ECLI:NL:RBDHA:2026:8264

ECLI:NL:RBDHA:2026:8264 text/xml public 2026-06-04T11:07:36 2026-04-08 Raad voor de Rechtspraak nl Rechtbank Den Haag 2026-04-09 24_9045 en 25_187 Uitspraak Eerste aanleg - meervoudig NL Den Haag Bestuursrecht Rechtspraak.nl http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBDHA:2026:8264 text/html public 2026-06-04T11:07:15 2026-06-04 Raad voor de Rechtspraak nl ECLI:NL:RBDHA:2026:8264 Rechtbank Den Haag , 09-04-2026 / 24_9045 en 25_187 Overtreding artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op de Kansspelen (het zonder vergunning aanbieden van online kansspelen). Bestuurlijke boete. Openbaarmaking. RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummers: SGR 24/9045 en 25/187 uitspraak van de meervoudige kamer van 9 april 2026 in de zaken tussen L.C.S. Limited, uit Swatar (Malta), eiseres (gemachtigden: mr. M. van Weeren en mr. G.J.S. Pannekoek), en de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit, verweerder (gemachtigden: mr. K. Hollemans en mr. M.J. Reitsema). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen een bestuurlijke boete en de openbaarmaking van de besluiten over de boete. 1.1. Verweerder heeft met het besluit van 25 juli 2023 aan eiseres een boete opgelegd (het boetebesluit). Bij besluit van 27 juli 2023 heeft verweerder beslist dat het boetebesluit openbaar wordt gemaakt (het openbaarmakingsbesluit). Met het besluit van 5 november 2024 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen deze besluiten ongegrond verklaard (het bestreden besluit 1). Het beroep van eiseres tegen dit besluit is geregistreerd onder nummer SGR 24/9045. 1.2. Bij afzonderlijk besluit van 5 november 2024 heeft verweerder beslist dat bestreden besluit 1 openbaar wordt gemaakt (het bestreden besluit 2). Het bezwaar van eiseres tegen dit besluit is in behandeling genomen als een rechtstreeks beroep en geregistreerd onder nummer SGR 25/187. 1.3. Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 1.4. De rechtbank heeft de beroepen op 20 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. G.J.S. Pannekoek en de gemachtigden van verweerder. Beoordeling door de rechtbank Waar gaan de zaken over? 2. Verweerder heeft geconstateerd dat op de website www.sonsofslots.com van eiseres gelegenheid werd gegeven om vanuit Nederland deel te nemen aan kansspelen. Omdat eiseres geen vergunning heeft voor het aanbieden van online kansspelen in Nederland, heeft zij volgens verweerder de Wet op de kansspelen (Wok) overtreden. Verweerder heeft daarom aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van €2.074.000-,-. Die boete heeft hij gebaseerd op de geschatte omzet van eiseres in Nederland. Ook heeft hij meegewogen dat er boeteverhogende omstandigheden waren. Verweerder heeft het boetebesluit openbaar gemaakt. Wat zijn de regels? 3. De relevante regels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Wat vindt eiseres in beroep? 4. Eiseres stelt dat zij de Wok niet heeft overtreden. Voor bezoekers uit Nederland was het namelijk niet mogelijk om deel te nemen aan de kansspelen aangeboden op de website. Het staat niet vast dat de website toegankelijk was vanaf een Nederlands IP-adres, aangezien verweerder kennelijk gebruik maakt van een Virtual Private Network (VPN) bij het controleren van websites. Ook was de website niet gericht op de Nederlandse markt. De spellen op haar website zijn niet gericht op potentiële Nederlandse deelnemers, het zijn geen Nederlandse spellen en ze hebben geen Nederlandse elementen. Ook blijkt uit de bezoekerscijfers van de website dat de website niet is gericht op de Nederlandse markt. Het opleggen van een boete is bovendien in strijd met het ne bis in idem beginsel, aangezien verweerder haar al heeft gestraft door het opleggen van de last onder dwangsom. De last onder dwangsom moet niet alleen als herstelsanctie maar ook als punitieve sanctie worden gekwalificeerd. Met de lastgeving wordt hetzelfde doel bewerkstelligd. Voorts is het boetebesluit in strijd met het rechtszeker Verweerder heeft dit onderzoek beschreven in het boeterapport van 1 maart 2023. Uit dit rapport blijkt dat de toezichthouder op de website www.sonsofslots.com een account met Nederlandse adresgegevens kon aanmaken, daarop kon inloggen, een storting kon doen en met een Nederlands IP-adres kon deelnemen aan de kansspelen. De toezichthouder heeft zich volgens het boeterapport vanuit Nederland met een Nederlands IP-adres geregistreerd op de website. Uit de vervolgens automatisch ingevulde gegevens, zoals ‘Netherlands’ bij ‘Country’ en het landnummer ‘+ 31’ bij ‘Country Code’, blijkt dat de toezichthouder aan de hand van het IP-adres door de website van eiseres werd herkend als afkomstig uit Nederland. Hiermee heeft verweerder aangetoond dat de website toegankelijk was vanaf een Nederlands IP-adres. Dat de toezichthouder een VPN zou hebben gebruikt is niet gebleken. Op het moment van de controles werden er volgens verweerder door de toezichthouders (nog) geen VPN-verbindingen gebruikt tijdens controles. De rechtbank ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Overigens heeft de rechtbank in een uitspraak van vandaag, over de invordering van de last onder dwangsom, geoordeeld dat van eiseres mag worden verwacht dat zij voorkomt dat spelers met een Nederlands IP-adres, ook als gebruik wordt gemaakt van VPN, kunnen deelnemen aan de door haar aangeboden kansspelen. 5.2 De stelling van eiseres dat er geen sprake was van gerichtheid op Nederland, omdat zij nooit kansspelen in Nederland heeft gepromoot, haar website niet in de Nederlandse taal heeft aangeboden, er is geen sprake was van een .nl-extensie en de website niet gericht is op potentiële Nederlandse deelnemers, leidt niet tot het oordeel dat geen sprake was van een overtreding. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat voor de vraag of de Wok is overtreden voldoende is dat het voor een Nederlandse consument mogelijk is om op een mede op Nederland gerichte website deel te nemen aan een online kansspel en dat niet relevant is of het aanbod primair gericht is op Nederland. Verweerder heeft voldoende gemotiveerd dat er bij de door eiseres aangeboden online kansspelen sprake was van (mede) gerichtheid op de Nederlandse markt. Uit het boeterapport blijkt dat er sprake was van een groot aantal kenmerken van (mede)gerichtheid op de Nederlandse markt. Bij het inschrijvingsproces werd de optie ‘Netherlands’ aangeboden, deze optie was in een aantal keuzemenu’s al ingevuld en bij het inschrijvingsproces werd bij het telefoonnummer de landcode van Nederland (+31) automatisch ingevuld. Nederland was ook niet aangemerkt als uitgesloten land in het overzicht van ‘Excluded Countries’ in de algemene voorwaarden en het was mogelijk om te betalen vanaf een Nederlandse bankrekening. De website was bovendien internationaal georiënteerd, beschikbaar in de Engelse taal en er was sprake van een internationale toplevel domeinnaam (.com). Dat eiseres niet de intentie had zich op de Nederlandse markt te richten laat onverlet dat er in strijd met artikel 1 van de Wok door eiseres in Nederland online kansspelen zijn aangeboden zonder de vereiste vergunning. Het is aan eiseres om zich aan de Wok te houden en deelname vanuit Nederland niet mogelijk te maken. Dat volgens de gegevens van het Google Analytics account van eiseres in de periode van 1 januari 2022 tot en met 31 augustus 2022 maar 225 bezoekers uit Nederland een account zouden hebben aangemaakt op de website en maar zes bezoekers uit Nederland een storting zouden hebben gedaan in het account is ook niet relevant. Zoals verweerder terecht heeft gesteld zegt het aantal bezoekers niets over het feit of de website wel of niet (mede) gericht is op Nederland. 5.3 Het door eiseres aangehaalde arrest van het Hof van Justitie Pammer/Alpenhof , leidt niet tot een ander oordeel. Deze zaak ziet in de kern op de verhouding tussen een toezichthouder en de Staat, en is in die zin voor deze zaak niet rel Ook als de rechter het beleid als zodanig niet onredelijk acht, moet verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Als dat niet het geval is, moet de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete hieraan voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. 7.1 De rechtbank is van oordeel dat bij het berekenen van het wettelijk boetemaximum voor de omzet als bedoeld in artikel 35a, tweede lid, van de Wok gekeken moet worden naar de totale omzet die een onderneming zowel in het buitenland als in Nederland heeft behaald. Vast staat dat de totale wereldwijde omzet van eiseres in 2022 € 28.640.229,- bedraagt. Verweerder heeft met de opgelegde boete dus niet het boetemaximum van 10% van de jaaromzet overschreden. 7.2 Artikel 35a van de Wok bepaalt alleen op welke wijze het boetemaximum moet worden vastgesteld. Verweerder heeft vervolgens beleidsruimte om zelf de methode en de terminologie te bepalen voor het vaststellen van de daadwerkelijke boetehoogte. Hierbij kan voor een andere rekenmethode worden gekozen dan die wordt gehanteerd bij het vaststellen van het wettelijk boetemaximum. Het bestreden besluit kon dan ook worden genomen op basis van hetgeen daarover in de Boetebeleidsregels is bepaald. De Boetebeleidsregels gaan uit van een startbedrag, de zogeheten basisboete. Deze basisboete is niet voor alle overtreders dezelfde. Als de omzet van de overtreder gelijk is aan of meer is dan 15 miljoen euro, wordt de basisboete op grond van de Boetebeleidsregels berekend aan de hand van de omzet. Als verweerder de betrokken omzet niet op basis van door de overtreder verstrekte informatie of andere bronnen kan bepalen, kan verweerder hiervan een schatting maken. Als de in Nederland behaalde omzet niet bekend is of onduidelijk, kan de verweerder de Nederlandse omzet berekenen op basis van de (geschatte) wereldwijde omzet. Daarnaast zijn in de Boetebeleidsregels boeteverhogende omstandigheden genoemd en wordt in de toelichting vermeld dat ook rekening wordt gehouden met boeteverlagende omstandigheden. De stelling van eiseres dat sprake is van een gefixeerd boetestelsel, waarin geen rekening wordt gehouden met alle feiten en omstandigheden, is dan ook niet juist. 7.3 Verweerder heeft de geschatte inzet per bezoek bepaald door het geschatte bruto spelresultaat (BSR) per bezoek te vermenigvuldigen met 20 wat een bedrag van € 230,24 opleverde. Verweerder heeft deze geschatte inzet vermenigvuldigd met alle bezoeken in Nederland aan de website. Volgens verweerder zijn dit 225.246 bezoeken. Verweerder heeft deze gegevens verkregen via Similarweb. Verweerder is uitgekomen op een totale omzet (de ‘som van alle inzetten’) van € 51.860.639,04 in Nederland. Verweerder heeft nog een correctie toegepast door de omzet in Nederland te delen door twee, omdat gebleken is dat de gehanteerde rekenmethode bedragen oplevert die gemiddeld een factor 1,84 hoger zijn dan de bedragen die volgen uit de gegevens van de Belastingdienst. Voor eiseres betekent dit dat de geschatte omzet vanuit Nederland € 25.930.319,52 bedraagt. De geschatte omzet is dus gelijk aan of hoger dan 15 miljoen euro. 7.4 De rechtbank overweegt dat het aan verweerder is om aannemelijk maken dat de omzet in Nederland over 2022 15 miljoen euro of meer bedraagt. Het was voor verweerder niet mogelijk om uit te gaan van de exacte in Nederland behaalde omzet, omdat hij niet beschikte over die gegevens. Eiseres heeft die gegevens ook niet met verweerder gedeeld. In bezwaar heeft eiseres wel een door een registeraccountant gecertificeerde jaarrekening over 2022 aan verweerder gestuurd, maar zij heeft de onderdelen van de jaarcijfers waaruit de totale omzet in Nederland mog De rechtbank wijst erop dat eiseres het illegale online aanbod pas heeft gestaakt nadat verweerder aan eiseres een last onder dwangsom had opgelegd en dat eiseres gelet op de opgelegde last ook niet anders kon dan ervoor zorgen dat vanuit Nederland niet meer deel kon worden genomen aan kansspelen op haar websites. Het betoog van eiseres dat de boete gematigd zou moeten worden, omdat er slechts zes bezoekers uit Nederland geld zouden hebben gestort in een account bij de website, slaagt niet. De rechtbank verwijst in dit verband naar wat zij hiervoor heeft overwogen over het geschatte aantal bezoeken. 7.8 Naar het oordeel van de rechtbank is in deze zaak een omzetgerelateerde boete een geschikt en noodzakelijk middel. De hoogte van de boete is gebaseerd op de ernst van de overtreding, waarbij als uitgangspunt geldt dat illegaal kansspelen aanbieden niet mag lonen. De hoogte van de boete is namelijk gerelateerd aan het geschatte bedrag dat een illegale aanbieder aan de Nederlandse markt heeft onttrokken. Overtreders die veel verdienen aan illegale activiteiten worden op deze wijze ook relatief zwaarder gestraft dan overtreders die minder aan hun activiteiten verdienen. De rechtbank vindt de boete ook evenwichtig. Anders dan eiseres stelt is wel degelijk sprake van een ernstige overtreding. Zoals verweerder heeft toegelicht is de kansspelmarkt extra gevoelig voor fraude, bedrog en verslaving waarvan de kansspelconsument de dupe kan worden. Kansspelverslaving kan leiden tot ernstige psychische, sociale, lichamelijke en financiële problemen. Daar komt bij dat kansspelen op afstand andere en ernstigere risico's met zich brengen dan de traditionele fysieke, landgebonden kansspelen. De aangeboden kansspelen zijn ook short odd-kansspelen, waarbij meer verslaafde spelers te vinden zijn dan bij long odd-kansspelen, zoals loterijen. Doordat eiseres kansspelen op afstand in Nederland mogelijk maakt zonder dat zij daarvoor een vergunning heeft, onttrekt zij zich aan de mogelijkheid van toezicht daarop en kan geen enkele garantie worden geboden voor het waarborgen van het Nederlandse kansspelbeleid. Verweerder mag hier zwaar gewicht aan toekennen. Dat eiseres een vergunning heeft gekregen van de Maltese autoriteit en dat deze is verlengd, doet daar niet aan af. 7.9 Gelet op het voorgaande vindt de rechtbank de opgelegde boete passend en niet onevenredig hoog. Overschrijding van de redelijke termijn 8. In boetezaken beoordeelt de rechtbank ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het EVRM, is overschreden. 8.1 In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties (bezwaar en beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 2 maart 2023, de datum waarop verweerder het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Ten tijde van deze uitspraak is deze termijn met -afgerond- 14 maanden overschreden. De boete wordt verminderd met 5% per (deel van een) half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan 12 maanden is overschreden moet naar bevind van zaken worden gehandeld. De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding om af te wijken van het maximum en zal de boete daarom matigen met € 2.500,-. Mocht verweerder het boetebesluit openbaar maken? 9. Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, onder 5o, van de Woo, dat sanctiebesluiten uitzondert van de actieve openbaarmakingsplicht voor bestuursorganen, is nog niet in werking getreden. Daarom moet worden beoordeeld of verweerder met toepassing van artikel 3.1 van de Woo mocht overgaan tot een spontane op