ECLI:NL:RBGEL:2020:692

RECHTBANK GELDERLAND Zittingsplaats Arnhem Bestuursrecht zaaknummer: AWB 19/4354 uitspraak van de meervoudige kamer van 6 februari 2020 in de zaak tussen [Naam A] en [Naam B] , [Naam C] en [Naam D] , [Naam E] , [Naam F] en [Naam G] , [Naam H] en [Naam I] , [Naam J] , [Naam L] en [Naam M] , [Naam N] , [Naam O] , [Naam P] en [Naam Q] , [Naam R] en [Naam S] , [Naam K] , [Naam T], te [plaats A] , [Naam U] en [Naam V], te [woonplaats B] , [Naam W] , te [woonplaats C] , eisers (gemachtigde: [Naam X] ), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Brummen, verweerder. Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Green Solar Future Brummen B.V., te Brummen, vergunninghouder, (gemachtigde: mr. B. de Haan)

Bij besluit van 3 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark op diverse percelen aan [het adres] te [plaats A] . Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Vergunninghouder heeft een reactie ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2020. [Naam A] , [Naam B] , [Naam F] , [Naam H] , [Naam I] , [Naam O] , [Naam P] , [Naam Q] [Naam K] , [Naam T] , [Naam W] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door R. Nooteboom en M. Harkema. Namens vergunninghouder zijn verschenen J.J.P. Berkvens, Th. Jurrius en A. Jurrius, bijgestaan door de gemachtigde.

Waar gaat deze zaak over? 1. De omgevingsvergunning heeft betrekking op de realisatie van een zonnepark met een oppervlakte van 36 hectare, waarvan 27 hectare aan zonnepanelen, op voornamelijk landbouwgrond aan weerszijden van [het adres] te [plaats A] . De hoogte van de zonnepanelen bedraagt maximaal 1,5 meter en rondom het terrein wordt beplanting aangelegd en een hekwerk geplaatst. Het zonnepark is in strijd met de agrarische bestemming uit het bestemmingsplan “Buitengebied”. Verweerder heeft daarom naast een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)) ook een omgevingsvergunning verleend om af te wijken van het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo). Aan de omgevingsvergunning is de ruimtelijke onderbouwing “Zonnepark Oude Zutphenseweg” van Bosch & van Rijn van 10 april 2019 ten grondslag gelegd, en aan de omgevingsvergunning is een maximale instandhoudingstermijn van 30 jaar verbonden. De gemeenteraad heeft een verklaring van geen bedenkingen verleend. 2. Omdat het project ziet op de aanleg van een productie-installatie ten behoeve van hernieuwbare elektriciteit door zonne-energie, is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Zijn alle eisers belanghebbende? 3.1. Voordat aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil kan worden toekomen, zal de rechtbank eerst de vraag moeten beantwoorden of alle eisers ontvankelijk zijn in hun beroep. De rechtbank merkt daarbij op dat de omstandigheid dat alle eisers zienswijzen hebben ingediend, die inhoudelijk door verweerder zijn behandeld, niet maakt dat zij daarom ook ontvankelijk zijn in hun beroep bij de bestuursrechter. Op grond van artikel 3.12, vijfde lid, van de Wabo kan namelijk eenieder een zienswijze indienen. Dat betekent echter niet dat ook het beroep bij de bestuursrechter open staat voor eenieder. Immers, op grond van artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan slechts een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. 3.2. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft overwogen in de uitspraak van 26 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1981) geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium “gevolgen van enige betekenis” dat is vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn. 3.3. Eisers Carp (625 meter), Leunissen (920 meter), Haex en Haex – Brugmans (2.100 meter) en Berends van Loenen – Verster (3.000 meter) zijn naar het oordeel van de rechtbank geen belanghebbenden. Zij wonen op een te grote afstand van het zonnepark om gevolgen van enige betekenis daarvan te ondervinden. Het beroep van deze eisers is niet-ontvankelijk. Wat is het toetsingskader?

Verder geldt dat verweerder beleidsruimte heeft bij de beslissing of hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De bestuursrechter toetst of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Omgevingsvergunning of bestemmingsplan? 5.1. Eisers betogen dat de gemeente, gelet op de omvang van het project en de landschappelijke gevolgen hiervan, had moeten kiezen voor het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan in plaats van voor het verlenen van een omgevingsvergunning. 5.2. In artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wabo staat niet dat een dergelijke omgevingsvergunning slechts kan worden verleend voor ontwikkelingen met geringe planologische gevolgen. Een initiatiefnemer heeft dus bij een ontwikkeling die in strijd is met het bestemmingsplan de keuze om een aanvraag in te dienen voor een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan of om te vragen om een herziening van het bestemmingsplan. Vergunninghouder heeft de keuze gemaakt om een omgevingsvergunning aan te vragen. In dat geval dient verweerder deze keuze te respecteren en te beslissen op deze aanvraag. Anders dan eisers hebben betoogd maakt dit voor de inhoudelijke beoordeling van het project geen verschil. Ook de omgevingsvergunning kan slechts worden verleend als sprake is van een goede ruimtelijke ordening en ook voor de omgevingsvergunning geldt de verplichting tot het opstellen van een goede ruimtelijke onderbouwing, evenals bij een bestemmingsplan. Het is dus niet juist dat voor hetzelfde project in het kader van het vaststellen van een bestemmingsplan meer onderzoek had moeten worden verricht dan bij het verlenen van een omgevingsvergunning. Hetgeen eisers in dit verband hebben aangevoerd met betrekking tot het flora- en fauna-onderzoek (de quickscan) zal de rechtbank behandelen onder het kopje “flora en fauna”. De beroepsgrond slaagt niet. Is het project in strijd met de omgevingsverordening Gelderland? 6.1. Eisers betogen dat het gebied in de omgevingsverordening Gelderland is aangemerkt als waardevol landschap. Volgens eisers tast het zonnepark de kernkwaliteiten van dit gebied aan, zodat het project in strijd is met artikel 2.7.4.2 (lees: artikel 2.56) van de omgevingsverordening. Eisers verwijzen daarnaast naar een artikel uit de Stentor van 14 augustus 2019 waarin staat dat gedeputeerde Drenth van de provincie Gelderland recentelijk heeft aangegeven dat geen zonneparken op landbouwgrond meer worden toegestaan. 6.2. In de omgevingsverordening Gelderland is het gebied aangemerkt als “Nationaal landschap buiten Gelders natuurnetwerk, Groene ontwikkelingszone en Nieuwe Hollandse Waterlinie”. Het perceel valt onder het gebied “Veluwe”, in het subgebied “Zuidelijke IJsselvallei”. Artikel 2.56 (ontwikkeling in Nationaal landschap) van de omgevingsverordening luidt als volgt: “1. Een bestemmingsplan voor gronden binnen een Nationaal landschap maar buiten de Groene ontwikkelingszone, het Gelders natuurnetwerk en de Nieuwe Hollandse Waterlinie, maakt ten opzichte van het op 17 oktober 2014 geldende bestemmingsplan alleen bestemmingen mogelijk die de kernkwaliteiten van een Nationaal Landschap, bedoeld in bijlage 6 Kernkwaliteiten Nationale Landschappen, niet aantasten. 2. In afwijking van het eerste lid zijn activiteiten die deze kernkwaliteiten aantasten alleen mogelijk als: a. er geen reële alternatieven zijn; b. er sprake is van redenen van groot openbaar belang; c. compenserende maatregelen plaatsvinden ter waarborging van de kernkwaliteiten van de Nationale Landschappen zoals vastgelegd in bijlage 6.” In artikel 1.3 van de omgevingsverordening staat het volgende over de reikwijdte van het begrip “bestemmingsplan” en “toelichting bij een bestemmingsplan”: “1. In deze verordening en de daarop rustende bepalingen wordt, tenzij anders is bepaald, onder bestemmingsplan mede verstaan: (…); d. omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, tenzij uit de betreffende bepaling uitdrukkelijk anders volgt; (…). 2. In deze verordening wordt onder de toelichting bij een bestemmingsplan mede verstaan: a. de onderbouwing bij een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°,van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken ten behoeve van een project van lokaal ruimtelijk belang; (…).” 6.3. Uit artikel 2.56 van de omgevingsverordening volgt dat een omgevingsvergunning in dit gebied alleen een bestemming mogelijk mag maken die de kernkwaliteiten van het landschap niet aantast. Op de kaart in bijlage 6 “Kernkwaliteiten Nationale Landschappen” bij de omgevingsverordening vallen de percelen binnen het gebied “Veluwe” onder het subgebied “Zuidelijke IJsselvallei”, en in de bijlage zijn de kernkwaliteiten van dit gebied weergegeven. Op pagina 5, 6 en 7 van de zienswijzenota is verweerder nader ingegaan op deze kernkwaliteiten, en heeft verweerder geconcludeerd dat het zonnepark de beschreven kernkwaliteiten niet aantast en op onderdelen zelfs versterkt. Eisers hebben dit standpunt niet gemotiveerd betwist, en volstaan met de niet nader onderbouwde stelling dat de kernkwaliteiten worden aangetast. Dit is onvoldoende voor twijfel aan het oordeel van verweerder in de zienswijzenota dat het zonnepark de ter plaatse aanwezige kernkwaliteiten niet aantast. De beroepsgrond slaagt daarom niet. De uitlatingen van de gedeputeerde dateren van na het bestreden besluit en hadden ten tijde van het bestreden besluit niet tot wijziging van de omgevingsverordening geleid, zodat deze beroepsgrond niet slaagt. Ook de brief van de minister van Economische zaken en Klimaat van 23 augustus 2019 waarnaar eisers verwijzen dateert van na het bestreden besluit en is voor de voorliggende vergunning niet van belang, nu verweerder daar bij het verlenen van die vergunning niet aan is gebonden. Flora & fauna, biodiversiteit en bodemkwaliteit 7.1. Eisers betogen dat de gevolgen van het zonnepark op flora en fauna onvoldoende zijn onderzocht. Volgens eisers is de “quickscan Flora en Fauna Oude Zutphenseweg” van adviesbureau Econsultancy van 15 maart 2018 onvoldoende, omdat in dit rapport geen inventarisatie wordt verricht van soorten en soortgroepen en hieraan slechts één veldinventarisatie ten grondslag ligt. Eisers betogen voorts, onder verwijzing naar het rapport “Literatuurstudie en formulering richtlijnen voor een ecologische inrichting van zonneparken in de provincies Groningen en Noord-Holland” van 14 november 2018, dat door een zonnepark de biodiversiteit wordt verstoord. Daarom had een biodiversiteitsplan moeten worden opgesteld. Uit het rapport volgt volgens eisers ook dat door een zonnepark de bodemstructuur en bodemkwaliteit kan worden aangetast, zodat ook op dit punt nader onderzoek had moeten worden verricht, aldus eisers. 7.2. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat wat betreft de aanwezigheid van flora en fauna eerst een bureauonderzoek wordt gedaan waarbij voor het gebied in beeld wordt gebracht wat de potenties zijn voor de verschillende soorten die ter plaatse voor kunnen komen. Naar aanleiding van deze conclusies wordt bekeken hoeveel bezoeken in het veld moeten worden verricht.

De rechtbank: verklaart het beroep van [Naam K] , [Naam T] , [Naam V] , [Naam U] en [Naam W] niet-ontvankelijk; verklaart het beroep van de overige eisers ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, mr. J.H. van Breda en mr. J.J.W.P. van Gastel, rechters, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.

griffier voorzitter Afschrift verzonden aan partijen op: Rechtsmiddel Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd. Artikel 1.1, eerste lid, onder a, Crisis- en herstelwet in samenhang met bijlage I, onder 1.1 bij de Crisis- en herstelwet. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Zie artikel 5:20 Besluit omgevingsrecht in samenhang met artikel 3.1.6 Besluit ruimtelijke ordening. Zie pagina 15 van het rapport. Zie ook p. 41 van de ruimtelijke onderbouwing.

Daarbij wordt ook meegenomen of er zich soorten kunnen bevinden die daar niet gedurende het hele jaar aanwezig zijn maar tijdens een ander jaargetijde wel kunnen verblijven, zoals vleermuizen. In dit geval betreft het agrarische gronden (grasland) met aan de zijden boomranden. Daarom is volstaan met één veldonderzoek. Deze handelswijze komt de rechtbank niet onredelijk voor. Het is onnodig om uitgebreid ecologisch onderzoek in het veld te verrichten als op voorhand voldoende vaststaat dat in het plangebied geen beschermde soorten worden aangetast. Voor wat betreft de aanwezigheid van de das heeft verweerder bovendien nader onderzoek laten verrichten. Dit onderzoek heeft ook geleid tot aanpassingen van het plan waardoor het gebied voor de das toegankelijk blijft. Eisers hebben voor het overige geen gronden voor twijfel aan de conclusies uit het flora & fauna-onderzoek naar voren gebracht. De beroepsgrond slaagt niet. 7.3. In het rapport waar eisers naar hebben verwezen staat niet dat zonneparken voor wat betreft de biodiversiteit en bodemkwaliteit altijd een negatief effect op het milieu hebben. Dit hangt onder meer af van de inrichting van het zonnepark en hoe ver de zonnepanelen uit elkaar worden geplaatst. Volgens het rapport kan onder omstandigheden een juiste ecologische inrichting van een zonnepark juist positief effect hebben op de biodiversiteit. Uit de inrichtingstekening en de landschappelijke inpassing volgt dat de vier delen van het zonnepark zullen worden omgeven door kruidenrijk grasland. Ook de grond onder de zonnepanelen wordt ingezaaid met een kruidenrijk grasmengsel en op het perceel komt een bijenhotel. De zonnepanelen worden daarnaast uit elkaar geplaatst, zodat er ruimte is voor water en zonlicht om de bodem te bereiken. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich, gelet op deze maatregelen, op het standpunt heeft kunnen stellen dat het zonnepark niet leidt tot een onevenredige aantasting van de biodiversiteit en bodemkwaliteit. Verweerder heeft in dat verband ook op gewezen dat het perceel voorheen in gebruik was als agrarische grond, waarop intensief agrarisch gebruik mogelijk was, zodat op dit punt geen sprake is van een achteruitgang. Verweerder heeft daarom in redelijkheid af kunnen zien van het doen van nader onderzoek. De beroepsgrond slaagt niet. 7.4. Omdat de beroepsgronden niet slagen, kan een toetsing aan het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb achterwege blijven. Uitvoerbaarheid 8.1. Eisers betogen dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat het plan financieel uitvoerbaar is. Volgens eisers had het onderzoek van BLIX, waarnaar in paragraaf 5.1 van de ruimtelijke onderbouwing wordt verwezen en waaruit zou blijken dat het project qua projectrendement financieel haalbaar is, deel moeten uitmaken van de ruimtelijke onderbouwing. Volgens eisers is daarnaast recentelijk bekend geworden dat geen SDE+ subsidie wordt verleend voor zonneparken in delen van Nederland waar het electriciteitsnet niet op de extra stroom is berekend. Eisers hebben twijfels of de stroom, gelet op diverse initiatieven voor zonneparken, wel het electriciteitsnet op kan. 8.2. Artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht luidt als volgt: “Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing.” Artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening luidt als volgt: “Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd: […] de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.” 8.3. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 1 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2544), kan in het kader van een procedure tegen een omgevingsvergunning een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van het project, waaronder ook de financieel-economische uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat verweerder op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het project niet kan worden uitgevoerd. 8.4. Verweerder heeft aangegeven dat geen sprake is van problemen met het electriciteitsnet. Ook is niet gebleken dat voor het project geen SDE+-subsidie zou kunnen worden verleend en vergunninghouder heeft aangegeven dat zij het project ook zonder crowdfunding onder omwonenden kan financieren. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het project niet kan worden uitgevoerd. Het enkele feit dat het rapport van BLIX geen onderdeel uitmaakt van de ruimtelijke onderbouwing, doet aan deze conclusie niet af. De beroepsgrond slaagt niet. Draagvlak en belangenafweging 9.1. Eisers betogen dat verweerder in strijd met gemeentelijk en provinciaal beleid heeft gehandeld doordat verweerder niet heeft onderkend dat voor dit zonneparkproject voldoende maatschappelijk draagvlak aanwezig moet zijn. Volgens eisers volgt immers uit het “Koersdocument Duurzame Energie 2016-2018” en uit de “Startnotitie Regionale Energiestrategie” dat initiatieven draagvlak moeten hebben in de buurt, wijk of dorp. Het draagvlak bij de omwonenden ontbreekt echter en omwonenden hebben onvoldoende kunnen participeren, aldus eisers. Zij verwijzen in dat verband ook naar pagina 28 van de ruimtelijke onderbouwing, waar het volgende staat: “Provincie Gelderland realiseert zich dat elk duurzaam potentieel met voldoende maatschappelijk draagvlak dient te worden benut”. 9.2. De rechtbank stelt voorop dat er geen wettelijk voorschrift bestaat dat voorschrijft dat een project alleen vergund kan worden als daarvoor draagvlak bestaat. Deze voorwaarde volgt ook niet uit het Koersdocument, de Startnotitie of uit de zinssnede in de ruimtelijke onderbouwing. In het koersdocument wordt slechts aangegeven dat inwoners, ondernemers en organisaties zelf aan zet zijn en moeten komen met uitgewerkte initiatieven, die draagvlak hebben in de buurt, wijk of dorp. Uit deze zin volgt niet dat bij het ontbreken van draagvlak bij (een deel van de) omwonenden het initiatief geen doorgang kan vinden. Bovendien wordt draagvlak breder getrokken tot wijk- en dorpsniveau, en niet enkel tot de buurt. Dat in bredere zin wel draagvlak bestaat voor het zonnepark blijkt in dit geval uit de omstandigheid dat de gemeenteraad heeft ingestemd met het verlenen van een verklaring van geen bedenkingen. Uit het participatieverslag blijkt voorts dat omwonenden in ruime mate betrokken zijn bij de ontwikkeling, en dat naar aanleiding van deze participatie aanpassingen aan de inrichting hebben plaatsgevonden, zoals lagere zonnepanelen. De rechtbank is daarom van oordeel dat de omgevingsvergunning op dit punt niet in strijd is met het door eisers aangehaalde beleid. Het voorgaande neemt niet weg dat verweerder bij de beslissing om een omgevingsvergunning te verlenen alle bij het besluit betrokken belangen, waaronder die van omwonenden, dient te betrekken. In het bestreden besluit heeft verweerder een afweging gemaakt van het (algemeen) belang om te komen tot opwekking van meer duurzame energie, tegen de belangen van omwonenden en de aantasting van hun woon- en leefklimaat, waarbij verweerder de algemene belangen zwaarder heeft laten wegen. De rechtbank acht deze belangenafweging niet onredelijk.