ECLI:NL:RBGEL:2021:1620

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: ARN 19/1233 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 april 2021 in de zaak tussen [eiser A] , te [plaats A] , eiser (gemachtigde: [naam B] ), en de korpschef van politie, verweerder (gemachtigde: mr. R.R. Berkhout).

In het besluit van 14 augustus 2018 (primair besluit) heeft verweerder een aanvraag van eiser om een erkenning om kruit op te slaan zonder de beperking van maximaal 3 kg rookzwak kruit, afgewezen. In het besluit van 24 januari 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 februari 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1. De relevante bepalingen uit Richtlijn 93/15/EEG, de Wet explosieven voor civiel gebruik (Wecg) en de Regeling aanvraag erkenning en onkostenvergoeding goedkeuring Wecg (Regeling) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 2. Eiser is sportschutter en jager en beschikt over een wapenverlof en een jachtakte. Hij herlaadt zelf zijn munitie. Hiervoor is rookzwak kruit nodig. Eiser bezit verschillende wapens. Hij heeft een erkenning op grond van de Wecg voor het overbrengen, opslaan en gebruiken van zwart buskruit met een maximum van 1 kg of rookzwak buskruit met een maximum van 3 kg. Omdat hij wapens van verschillend kaliber heeft en die voor verschillende doeleinden gebruikt, is volgens eiser een hoeveelheid van 3 kg onvoldoende. Daarom heeft hij verweerder verzocht om een erkenning zonder de beperking van maximaal 3 kg rookzwak kruit. 3. De grondslag voor de erkenning ligt in artikel 17, eerste lid, van de Wecg. De erkenning ziet op alle handelingen die worden verricht met explosieven: vervaardiging, opslag, gebruik, overbrenging en verhandeling. In deze zaak gaat het enkel om de opslag van explosieven. Met dit artikel heeft de wetgever artikel 16 van Richtlijn 93/15/EEG geïmplementeerd. In artikel 19 van de Wecg staat wanneer de erkenning wordt verleend. Hier is van belang wat is bepaald in artikel 19, eerste lid, aanhef en onder d, te weten dat de erkenning wordt verleend als (kort gezegd) aan de aanvrager het onder zich hebben van explosieven kan worden toevertrouwd. 4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de opslag van de door eiser gewenste hoeveelheden rookzwak/zwart kruit niet aan hem kan worden toevertrouwd. Eiser wil aanzienlijk meer dan 3 kg rookzwak kruit opslaan. Hij heeft niet aangetoond dat het vanuit milieuregelgeving is toegestaan dergelijke hoeveelheden op te slaan dan wel aan specifieke veiligheids- en opslagvereisten te voldoen, bijvoorbeeld door een daartoe strekkend besluit van het bevoegde bestuursorgaan. Verder is verweerder van mening dat eiser door het voorhanden hebben van aanzienlijke hoeveelheden rookzwak kruit zonder dat (extra) veiligheids- en opslagvoorzieningen worden genomen, het risico aanvaardt dat het in handen komt van personen met minder goede bedoelingen. Bovendien aanvaardt eiser volgens verweerder daarmee het risico dat - in geval van brand - personen in zijn naaste omgeving, zoals buren, en medewerkers van hulpdiensten extra gevaar lopen. 5. Eiser betoogt dat de Wecg verweerder geen bevoegdheid geeft om een maximale hoeveelheid explosieve stoffen te verbinden aan een erkenning. Verweerder heeft geen bevoegdheden in het kader van de Wet milieubeheer anders dan een controlerende taak. Het opnemen van regels vanuit de Wet milieubeheer en het Besluit omgevingsrecht ligt dus buiten de bevoegdheid van verweerder, aldus eiser. 6. De rechtbank is in de eerste plaats van oordeel dat het kruit dat eiser wil opslaan valt onder de definitie van explosieven als bedoeld in artikel 1 van de Wecg. De stelling van eiser dat de opslag van kruit in een vrije ruimte ongevaarlijk is omdat kruit kan branden maar niet ontploffen, doet, los van de vraag of dit juist is, aan de toepasselijkheid van de definitie niet af. Evenmin is geschil dat verweerder op zichzelf bevoegd is om een erkenning te verlenen voor de opslag van kruit. Verder wijst de rechtbank erop dat het verweerder op zichzelf is toegestaan om bij het verlenen van zo’n erkenning daaraan voorschriften te verbinden. Een voorschrift in de erkenning dient echter wel te strekken tot bescherming van de belangen in verband waarmee de erkenning is vereist. Dit wordt het specialiteitsbeginsel genoemd. Concreet betekent dit dat de rechtbank de vraag moet beantwoorden of het afwijzen van de aanvraag omdat eiser meer dan 3 kg kruit wil opslaan, strekt tot bescherming van de belangen waarop de Wecg ziet. 7. De rechtbank stelt dan vast dat de doelstelling van de Wecg meerledig is. Het is een uitvloeisel van Europese regelgeving om wetgeving tussen lidstaten te harmoniseren, handelsbelemmeringen weg te nemen, maar ook om te zorgen voor veilige explosieven (bijvoorbeeld schokveiligheid) en voor regels ten aanzien van personen die ermee omgaan, zodat de explosieven niet in verkeerde handen vallen. Daartoe is de erkenning in het leven geroepen maar ook de overbrengingsvergunning, de registratie van transacties met explosieven en het CE-keurmerk, zodat is gewaarborgd dat explosieven aan bepaalde eisen voldoen voordat ze op de markt mogen worden gebracht. De rechtbank ziet deze doelstelling bevestigd in de Memorie van Toelichting bij de Wecg, waarin onder meer staat: “Het in de richtlijn en het wetsvoorstel neergelegde systeem van vergunning, goedkeuring en erkenning beoogt de materiële verplaatsing van explosieven vanuit het perspectief van beveiliging te reguleren.” Onder ‘beveiliging’ wordt in de Wecg verstaan: voorkoming van het illegaal gebruik van explosieven. Enkel vanuit dat oogpunt moet en mag verweerder beoordelen of de opslag van kruit kan worden toevertrouwd aan eiser. Daarin passen de toetsingscriteria voor het al dan niet verlenen van een erkenning, zoals die zijn neergelegd in de Regeling. In artikel 2 van de Regeling staat dat (kort gezegd) de aanvrager moet voldoen aan de eisen die daar zijn gesteld aan zedelijk gedrag, waarbij wordt gekeken naar strafrechtelijke antecedenten. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze belangen andere dan het belang dat is gediend bij de veilige opslag van explosieven en, in het verlengde daarvan, de beperking aan de omvang van de opslag. Daarmee heeft verweerder de aanvraag afgewezen op grond van een belang dat niet valt onder de belangen die de Wecg beoogt te beschermen. Dat betekent dat verweerder de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen omdat de opslag van de door eiser gewenste hoeveelheden rookzwak/zwart kruit niet aan hem kan toevertrouwd. De beroepsgrond slaagt. De rechtbank wijst er volledigheidshalve op dat de belangen die spelen bij een juiste (veilige) opslag van explosieven hun regeling hebben gevonden in andere regelgeving. Waar het gaat om opslag van hoeveelheden rookzwak buskruit tussen 3 en 50 kg zijn voorschriften gesteld in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Dan gaat het bijvoorbeeld om de eis dat de opslag ten minste 8 meter van buiten de inrichting gelegen kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten moet liggen. 8. Het beroep is daarom al gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken. 9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden. 10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. De reiskosten worden vastgesteld op € 41,04. Eiser heeft op het proceskostenformulier verder vermeld dat hij € 211,92 aan verletkosten heeft gehad doordat hij 8 uren voor de zitting aan de zaak heeft besteed. De vergoeding van verletkosten dient echter ter compensatie van gemiste inkomsten voor het bijwonen van de zitting (en dus niet van inkomsten ter voorbereiding daarvan). Eiser heeft ter onderbouwing van die kosten een vrijwel blanco salarisstrook van het ministerie van Financiën van januari 2021 overgelegd. Eiser heeft daarmee niet onderbouwd dat hij inkomsten heeft gemist. Dat eiser € 208,75 aan verzendkosten heeft gehad, zoals op het proceskostenformulier is vermeld, heeft hij verder niet onderbouwd. Voor de gevraagde verletkosten en verzendkosten wordt dan ook geen vergoeding toegekend.

De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 41,04. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. van Breda, rechter, in aanwezigheid van mr. F.E.M. Rosmalen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 april 2021. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Bent u het niet eens met deze uitspraak? Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven. Bijlage Richtlijn 93/15/EEG Artikel 16 Iedere Lid-Staat stelt het uitoefenen door een persoon van werkzaamheden in de sector explosieven op zijn grondgebied afhankelijk van een vergunning of een machtiging. Hij controleert ten minste de integriteit van de betrokken persoon. Wanneer het een rechtspersoon betreft, heeft de controle betrekking op de persoon (personen) die het bedrijf leidt (leiden). Wet explosieven voor civiel gebruik Artikel 1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […]; beveiliging: voorkoming van het illegale gebruik van explosieven; […] Artikel 17 1. Het is verboden zonder erkenning explosieven te vervaardigen, op te slaan, te gebruiken, over te brengen of te verhandelen. […] Artikel 19 1. Een erkenning als bedoeld in artikel 17 wordt verleend, indien: a. de aanvrager de door Onze Minister vastgestelde gegevens heeft overgelegd; b. de aanvrager of, indien deze een rechtspersoon is, degene die onmiddellijk leiding geeft aan het bedrijf, voldoet aan de door Onze Minister vastgestelde eisen met betrekking tot zedelijk gedrag; c. er geen reden is om te vermoeden dat van de erkenning dan wel van explosieven misbruik zal worden gemaakt en d. er geen reden is om te vermoeden dat aan de aanvrager of, indien deze een rechtspersoon is, degene die onmiddellijk leiding geeft aan het bedrijf, het onder zich hebben van explosieven niet kan worden toevertrouwd. Regeling aanvraag erkenning en onkostenvergoeding goedkeuring Wet explosieven voor civiel gebruik Artikel 2 1. De aanvrager van een erkenning of, indien de aanvrager een rechtspersoon is, degene die onmiddellijk leiding geeft aan het bedrijf, voldoet aan de eisen met betrekking tot zedelijk gedrag, genoemd in het tweede, derde en vierde lid. 2. De in het eerste lid bedoelde persoon is niet met toepassing van artikel 37 tot en met 37b of 37d van het Wetboek van Strafrecht ter beschikking van de regering gesteld. 3. De in het eerste lid bedoelde persoon is niet binnen de laatste acht jaren bij onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak veroordeeld wegens overtreding van één of meer bepalingen gesteld bij of krachtens: a. de Wet van 9 mei 1890, houdende verbodsbepalingen tegen het dragen van wapenen; b. de Vuurwapenwet 1919; c. de Wet tot wering van ongewenste handwapenen; d. de Wet wapens en munitie; e. de artikelen 92 tot en met 110, 115, 116, 121 tot en met 125, 131, 141, 181, 182, 191, 208, 209, 225, 226, 242, 246, 250ter, 282, 285, 287 tot en met 289, 302, 303, 311, 312, 317, 322, 326, 328, 336, 341, 343 tot en met 345, 359, 360, 367, 381, 385a, 385b, 416, 417, 417bis en 437 tot en met 437quater van het Wetboek van Strafrecht, alsmede Titel VII van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht; f. de Opiumwet. 4. De in het eerste lid bedoelde persoon is niet in de laatste acht jaren in een ander land bij onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak veroordeeld wegens overtreding van een aldaar geldende strafbepaling, vergelijkbaar met een bepaling, genoemd in het derde lid, voor zover die veroordeling hier te lande is geregistreerd. 5. Op de termijn, genoemd in de aanhef van het derde lid, is artikel 9 van de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag van overeenkomstige toepassing. 6. Voor de toepassing van het derde lid wordt een onherroepelijke strafbeschikking met een veroordeling gelijk gesteld. De tekst van deze bepaling is gewijzigd bij Richtlijn 2014/28/EU. Dat heeft niet tot wijziging van de artikelen 17 en 19 van de Wecg geleid. Zie daarover de conclusie van advocaat-generaal Widdershoven van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4116, onder 5.14. Daar staat: “In de literatuur wordt doorgaans aangenomen dat een bestuursorgaan ook zonder wettelijke grondslag in beginsel voorschriften aan een vergunning, ontheffing of andere toestemming kan verbinden, tenzij de bevoegdheid om over de toestemming te beslissen volledig gebonden is.” Zie daarover dezelfde conclusie van advocaat-generaal Widdershoven, onder 5.14. Daar staat: “Daarbij geldt wel dat de voorschriften dienen te strekken tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de toestemming is vereist. Het bestaan van deze bevoegdheid wordt - in navolging van Van der Pot (zie noot 133) - veelal gebaseerd op het adagium: wie het meerdere mag (een vergunning weigeren), mag ook het mindere (de vergunning verlenen onder voorschriften).” Zie ook par. 5.15 van die conclusie voor voorbeelden van voorschriften die wel en niet strekken ter bescherming van bepaalde belangen. Vergelijk verder de uitspraken van de Afdeling van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3342, en van 30 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1719. TK, 1993-1994, 23 643, nr. 2, p. 3. Zie artikel 1 van de Wecg. De thans geldende versie is gepubliceerd in Stcr. 2020, 65168. Artikel 4.3, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Artikel 4.3, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2889, onder 7.2.