ECLI:NL:RBDHA:2026:3732

RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummer: SGR 24/9995 uitspraak van de meervoudige kamer van 24 februari 2026 in de zaak tussen [eiseres] B.V.B.A., gevestigd te [vestigingsplaats] ([land]), eiseres, en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. M. Leegsma). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boetes. 1.1. Verweerder heeft met het besluit van 7 februari 2024 (het boetebesluit) aan eiseres bestuurlijke boetes opgelegd. Met het besluit van 11 november 2024 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) heeft verweerder het boetebesluit gehandhaafd. 1.2. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.3. De (toenmalige) gemachtigde van eiseres heeft de rechtbank op 27 november 2025 bericht dat hij heeft begrepen dat eiseres sinds 25 november 2025 in staat van faillissement verkeert. Hij heeft medegedeeld dat hij eiseres niet langer bijstaat, maar dat het beroep wordt gehandhaafd. De rechtbank stelt vast dat een faillissement van eiseres dat is ingegaan op 25 november 2025 geen gevolgen heeft voor de behandeling van de procedure, omdat eiseres op dat moment al was uitgenodigd voor de behandeling ter zitting en het beroep betrekking heeft op een bestuurlijke boete . 1.4. De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van verweerder deelgenomen, samen met twee inspecteurs, [naam 1] en [naam 2] . Eiseres is niet verschenen. Beoordeling door de rechtbank Waar gaat deze zaak over? 2. Eiseres is een intermediaire onderneming die mest vervoert. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft vastgesteld dat zij niet heeft voldaan aan een aantal verplichtingen van de Meststoffenwet (Msw). De NVWA heeft geconcludeerd dat de fosfaatgehalten die in de mestmonsters van vijf door eiseres uitgevoerde vrachten zijn aangetroffen onmogelijk juist kunnen zijn, waardoor de mestmonsters wel gemanipuleerd moeten zijn of niet afkomstig zijn van deze vijf vrachten. Verweerder heeft daarom aan eiseres boetes opgelegd van in totaal € 8.343,-. Het betreft een boete van € 5.643,- in verband met de verantwoordingsplicht (feitcode M740), een boete van € 1.350,- in verband met het onjuist vermelden van de op een vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) ingevulde gegevens door de vervoerder (feitcode M311) en een boete van € 1.350,- in verband met het niet of niet op juiste wijze (laten) bepalen van het stikstof- en fosfaatgehalte van aan- en afgevoerde dierlijke meststoffen, niet zijnde mineralenconcentraat, door middel van analyse van het monster door een laboratorium (feitcode M502). Wat zijn de regels? 3. De relevante regels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Wat vindt eiseres in beroep? 4. Eiseres voert aan dat zij geen overtredingen heeft begaan. Zij heeft voldaan aan de verantwoordingsplicht. Zij heeft de mest geladen, bemonsterd en vervoerd. Verweerder heeft niet vastgesteld dat zij andere mest heeft geladen dan de mest die is bemonsterd en dat er sprake zou zijn van manipulatie van mestmonsters door de vervoerder. De enige constatering die is gedaan is dat de hoeveelheid fosfaat in deze vijf vrachten erg hoog is voor de betreffende mestsoort. De overige conclusies zijn niet te baseren op de feitelijke constateringen. Er zijn geen getuigen en er zijn geen feitelijke vaststellingen gedaan ten aanzien van de wijze van bemonstering of de verpakking van de monsters. Het feit dat verweerder het fosfaatgehalte niet accepteert wil niet zeggen dat deze hoeveelheid fosfaat niet wel degelijk aanwezig was in het afgevoerde product op het moment dat deze door haar werd geladen. Het tegendeel wordt door verweerder niet aangetoond of aannemelijk gemaakt. De grenswaarden zijn door verweerder beleidsmatig vastgesteld en de grenswaarde bedraagt in dit geval niet meer dan 9,45 gr/kg fosfaat. Dat de vijf vrachten meer fosfaat b Eiseres heeft haar stelling, dat de hoge fosfaatgehalten zoals hier aan de orde in de praktijk wel voorkomen bij vaste rundveemest, op geen enkele wijze onderbouwd. 8. Verweerder heeft daarmee voldoende onderbouwd dat voor de verantwoording van de vrachten niet kan worden uitgegaan van de naar het laboratorium toegestuurde mestmonsters. De daadwerkelijke gehalten in de mest van de vijf vrachten kunnen niet meer worden achterhaald. Dit betekent dat eiseres de daadwekelijke aan- en afgevoerde kilogrammen fosfaat niet kan verantwoorden. Daarom staat vast dat eiseres de verantwoordingsplicht die op haar rust niet is nagekomen en dat zij daarmee de overtreding heeft begaan. Voor de vraag of eiseres de verantwoordingsplicht is nagekomen, is het niet van belang welke handelingen er precies zijn verricht om de fosfaatgehalten zo hoog te laten worden. Verwijtbaarheid (verantwoordingsplicht) 9. In artikel 5:41 van de Awb is bepaald dat de bevoegdheid om boetes op te leggen niet mag worden uitgeoefend als de overtreder geen verwijt treft. Het bestuursorgaan hoeft de verwijtbaarheid niet te bewijzen, maar mag deze veronderstellen als het daderschap vaststaat, mits tegenbewijs mogelijk is. Het is aan de beboete (rechts-)persoon feiten en omstandigheden te stellen en zo nodig te bewijzen waaraan het rechtsgevolg kan worden verbonden dat verwijtbaarheid (afwezigheid van alle schuld) ontbreekt. Het is in dit geval dan ook aan eiseres om aannemelijk te maken dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen. 10. De rechtbank is van oordeel dat eiseres dit niet aannemelijk heeft gemaakt. De enkele stelling dat zij geen mestmonsters heeft gemanipuleerd is hiervoor niet voldoende. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de onmogelijke fosfaatgehalten ook door andere factoren of personen kunnen zijn veroorzaakt. Omdat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de overtreding van de verantwoordingsplicht haar in het geheel niet te verwijten is, mocht verweerder aan eiseres een boete opleggen. Omvang van de overtreding (verantwoordingsplicht) 11. De mate waarin eiseres niet aan de verantwoordingsplicht heeft voldaan heeft verweerder onder verwijzing naar artikel 3 van de Msw vastgesteld door het aantal vervoerde tonnen te waarderen tegen het geldende forfait. 12. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3 van de Msw blijkt dat in het eerste lid een zogeheten fraus legis-bepaling is opgenomen. Deze bepaling dient om evidente schijnconstructies ter ontduiking van de wet tegen te kunnen gaan (Kamerstukken II 1995/96, 24 782, nr. 3, p. 45). Gelet op de bewoordingen van artikel 3, eerste lid, van de Msw en de hiervoor geschetste bedoelingen van de wetgever, moet toepassing van dat artikellid allereerst leiden tot een vaststelling welke handelingen de schijnconstructie maken. Vervolgens moet, als die schijnconstructie wordt weggedacht, worden vastgesteld wat de werkelijke situatie is. Tot slot moet de meststoffenregelgeving op die werkelijkheid wordt toegepast. 13. Aangezien vaststaat dat de uit de vrachten genomen monsters onmogelijk juist kunnen zijn, heeft verweerder op grond van artikel 3 van de Msw en zijn boetebeleid de geanalyseerde gehalten buiten beschouwing kunnen laten, nu deze niet als reëel kunnen worden beschouwd, en het forfait kunnen toepassen. Verweerder mocht dus uitgaan van zijn berekening dat de vijf vrachten van in totaal 177,98 ton in totaal 570 kg fosfaat zouden moeten hebben bevat. Tegen de (hoogte van de) beredeneerde waarden heeft eiseres geen gronden aangevoerd. Artikel 77, eerste en tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm) (feitcode M502) 14. Eiseres moet op grond van artikel 77, eerste lid, van de Urm het fosfaatgehalte in de aan- en afgevoerde dierlijke meststoffen (laten) vaststellen door middel van analyse van een uit de desbetreffende meststoffen genomen monster. De fosfaatgehalten liggen boven de mogelijke grenswaarden. Dat betekent dat ei Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Bijlage Meststoffenwet (zoals deze luidde ten tijde van belang) Artikel 1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […] d. meststoffen: dierlijke meststoffen, ongeacht hun bestemming, en producten die zijn bestemd om [...]: e. verhandelen van meststoffen: afleveren van meststoffen aan handelaren in of gebruikers van meststoffen alsmede het met het oog daarop voorhanden of in voorraad hebben, aanbieden of vervoeren van meststoffen; […]. Artikel 3 1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt geen rekening gehouden met handelingen waarvan, op grond van de omstandigheid dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen hebben ten doel gehad of op grond van andere bepaalde feiten en omstandigheden, moet worden aangenomen dat zij achterwege zouden zijn gebleven, indien daarmee niet de toepassing van deze wet voor het vervolg geheel of ten dele onmogelijk zou worden gemaakt. […]. Artikel 14 1. Degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt kan steeds verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd. 2. De verantwoording heeft betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en betreft mede de afnemers waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd. […] 4 Voor de toepassing van het eerste lid wordt op de geproduceerde of aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen in mindering gebracht de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvan aannemelijk wordt gemaakt dat deze op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming is gebruikt of opgeslagen. Artikel 35 […] 3. Bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur kunnen mede regels worden gesteld omtrent de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder de hoeveelheid in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde of verhandelde meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof of fosfaat, wordt bepaald op basis van bij of krachtens de maatregel vastgestelde forfaitaire omrekennormen, onderscheiden naar mestvorm, diersoort, diercategorie en bedrijfssysteem en uitgedrukt in kilogrammen stikstof, onderscheidenlijk fosfaat, per gewichts- of volume-eenheid. […]. Artikel 36 1. De bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 35, gestelde regels kunnen mede betrekking hebben op de bevoegdheid tot het doen van vaststellingen ten behoeve van de bepaling van de in dat artikel bedoelde hoeveelheden, hoedanigheden en oppervlakten en op de voor die vaststellingen te gebruiken apparatuur. 2. De bevoegdheid tot het doen van vaststellingen kan worden verbonden aan: a. een door Onze Minister overeenkomstig bij of krachtens de maatregel gestelde voorwaarden verleende erkenning; b. een door de Raad voor Accreditatie verleende accreditatie overeenkomstig een door Onze Minister goedgekeurd programma van eisen. 3. Aan een erkenning kunnen voorschriften worden verbonden en zij kan onder beperkingen worden verleend. De voorschriften en beperkingen kunnen worden gewijzigd, aangevuld of ingetrokken. 4. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het verlenen, weigeren of intrekken van een erkenning. Artikel 37 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door degenen die: a. betrokken zijn bij het doen van vaststellingen ten behoeve van de bepalin Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over: a.de gevallen waarin en voorwaarden waaronder de artikelen 48 en 49 geheel of gedeeltelijk niet van toepassing zijn; b.de wijze waarop de apparatuur, bedoeld in artikel 49, is bevestigd; c.de eisen waaraan de apparatuur voor automatische gegevensregistratie, bedoeld in artikel 49, tweede lid, en de satellietvolgapparatuur, bedoeld in artikel 49, derde lid, moeten voldoen, waaronder de eis dat de apparatuur behoort tot een type dat is gekeurd door een door Onze Minister aangewezen instelling; d.de gegevens die met de in onderdeel c bedoelde apparatuur moeten worden vastgelegd en de wijze waarop die gegevens moeten worden vastgelegd, bewaard en verstrekt; en e.de wijze waarop en de termijn waarbinnen de mededeling, bedoeld in artikel 51, wordt gedaan, alsmede de gegevens die de mededeling ten minste bevat of de bescheiden waarvan de mededeling vergezeld gaat. 2. De krachtens het eerste lid te stellen regels kunnen voor de in de regeling te onderscheiden mestsoorten en de beoogde bestemming van de meststoffen verschillend worden vastgesteld. Artikel 53 1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt. 2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend. 3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over: a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer; b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen; c. de hoeveelheid meststoffen; en d. het soort meststoffen. 4. De gegevens op het vervoersbewijs worden niet gewijzigd of onleesbaar gemaakt. 5. Terzake van de ondertekening van het vervoersbewijs kunnen de leverancier, de vervoerder en de afnemer elkaar niet machtigen. 6. De op het vervoersbewijs ingevulde gegevens worden op elektronische wijze bij Onze Minister ingediend. 7. De vervoerder bewaart het vervoersbewijs en de leverancier en de afnemer bewaren een afschrift van het vervoersbewijs als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel, 39onderscheidenlijk artikel 32. Artikel 54 Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over: a.de overige op het vervoersbewijs te vermelden gegevens; b.de wijze en het tijdstip waarop het vervoersbewijs door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt opgemaakt en ondertekend; c.de overige ter zake van een vracht dierlijke meststoffen te verstrekken gegevens; d.de wijze en het tijdstip waarop de op het vervoersbewijs ingevulde gegevens alsmede de gegevens, bedoeld in onderdeel c, worden ingediend; en e.de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder artikel 53 geheel of gedeeltelijk niet van toepassing is. Artikel 68 1. De op een bedrijf of onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld aangevoerde hoeveelheid meststoffen, de van een bedrijf of onderneming afgevoerde hoeveelheid meststoffen en de binnen een onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld vervoerde hoeveelheid meststoffen worden bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen. […]. Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (zoals deze luidde ten tijde van belang) Artikel 64 1. De op het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens worden door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen op elektronische wijze bij de minister ingediend. 2. De elektronisch in te dienen gegevens bevatten mede de code van het laboratorium dat de analyse van de dierlijke meststoffen waarop het vervoersbewijs dierlijke meststoffen betrekking heeft, heeft uitgevoerd, en de op basis van deze analyse vastgestelde hoeveelheid dierlijke meststoffen. 3. Indien de