verkeer in de periode van 2 februari 2019 tot 7 februari 2019 en in de maand maart 2019; D. Het niet weigeren, maar ook niet-openbaar maken van het zogenoemde ‘schaduwdossier’, aangehaald in de openbaar gemaakte documenten 426 en 930; E. Het niet-openbaar maken van een e-mailbericht van [naam] van 26 juni 2018. Ad A. verslagen DG’s ter voorbereiding EU-top Malta 7. Eiser voert aan dat ter voorbereiding van de EU-top op Malta in de periode juni/juli 2018 vier vergaderingen van DG’s moeten hebben plaatsgevonden. Er zijn twee gelakte documenten verstrekt, waarin ten onrechte informatie is geweigerd op de grond dat het stukken voor intern beraad betreft waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. Volgens eiser betreft het de bespreking van beleidsalternatieven om uiteindelijk te komen tot bestuurlijke besluitvorming. Gelet op artikel 5.2, derde lid, van de Woo kan hierover informatie worden verstrekt. Verder maakt eiser uit de openbaar gemaakte documenten (hieronder bij punt 7.2 weergegeven) op dat er niet twee, maar vier overleggen van DG’s hebben plaatsgevonden, waarvan verslagen aanwezig moeten zijn. 7.1. De minister stelt zich op het standpunt dat de verstrekte documenten terecht zijn gelakt op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob (lees: artikel 5.2, eerste lid, van de Woo) en dat er niet meer verslagen zijn aangetroffen dan de al verstrekte verslagen. 7.2. Tijdens de zitting heeft eiser een setje gelakte documenten ingebracht. Het betreft bijna dezelfde documenten die als bijlage waren gevoegd bij het eerste besluit op bezwaar van 5 augustus 2020 (gedingstuk A12). Het betreft een verslag “DG-overleg van 25 juni/handelingsperspectieven NGO-schepen”, de agenda voor een vervolgoverleg “Migratie/NGO-schepen/handelingsperspectieven” voor het overleg van 19 juli 2018, het verslag van het vervolgoverleg van 19 juli 2018, de beslisnota “Handelingsopties met betrekking tot de SW3” van 1 februari 2019, een e-mailbericht van 1 februari 2019 over “Handelingsopties met betrekking tot de SW3.def 2.docx”, een “Factsheet Sea Watch 3” (ongedateerd) en een memo “Factsheet Sea Watch 3” van 21 juni 2018. 7.3. Tijdens de zitting hebben eiser en de minister aangegeven dat het hoogstwaarschijnlijk gaat om document 77, zoals aangehaald in de inventarislijst, behorend bij het besluit op bezwaar van 16 augustus 2022. De minister heeft nog gezegd dat het ook document 443 R2 kan zijn. 7.4. De minister heeft op de zitting een USB-stick aangeleverd en daarbij aangegeven dat alle ongelakte documenten hierop staan. 7.5. De rechtbank heeft geconstateerd dat document 77 op de USB-stick ontbreekt. Ook document 443 R2 ontbreekt. Dat betekent dat de rechtbank de beroepsgrond van eiser niet kan beoordelen aan de hand van de ongelakte documenten. Daarom kan de rechtbank niet beoordelen of de openbaar gemaakte documenten juist zijn gelakt. Toch stelt de rechtbank aan de hand van de gelakte documenten vast dat de minister niet heeft gemotiveerd dat de gelakte documenten niet zijn aan te merken als verslagen van besprekingen van beleidsalternatieven om uiteindelijk te komen tot bestuurlijke besluitvorming gelet op artikel 5.2, derde lid, van de Woo. 7.6. Op basis van de aangeleverde gelakte documenten concludeert de rechtbank bovendien dat er in ieder geval nog een ander DG-overleg heeft plaatsgevonden.

12. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het besluit van 16 augustus 2022 op de onderdelen A, B, C, D en E. Over deze onderdelen moet de minister een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van de overwegingen in deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken. De rechtbank gaat ervan uit dat de minister hieraan gevolg geeft en ziet geen aanleiding aan deze uitspraak een dwangsom te verbinden, zoals door eiser is verzocht. 12.1. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht aan eiser vergoeden. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is de rechtbank niet gebleken.

De rechtbank: - verklaart het beroep tegen het besluit op bezwaar van 5 augustus 2020 niet-ontvankelijk; - verklaart het beroep tegen het besluit op bezwaar van 16 augustus 2022 gegrond; - vernietigt het besluit op bezwaar van 16 augustus 2022 voor zover het gaat om de onderdelen A tot en met E, genoemd in deze uitspraak; - bepaalt dat de minister binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak op de onderdelen A tot en met E een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak; - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 178,- aan eiser vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Raat, voorzitter, mr. D.J. Post en mr. L.M. Koenraad, rechters, in aanwezigheid van mr. M.W. Bolzoni, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: griffier voorzitter buiten staat om te ondertekenen Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage: wettelijke bepalingen uit de Woo Artikel 5.2, eerste lid, van de Woo bepaalt: “ In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.” Artikel 5.2, tweede lid, van de Woo bepaalt: “ Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.” Artikel 5.2, derde lid, van de Woo bepaalt: “ Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.” De Woo is 1 mei 2022 in werking getreden. De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) is ingetrokken. Non gouvernementele organisaties. Artikel 8:29, eerste lid, van de Awb. Artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. Artikel 8:29, zesde lid, van de Awb. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:399. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:399 en van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:781.

In het e-mailbericht van 1 februari 2019 wordt namelijk verwezen naar “de uitkomsten van overleg IenW, AZ, BZ en JenV (DGM en DWJZ) van hedenochtend”. Of er nog een ander (en vierde) DG-overleg heeft plaatsgevonden, zoals eiser stelt, kan de rechtbank op basis van de aangeleverde gelakte en ongelakte stukken niet vaststellen. Wat betreft het niet openbaar maken van de bijbehorende factsheets kan de rechtbank niet beoordelen of deze terecht niet openbaar zijn gemaakt, aangezien er geen ongelakte factsheets uit de periode juni/juli 2018 bij de ongelakte documenten zijn gevoegd. Tussenconclusie over A. 7.7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister onvoldoende deugdelijk gemotiveerd waarom de verstrekte verslagen zijn gelakt. Verder heeft de minister niet deugdelijk gemotiveerd waarom van het DG-overleg van 1 februari 2019 geen verslag aanwezig is. De minister zal dit document alsnog moeten achterhalen en opnieuw beslissen. De minister zal tevens moeten beslissen over het al of niet openbaar maken van de bijbehorende factsheets uit juni/juli 2018. De beroepsgrond slaagt. De rechtbank vernietigt het besluit op bezwaar van 16 augustus 2022 op dit onderdeel. Ad B. Nota Handelingsperspectieven met betrekking tot de SW3 en factsheets 8. Eiser voert aan dat de Nota Handelingsperspectieven en factsheets ten onrechte zijn gelakt op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, nu artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. Deze documenten zijn bedoeld voor bestuurlijke besluitvorming. In dat geval kan op grond van artikel 5.2, derde lid, van de Woo informatie over persoonlijke beleidsopvattingen worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. 8.1. De rechtbank stelt vast dat de minister in het besluit van 15 augustus 2022 niet heeft gemotiveerd op welke grond de passages in deze documenten zijn gelakt en waarom. Ook in het verweerschrift is hierop niet ingegaan. Tijdens de zitting heeft de minister aangegeven dat de documenten zijn gelakt op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob (lees: artikel 5.2, eerste lid, van de Woo), omdat ze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten in stukken voor intern beraad. De minister heeft verder betoogd dat de term “factsheet” misleidend is, in die zin dat daarin geen feiten zijn opgesomd, maar de visie van een ambtenaar in het kader van intern beraad ten behoeve van de minister. 8.2. De rechtbank stelt vast dat de minister de ongelakte versies van de documenten niet heeft aangeleverd, aangezien deze op de USB-stick ontbreken. De rechtbank kan daarom niet beoordelen of de gelakte delen inderdaad persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, bestemd voor intern beraad. Blijft staan dat de minister in het besluit van 15 augustus 2022 niet heeft gemotiveerd waarom deze documenten niet zijn aan te merken als documenten, bedoeld voor bestuurlijke besluitvorming en waarom op grond van artikel 5.2, derde lid, van de Woo geen informatie kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. De beroepsgrond slaagt. Tussenconclusie over B. 8.3. De minister heeft het lakken van de onder B. genoemde documenten niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank vernietigt het besluit van 16 augustus 2022 op dit onderdeel. Ad C. WhatsApp-verkeer tussen 2 februari 2019 en 7 februari 2019 en in de maand maart 2019 9. Eiser voert aan dat het niet aannemelijk is dat in de periode tussen 2 februari 2019 en 7 februari 2019 geen WhatsApp-verkeer heeft plaatsgevonden. In die periode heeft eiser zelf via WhatsApp intensief contact gehad met ambtenaren van het ministerie. Dat de minister aangeeft dat in de genoemde periode ook een weekend valt waarin niet is geappt, acht eiser geen verklaring voor het ontbreken van berichten, aangezien zelfs op eerste en tweede kerstdag via WhatsApp-contact plaatsvond. Verder was de maand maart 2019 een cruciale periode, waarin veel overleg is geweest met het oog op een nieuwe ministeriële regeling. Eiser vindt het onwaarschijnlijk dat er toen geen enkel WhatsApp-verkeer heeft plaatsgevonden. 9.1. De minister stelt zich op het standpunt dat blijkbaar alleen een specifieke WhatsApp-groep is beoordeeld en al dan niet gelakt openbaar is gemaakt. Tijdens de zitting heeft de minister erkend dat het WhatsApp-verkeer buiten de WhatsApp-groep om, dus het 1-op-1-verkeer, ook binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek valt en dat het besluit op bezwaar van 16 augustus 2022 op dit onderdeel onvolledig is. De minister heeft gezegd dat hij hierop nog apart beslist. 9.2. De minister heeft de ongelakte versie van de groeps-WhatsApp-berichten, verzameld in document 196, bij de rechtbank aangeleverd. De rechtbank heeft hiervan kennis genomen. 9.3. De rechtbank stelt vast dat in document 196 WhatsApp-berichten van 3 februari 2019 tot en met 7 februari 2019 zijn opgenomen. Verder heeft de minister op 16 februari 2023 op verzoek van de rechtbank nog een ongelakte versie van WhatsApp-verkeer toegezonden, waarbij (ook) WhatsApp-berichten zijn opgenomen van 2 februari 2019 en 7 februari 2019. Deze berichten, waarvan de rechtbank vermoedt dat deze uit dezelfde appgroep komen, zijn niet opgenomen in document 196, maar wel in de op de zitting aangeleverde USB-stick (document 1.695). Naar het oordeel van de rechtbank ontbeert het standpunt van de minister over de WhatsApp-groepsberichten in de periode tussen 2 februari 2019 en 7 februari 2019 feitelijke grondslag, aangezien er in die periode wel degelijk WhatsApp-verkeer is geweest. 9.4. De rechtbank heeft verder vastgesteld dat in document 196 geen WhatsApp-berichten zijn opgenomen over de periode van 21 februari 2019 tot 28 maart 2019. Eiser heeft gemotiveerd naar voren gebracht waarom het volgens hem onaannemelijk is dat er in de maand maart geen WhatsApp-verkeer is geweest. Daar staat tegenover dat de minister voor het ontbreken van berichten in de maand maart 2019 geen verklaring kon geven. Van de minister mag worden verwacht al het redelijkerwijs mogelijke te doen om deze informatie, van welke vaststaat dat het binnen de reikwijdte van het verzoek valt, te achterhalen. De beroepsgrond slaagt. Tussenconclusie over C. 9.5. De rechtbank vernietigt het besluit van 16 augustus 2022 op dit onderdeel. Dat geldt ook voor het 1-op-1-WhatsApp-verkeer, omdat de minister erkent dat het besluit van 16 augustus 2022 op dat onderdeel onvolledig is. Ad D. Het schaduwdossier 10. Eiser voert aan dat het schaduwdossier niet is geweigerd, maar ook niet is verstrekt. Dat er een schaduwdossier is, blijkt volgens eiser uit de openbaar gemaakte documenten 426 en 930. 10.1. De minister heeft over het schaduwdossier naar voren gebracht dat deze term wordt gebruikt voor het ambtelijke achtergronddossier ten behoeve van een parlementair debat. De minister maakt tijdens zo’n debat gebruik van het zogenaamde “hoofddossier”. Een schaduwdossier bestaat uit conceptantwoorden voor de minister op mogelijke vragen van de Tweede Kamer. Dat wat uiteindelijk door de minister daadwerkelijk wordt uitgesproken is via de Handelingen van de Tweede Kamer openbaar. Voor het niet uitgesproken deel zijn dit persoonlijke beleidsopvattingen van de ambtenaar, die ze heeft opgesteld. Daarnaast bestaat zo’n dossier uit meerdere onderwerpen, zodat ook een groot deel als buiten reikwijdte van dit verzoek zal worden beoordeeld. Weliswaar had het schaduwdossier op de inventarislijst moeten worden vermeld, maar een dergelijk dossier wordt nooit openbaar gemaakt. Eiser is derhalve met deze omissie niet in zijn belang geschaad, aldus de minister.