ECLI:NL:RBDHA:2026:3731

RECHTBANK DEN HAAG Bestuursrecht zaaknummer: SGR 25/1175 uitspraak van de meervoudige kamer van 24 februari 2026 in de zaak tussen [eiseres] B.V.B.A., uit [vestigingsplaats] ([land]), eiseres, en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. M. Leegsma). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boetes. 1.1. Verweerder heeft met het besluit van 9 november 2023 (het boetebesluit) aan eiseres bestuurlijke boetes opgelegd. Met het besluit van 10 januari 2025 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) heeft verweerder het boetebesluit gedeeltelijk herroepen. 1.2. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 1.3. De (toenmalige) gemachtigde van eiseres heeft de rechtbank op 27 november 2025 bericht dat hij heeft begrepen dat eiseres sinds 25 november 2025 in staat van faillissement verkeert. Hij heeft medegedeeld dat hij eiseres niet langer bijstaat, maar dat het beroep wordt gehandhaafd. De rechtbank stelt vast dat een faillissement van eiseres dat is ingegaan op 25 november 2025 geen gevolgen heeft voor de behandeling van de procedure, omdat eiseres op dat moment al was uitgenodigd voor de behandeling ter zitting en het beroep betrekking heeft op een bestuurlijke boete . 1.4. De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van verweerder deelgenomen, samen met twee inspecteurs, [naam 1] en [naam 2] . Eiseres is niet verschenen. Beoordeling door de rechtbank Waar gaat deze zaak over? 2. Eiseres is een intermediaire onderneming die mest vervoert. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft vastgesteld dat zij niet heeft voldaan aan een aantal verplichtingen van de Meststoffenwet (Msw). Er is geconstateerd dat er meer mest is afgevoerd dan dat er is aangevoerd. Verweerder heeft aan eiseres boetes opgelegd van in totaal € 217.816,-. Verweerder heeft het boetebesluit in bezwaar gedeeltelijk herroepen en de boetes vastgesteld op het totaalbedrag van € 194.716,-. Het betreft een boete van € 151.016,- in verband met de verantwoordingsplicht (feitcode M740), een boete van € 20.600,- in verband met het elektronisch indienen van een onjuist vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) door de vervoerder (feitcode M311) en een boete van € 23.100,- in verband met het niet of niet op juiste wijze (laten) bepalen van het stikstof- en fosfaatgehalte van aan- en afgevoerde dierlijke meststoffen, niet zijnde mineralenconcentraat, door middel van analyse van het monster door een laboratorium (feitcode M502). Wat zijn de regels? 3. De relevante regels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Wat vindt eiseres in beroep? 4. Eiseres voert aan dat zij geen overtredingen heeft begaan. Zij heeft voldaan aan de verantwoordingsplicht. Zij heeft de mest geladen, bemonsterd en vervoerd. Verweerder heeft niet vastgesteld dat zij andere mest heeft geladen dan de mest die is bemonsterd en dat er sprake zou zijn van manipulatie van mestmonsters door de vervoerder. Het onderzoek van verweerder heeft zich gericht op in totaal 106 vrachten die door de leverancier zijn afgevoerd en waarbij twaalf vrachten uiteindelijk daadwerkelijk nader zijn onderzocht. Zij komt feitelijk tijdens het onderzoek niet in beeld, anders dan als vervoerder van 77 van de 106 vrachten. Niet is vastgesteld dat in de vrachten die zij vervoerd heeft kunstmest aanwezig zou zijn. Met een globale berekening in het verlengde van de constateringen ten aanzien van andere monsters wordt geen bewijs geleverd van manipulatie door haar. Voor zover er al uitgegaan zou kunnen worden van de aanwezigheid van kunstmest in de twaalf wel onderzochte, en niet door haar vervoerde, vrachten is er vervolgens ook geen bewijs voor de stelling dat de kunstmest dan niet al aanwezig kan zijn geweest in de vervoerde vrachten voordat deze geladen werden. Aan de monsters zelf zijn ook gee Daarnaast blijkt ook uit het NVWA-rapport dat de bij deze 77 vrachten door het laboratorium vastgestelde fosfaatgehalten niet juist kunnen zijn, omdat de fosfaatgehalten van de aangevoerde kippenmest in combinatie met de andere aangevoerde mestsoorten lager zijn dan de geanalyseerde fosfaatgehalten van de afgevoerde mest. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende heeft onderbouwd dat eiseres niet aan de verantwoordingsplicht heeft voldaan. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de aanvoergegevens als uitgangspunt kunnen worden genomen, omdat de fosfaatgehaltes normaal waren en er geen aanwijzingen waren dat er iets mis zou zijn met deze gegevens. De rechtbank heeft geen reden om aan de juistheid hiervan te twijfelen. Verweerder heeft terecht gesteld dat het onmogelijk is dat er meer tonnen kippenmest, meer kilogrammen fosfaat en hogere fosfaatgehalten worden afgevoerd dan in de mestopslag zijn aangevoerd. De hogere fosfaatgehalten die uit de analyse van het laboratorium zijn gekomen, kunnen dus niet anders dan door manipulatie tot stand zijn gekomen. Dat van de mestmonsters van de 77 vrachten van eiseres niet na onderzoek is vastgesteld op welke wijze ze precies zijn gemanipuleerd doet daar niet aan af. Daar komt bij dat verweerder op basis van de restmonsters van twaalf vrachten afkomstig uit dezelfde opslag, vervoerd door een ander bedrijf, heeft vastgesteld dat de mestmonsters zijn gemanipuleerd door het toevoegen van fosfaatkunstmeststof(fen). De fosfaatgehalten van de 77 door eiseres uitgevoerde vrachten zijn nagenoeg gelijk aan de gemanipuleerde vrachten van het andere bedrijf. Verweerder heeft aannemelijk mogen achten dat de monsters van de door eiseres vervoerde vrachten op dezelfde wijze zijn gemanipuleerd. Daarbij komt dat in de beide restmonsters geen DNA van kippen is aangetroffen, terwijl deze vrachten volgens de VDM’s wel gedeeltelijk zouden hebben bestaan uit kippenmest. Omdat kippenmest een hoger fosfaatgehalte bevat wordt daarmee getracht manipulatie van de mestmonsters te maskeren. 7. Nu is komen vast te staan dat meer tonnen kippenmest, meer kilogrammen fosfaat en hogere fosfaatgehalten zijn afgevoerd dan in de mestopslag zijn aangevoerd, is eiseres ten aanzien van de 77 vrachten de verantwoordingsplicht die op haar rust niet nagekomen. Daarmee heeft zij de overtreding begaan. Wie de mestmonsters heeft gemanipuleerd is niet van belang voor de vraag of eiseres de verantwoordingsplicht is nagekomen. Verwijtbaarheid (verantwoordingsplicht) 8. In artikel 5:41 van de Awb is bepaald dat de bevoegdheid om boetes op te leggen niet mag worden uitgeoefend als de overtreder geen verwijt treft. Het bestuursorgaan hoeft de verwijtbaarheid niet te bewijzen, maar mag deze veronderstellen als het daderschap vaststaat, mits tegenbewijs mogelijk is. Het is aan de beboete (rechts-)persoon feiten en omstandigheden te stellen en zo nodig te bewijzen waaraan het rechtsgevolg kan worden verbonden dat verwijtbaarheid (afwezigheid van alle schuld) ontbreekt. Het is in dit geval dan ook aan eiseres om aannemelijk te maken dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen. 9. De rechtbank is van oordeel dat eiseres dit niet aannemelijk heeft gemaakt. De enkele stelling dat zij geen mestmonsters heeft gemanipuleerd en geen voordeel heeft bij het manipuleren van mestmonsters is hiervoor niet voldoende. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de onmogelijke fosfaatgehalten ook door andere factoren of personen kunnen zijn veroorzaakt. Omdat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de overtreding van de verantwoordingsplicht haar in het geheel niet te verwijten is, mocht verweerder aan eiseres een boete opleggen. Omvang van de overtreding (verantwoordingsplicht) 10. De mate waarin eiseres niet aan de verantwoordingsplicht heeft voldaan heeft verweerder onder verwijzing naar artikel 3 van de Msw vastgesteld door het aantal vervoerde tonnen te waarderen tegen bedrij De rechtbank acht de boetes evenredig. Ook als eiseres inmiddels failliet is verklaard, is niet gesteld en ook niet gebleken dat zij de boetes niet kon betalen. Eiseres is door verweerder in de gelegenheid gesteld financiële gegeven over te leggen, maar heeft daarvan afgezien. Redelijke termijn 19. In boetezaken beoordeelt de rechtbank ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie uit artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), is overschreden. 20. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties (bezwaar en beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 23 juni 2023, de datum waarop verweerder het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Ten tijde van deze uitspraak is deze termijn met iets meer dan acht maanden overschreden. Verweerder heeft op grond van zijn beleid de boete gematigd met 10% wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. De rechtbank ziet in het gegeven dat verweerder de boete al heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar kan plaats zijn voor een aanvullende matiging van de boete met 5% van het door verweerder opgelegde gematigde boetebedrag, met een maximum van € 2.500,-. Dit betekent dat de totale boete aanvullend gematigd wordt met een bedrag van € 2.500,- voor de overschrijding van de redelijke termijn tot twaalf maanden. Conclusie en gevolgen 21. Het beroep is gegrond, omdat de boete (verder) wordt gematigd wegens de overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. De rechtbank zal de hoogte van de boete voor alle overtredingen samen vaststellen op € 192.216,- (€ 194.716,- -/- € 2.500,-). De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. 22. Eiseres heeft zelf geen beroep gedaan op de overschrijding van de redelijke termijn. Van gemaakte proceskosten die hiermee zijn gemoeid is dus geen sprake. Eiseres krijgt wel het door haar betaalde griffierecht terug. Beslissing De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft; - herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 192.216,-; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit; - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Smeets, voorzitter, en mr. C.W. Griffioen en mr. A.G.J. van Ouwerkerk, leden, in aanwezigheid van mr. M. de Graaf, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2026. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een Artikel 51 Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste Iid34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40. Artikel 58 1. Ingeval van overtreding van artikel 14, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat en € 7 per kilogram stikstof waarvan de afvoer niet kan worden verantwoord. […] Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (zoals deze luidde ten tijde van belang) Artikel 1 In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […] o. intermediaire onderneming: onderneming, niet zijnde een bedrijf, in het kader waarvan al dan niet uitsluitend dierlijke meststoffen worden verhandeld of worden gebruikt; […] s. vervoeren van meststoffen: elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf; […] v. vracht meststoffen: hoeveelheid meststoffen die als eenheid in een afzonderlijk transportmiddel al dan niet met aanhanger wordt vervoerd; […]. Artikel 39 1. De intermediair houdt per onderneming een inzichtelijke administratie bij. 2. De administratie bevat in ieder geval de gegevens, bedoeld in artikel 38, tweede lid, alsmede gegevens over: a. de hoeveelheden in het kader van de onderneming aan- en afgevoerde meststoffen waarbij, voor zover van toepassing, wordt aangegeven dat de aan- of afvoer heeft plaatsgevonden ter uitvoering van artikel 21, tweede lid, onderdeel d, onder 1°, artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, onder 1°, vierde of vijfde lid, en artikel 33d, eerste lid, van de wet, de datum waarop de aan- en afvoer plaatsvond en het bedrijf of de onderneming van herkomst, onderscheidenlijk van bestemming dan wel, ingeval geen sprake is van een bedrijf of onderneming, gegevens over de leverancier onderscheidenlijk afnemer van de meststoffen; b. de hoeveelheden meststoffen die in iedere afzonderlijke opslagruimte voor meststoffen zijn aangevoerd en de hoeveelheden meststoffen die uit die opslagruimte zijn afgevoerd, zodanig dat steeds blijkt welke hoeveelheid meststoffen zich in de opslagruimte bevindt; c. de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waarvoor de intermediair ten aanzien van een kalenderjaar mestverwerkingsovereenkomsten heeft gesloten, en d. de hoeveelheden meststoffen die bij de overdracht van een opslagruimte voor meststoffen aan of door een andere intermediair op het moment van overdracht aanwezig is in de desbetreffende opslagruimte. 3. Indien op een onderneming dierlijke meststoffen worden behandeld, bevat de administratie tevens gegevens over: a. de methode van behandeling; b. de hoeveelheid behandelde dierlijke meststoffen; c. de hoeveelheid, de aard en de samenstelling van de tezamen met de dierlijke meststoffen behandelde stoffen; en d. de hoeveelheid en de samenstelling van de eindproducten van de behandeling. 4. Artikel 34 is op de administratie, bedoeld in het eerste lid, van overeenkomstige toepassing. 5. De intermediair bewaart de mestverwerkingsovereenkomsten als onderdeel van zijn administratie. Artikel 52 1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over: a.de gevallen waarin en voorwaarden waaronder de artikelen 48 en 49 geheel of gedeeltelijk niet van toepassing zijn; b.de wijze waarop de apparatuur, bedoeld in artikel 49, is bevestigd; c.de eisen waaraan de apparatuur voor automatische gegevensregistratie, bedoeld in artikel 49, tweede lid, en de satellietvolgapparatuur, bedoeld in artikel 49, derde lid, moeten voldoen, waaronder de eis dat de apparatuur behoort tot een type dat is gekeurd door een door Onze Minister aangewezen instelling; d.de gegevens die met de in onderdeel c bedoelde apparatuur moeten worden vastgelegd en de wijze waarop die gegevens moeten worden va Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden vastgesteld door middel van analyse van een uit de desbetreffende meststoffen genomen monster. 2. Indien een vervoerder binnen een periode van ten hoogste zeven dagen van één leverancier meerdere vrachten dierlijke meststoffen afvoert naar één afnemer kan het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte van deze vrachten worden vastgesteld door middel van analyse van een mengmonster dat op verzoek van de vervoerder door het betrokken laboratorium uit de uit deze vrachten genomen monsters is samengesteld, onder de volgende voorwaarden: a. het mengmonster bestaat uit ten hoogste twaalf monsters; en b. het verschil in gewicht tussen de grootste en de kleinste vracht bedraagt bij drijfmest ten hoogste tien procent en bij vaste mest ten hoogste twintig procent. 3. Het nemen van een monster uit een hoeveelheid dierlijke meststoffen en de analyse van dit monster geschieden overeenkomstig de artikelen 78 tot en met 81. Artikel 78 De bemonstering van een vracht drijfmest vindt plaats onder de verantwoordelijkheid van de vervoerder en geschiedt automatisch tijdens het laden van het transportmiddel met behulp van bemonsteringsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel A, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Livestock Research, onderdeel van Wageningen UR, te Wageningen of een vergelijkbare instelling, is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken. Artikel 78a 1. De bemonstering van een vracht vaste mest geschiedt door de vervoerder. 2. In afwijking van het eerste lid, geschiedt de bemonstering van een vracht vaste mest, bestaande uit dikke fractie, door een monsternemende organisatie op verzoek van de leverancier of de vervoerder. 3. Indien de vaste mest, bedoeld in het eerste of tweede lid, bestemd is om buiten Nederland te worden gebracht, geschiedt de bemonstering van de vracht vaste mest tijdens het laden van het transportmiddel. 4. Indien de vracht vaste mest, bedoeld in het eerste of tweede lid, binnen Nederland is gebracht, geschiedt de bemonstering tijdens het lossen van het transportmiddel. Artikel 79 1. Een uit een vracht drijfmest genomen monster wordt automatisch verpakt in een monsterverpakking die voldoet aan bijlage E, onderdeel B. De verpakking geschiedt met behulp van verpakkingsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel C, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Livestock Research, onderdeel van Wageningen UR, te Wageningen of een vergelijkbare instelling, is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken. 2. Een uit een vracht vaste mest genomen monster wordt door de vervoerder verpakt in een monsterverpakking die voldoet aan bijlage E, onderdeel B. 3. In afwijking van het tweede lid, wordt een uit een vracht vaste mest, bestaande uit dikke fractie, genomen monster door de monsternemende organisatie verpakt in een monsterverpakking die voldoet aan bijlage E, onderdeel B. Artikel 80 1. Ingeval van bemonstering, bedoeld in artikel 78, stuurt de vervoerder het uit een vracht dierlijke meststoffen genomen monster, onder vermelding van de betrokken leverancier van meststoffen en de afnemer, alsmede van het nummer van het op deze vracht betrekking hebbende vervoersbewijs dierlijke meststoffen, uiterlijk tien werkdagen na bemonstering toe aan een door de minister erkend laboratorium als bedoeld in artikel 80a. 2. Ingeval van bemonstering, bedoeld in artikel 78a, eerste lid, stuurt de vervoerder het uit een vracht dierlijke meststoffen genomen monster, onder vermelding van de betrokken leverancier van meststoffen, alsmede van het